Presupuestación, gobernabilidad y participación ciudadana. Julio Echeverría

Transcripción

1 Presupuestación, gobernabilidad y participación ciudadana Julio Echeverría Quito, noviembre 2012

2 La definición del problema (1) El capítulo Proceso presupuestario y conexión entre ingresos y gastos que hoy comentamos, enfrenta la complejidad de la formación presupuestaria en los países de América latina. Define un modelo ideal: Instituciones presupuestarias fuertes; Establecimiento de un vínculo transparente entre ingresos y gastos; Una mejor coordinación entre las agencias públicas, y los actores de la formación presupuestaria. Instituciones presupuestarias robustas incentivan un mayor control social por parte de la ciudadanía, en la planificación como en la ejecución del gasto público. Todo ello posibilita una mayor estabilidad fiscal y mejora el desempeño de las acciones gubernamentales.

3 La definición del problema (2) Sin embargo, la realidad latinoamericana parecería contradecir esta orientación ideal: Se privilegian decisiones de gasto por encima de las de ingreso; Presupuestos poco transparentes e inoperantes,; Excesiva delegación de los temas presupuestarios en los ejecutivos nacionales; Falta de capacidades institucionales de los órganos legislativos; Una sociedad civil poco organizada para exigir una mayor rendición de cuentas.

4 La lógica social de la presupuestación

5 La lógica social de la presupuestación (2) La configuración del presupuesto público expresa el proceso social de selección de prioridades del desarrollo, cuyo resultado se presenta en el Plan Nacional de Desarrollo. El rol de la ciudadanía en esta conformación es crucial porque es ella (mediante distintos canales de participación) la que debería definir e incidir tanto en la formación como en la ejecución o implementación del mismo.

6 La lógica social de la presupuestación (2) Dos mecanismos o niveles de estructuración y de traducción de la voluntad ciudadana intervienen en el proceso presupuestario: nivel técnico nivel político. El elemento que define el desempeño en estos dos ámbitos o niveles es el de la información: La información sobre ingresos y egresos, sobre financiamiento y gasto, es crucial para establecer el proceso selectivo de conformación de prioridades de financiamiento y de prioridades de gasto.

7 La lógica social de la presupuestación (3) La participación ciudadana en los niveles técnicopolíticos va a depender de la información sobre necesidades (de financiamiento e inversión), así como de gasto y ejecución. Nivel político: ámbito de la legislatura, y del poder ejecutivo (como sedes de soberanía) establecen prioridades de acuerdo a orientaciones ideológicas y programáticas de los actores políticos en la construcción del proceso decisional. Nivel técnico: ámbito de la Administración Pública define la viabilidad del proceso selectivo; establece criterios para la ejecución y ajuste o reformulación del presupuesto sobre el seguimiento de su ejecución.

8 El proceso decisional

9 Carácter del proceso decisional (1) En el caso ecuatoriano se está frente a un modelo tecnopolítico que predefine el sentido de la construcción decisional (por tanto pre-establece la direccionalidad en la construcción presupuestaria), bajo dos premisas: la ecuación derechos políticas públicas, la definición constitucional como programa político (consecución del sumak kausai). La primera define al gasto público (rol estatal) como garante de la realización de derechos se orienta por una línea expansiva de gasto derechos y necesidades (por lo general) siempre se incrementan y no se reducen.

10 Carácter del proceso decisional (2) La definición constitucional asume la figura de un mandato que condiciona el comportamiento de todo el sector publico estatal----- se expresa en el Plan Nacional de Desarrollo. El PND ordena la coherencia de la definición y ejecución de la política pública, en términos sectoriales y estratégicos.

11 Carácter del proceso decisional (3) Estas orientaciones definen un mayor peso decisional en el órgano ejecutivo y en el sistema de la Administración Pública, y reduce la implicancia de la representación y de la legislatura. SISTEMA DE REPRESENTACION: Legislatura SISTEMA DE GOBIERNO\ Poder ejecutivo SISTEMA DE LA ADMINISTARCION PÚBLICA El carácter hiperpresidencialista del régimen domina tanto sobre la legislatura como sobre la Administración Pública.

12 Carácter del proceso decisional (4) Los criterios de mediano y largo plazo y las exigencias de estabilidad macro-fiscal propias de la administración pública, tienden a subordinarse a las necesidades de legitimación gubernamental. El modelo hiperpresidencialista reduce las funciones de la legislatura a la aprobación del presupuesto sobre consideraciones generalistas y con escasa capacidad de incidencia.

13 Roles en el proceso de presupuestación Legislativo Ejecutivo Proceso tecnocrático Construcción del presupuesto: Intervención amplia de las instituciones del ejecutivo en la construcción presupuestaria. Mecanismos participativos reducidos a mera formalidad. Proceso político Aprobación del presupuesto: Sin deliberación Sin contrastaciones Agenda legislativa inexistente

14 Información y definición presupuestaria

15 Información y definición presupuestaria (1) De la pertinencia y rigurosidad en la construcción de la información dependerá: la calidad del gasto y de la inversión pública (adecuación entre necesidades y políticas); la corrección sobre la marcha o ajuste presupuestario (como mecanismo de gestión); y la rendición de cuentas y control de la gestión (tarea de la legislatura control político- y de los órganos de control control administrativo-). En el caso ecuatoriano se aprecian avances desiguales en la construcción de esta lógica informacional se cuenta con registros de ejecución presupuestaria pero es débil la información referida a la consecución de metas y objetivos.

16 Información y Control sobre la gestión presupuestaria Información consistente sobre ejecución presupuestaria. Débil información sobre consecución de metas y objetivos de gestión. Proceso político La falta de información impide la fiscalización de la gestión pública en términos de logros de metas de gestión y de calidad del gasto. Proceso tecnocrático La falta de información no permite realizar una asignación presupuestaria por resultados de gestión. El seguimiento a la gestión se reduce al nivel de gasto, no a la calidad de la inversión.

17 La participación ciudadana

18 La lógica de la participación ciudadana Siendo la construcción presupuestaria un proceso tecno político complejo, se infiere que los procesos participativos dependen en alto grado de la calidad de la información sobre la ecuación necesidades y políticas públicas. Esta se construye sobre dos premisas: de orden cognitivo, de orden deliberativo, dependiente de la anterior. Una mejor deliberación se alimentara de una mejor cognición sobre financiamiento y gasto; esto permitirá construir el efecto de feedback o retroalimentación que exige la continuidad del proceso decisional.

19 Información y participación Deliberativa Política Técnica Cognitiva Debate parlamentario: Expresión de grupos de interés Expresión de posiciones políticas Construcción de consensos Transferencia de información: Accountability Transparencia Sistemas de información

20 Demanda Concepción sobre la participación Débil demanda de información. Bajo debate y deliberación en la definición presupuestaria. GOBIERNO Producción y publicación de información sobre la gestión (Accountability) CIUDADANÍA Solicitud y uso de la información (Participación) Oferta Mayor producción de información, publicada y accesible. Indicadores y metas formulados en un Plan Nacional de Desarrollo.

21 Los límites de los mecanismos de participación En las conclusiones del estudio Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador (FARO 2010), que analiza los procedimientos de los gobiernos autónomos descentralizados para garantizar participación, transparencia y accountability, se encuentra: La información Es de baja calidad. Es incompleta. No está actualizada. Los procedimientos No se cumplen en todos los casos. No están suficientemente normados y reglamentados. No hay mecanismos de vigilancia institucionalizados. La ciudadanía No demanda información. No está formada para fiscalizar la gestión pública. No participa en las decisiones presupuestarias

22 Conclusiones

23 Conclusiones (1) 1. Preponderancia de los ejecutivos en la construcción del presupuesto y posturas reactivas y no proactivas de las legislaturas. Ello es evidente en el caso ecuatoriano desde la misma definición constitucional que otorga mayores capacidades legislativas al ejecutivo en el contexto del fortalecimiento hiperpresidencialista. 2. La ecuación de mayor o menor colegiatura o jerarquía en la construcción presupuestaria no es garantía de mayor o menor disciplina fiscal. El caso ecuatoriano indica que existe mayor jerarquía y casi inexistente colegiatura en la definición del presupuesto, y ello posibilita una más agresiva política expansiva de gasto, una exigente disciplina fiscal, pero una débil disciplina macrofiscal.

24 Conclusiones (2) 3. Todo parecería indicar de la experiencia latinoamericana que es necesario conjugar disciplina fiscal con políticas que combinen ciclos expansivos y restrictivos de gasto: La volatilidad de la economía global exige estos niveles de flexibilidad, sin que ello atente con los objetivos de equidad y crecimiento; Esto parecería exigir mayor calidad en el gasto y una mejor producción de información que permita retroalimentar la ejecución presupuestaria relacionándola de mejor manera con la evidencia en la consecución de metas y objetivos trazados.

25 Conclusiones (3) 4. La conexión entre ingresos y gastos no depende solamente de la lógica de autoridad jerárquica (ejecutivo) sobre la colegiada para logros de disciplina fiscal, sino de la orientación programática o ideológica del gobierno: Una lógica jerárquica puede funcionar para políticas restrictivas (neoliberalismo) como para políticas expansivas (postneoliberalismo); Es el caso de Ecuador. Parecería no existir correlación entre políticas restrictivas de disciplina fiscal y lógicas jerárquicas, puede darse también lógica jerárquica e indisciplina macro fiscal.