GESTIÓN PÚBLICA LOCAL: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. Silvia María García Fernández

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1 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Silvia María García Fernández

2 CONSEJO EDITORIAL MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS ANNA ALONSO GUILERA Directora del Consejo JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

3 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Silvia María García Fernández Becaria de investigación. Universidad de Oviedo A d m i n i s t r a t i v o

4 Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular dederecho administrativo) Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios Silvia María García Fernández 2004 Atelier Vía Laietana, Barcelona atelier@atelierlibros.es Tel I.S.B.N.: Depósito legal: B Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris, Barcelona Impresión: Winihard Gràfics

5 ÍNDICE ABREVIATURAS EMPLEADAS INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I. INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 EN LA CONFIGURACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS LOCALES: PROGRESIVA TENDENCIA HACIA LA UNIFICACIÓN CAPÍTULO II. PRESUPUESTOS DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y SOCIEDADES MERCANTILES CON PARTICIPACIÓN MAYORITARIA DEL ENTE LOCAL, COMO PARTE INTEGRANTE DEL PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PÚBLICO: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO ELEMENTO PERTURBADOR DE LA UNIDAD PRESUPUESTARIA.. 21 CAPÍTULO III. REORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL A RAÍZ DE LA LEY 6/1997, DE 14 DE ABRIL, DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO CAPÍTULO IV. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE CONTROL JURÍDICO-PÚBLICO Incidencia de la LOFAGE en el control presupuestario de los Organismo públicos Especial referencia al control presupuestaio en el ámbito local CAPÍTULO V. CONFIGURACIÓN DEL ACTUAL SISTEMA PRESUPUESTARIO DE LOS ENTES LOCALES Introducción La autonomía local

6 Silvia María García Fernández 3. Ventajas de la autonomía local: eliminación de los mecanismos de tutela ejercidos sobre las Corporaciones Locales El principio de competencia presupuestaria CAPÍTULO VI. ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LAS DISTINTAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS Introducción Los créditos extraordinarios, suplementos de créditos y su preferible transformación en otras modulaciones presupuestarias La ejecución de la sentencia condenatoria contra la Administración como peculiar manifestación del tratamiento asimilado de ciertas modificaciones crediticias Algo más sobre las transferencias de crédito Sucinta referencia al resto de modificaciones presupuestarias CAPÍTULO VII. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL Procedimiento administrativo o procedimiento presupuestario: realmente una disyuntiva? Análisis de las fases del procedimiento de ejecución presupuestaria: transgresión real del principio de legalidad presupuestaria CAPÍTULO VIII. EL CONTROL DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA: PLURALIDAD DE INSTRUMENTOS DE FISCALIZACIÓN El control interno de la ejecución presupuestaria La función interventora como principal instrumento de fiscalización Resultado de la labor interventora: el reparo El control financiero El control externo del Tribunal de Cuentas Breve referencia al control plenario CONCLUSIONES TABLA CRONOLÓGICA DE LEGISLACIÓN JURISPRUDENCIA BIBLIOGRAFÍA

7 ABREVIATURAS EMPLEADAS CE Constitución Española de 27 de diciembre de CP Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre y modificado por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. LCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. LEEA Ley de 26 de diciembre de 1958, de Entidades Estatales Autónomas. LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. LGP de 1988 Real Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria. LGP de 2003 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y que deroga el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. LGT de 1963 Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria. LGT de 2003 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y que deroga la Ley 230/1963, de 28 de diciembre. LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. 9

8 Silvia María García Fernández LPA LRHL LRL de 1955 LRJ-PAC RD RDLeg. RGCAP RGCE ROF Ley de 17 de julio de 1958, del Procedimiento Administrativo. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Decreto de 24 de junio de 1955 de Régimen Local, por el que se aprueba el Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio y 3 de diciembre de Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Real Decreto. Real Decreto-Legislativo. Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales. RP «Reglamento Presupuestario». Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. RSCL SNIACOL STC STCu STS TRLRHL TRRL Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Cuentas. Sentencia del Tribunal Supremo. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Editoriales IEAL IEF INAP MAP Instituto de Estudios de Administración Local. Instituto de Estudios Fiscales. Instituto Nacional de Administración Pública. Ministerio de Administración Pública. 10

9 Gestión pública local: descentralización administrativa y principios presupuestarios Revistas AA CUNAL DA HPE JA PGP RAP RDFHP REALA REDA REDF REVLA RHAL RVEA TF Actualidad Administrativa. Revista de Estudios Locales. Documentación Administrativa. Hacienda Pública Española. Justicia Administrativa. Presupuesto y Gasto Público. Revista de Administración Pública. Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública. Revista Española de Hacienda Autonómica y Local. Revista Española de Derecho Administrativo. Revista Española de Derecho Financiero. Revista de Estudios de la Vida Local. Revista de Hacienda Autonómica y Local. Revista Valenciana D estudis Autonómics. Tribuna Fiscal. 11

10 INTRODUCCIÓN Contamos hoy con la gestión pública que cabía esperar. Si se dirigen tachas a la eficacia del aparato estatal. Si nos ha desencantado ese Estado del bienestar para el que también corrieron buenos tiempos. Si el mundo privado resta hábitat natural al mundo público vendiendo competitividad como su más cautivadora característica, es porque el ciudadano que está detrás, siente no ser nadie dentro del colectivo, que el interés general ya no es ni la sombra de aquella suma de intereses particulares, interpretada como participación consensuada y no como pérdida de individualismo, y porque está cansado de contribuir en los proyectos, programas y compromisos de su Municipio, comunidad o País y no saber jamás, que fueron de ellos. Y todo esto tiene algo que ver, no con aquella descentralización administrativa que sirvió para dotar al Estado de brazos con los que desarrollar una gestión pública, a la que le bastaba para ser eficaz el satisfacer expectativas sin pretender opciones inmejorables; tampoco con una ganada agilidad gestora pagada con cargo al reforzamiento de facultades ejecutivas del órgano unipersonal; ni con un malpensado sistema de fiscalización pública-presupuestaria que deja parcelas gestoras sin contemplar; sino con la erosión que la inmunidad adquirida por aquel gubernativo asistencial en época de nuestras mayores penurias, ha provocado en los cimientos que sustentaban tan buenos propósitos. Convertido aquel agradecimiento en trato de favor para con nuestros gobernantes, asumimos la deuda de hacer cuanto más agradable su labor, y nada objetamos a una Administración Institucional que dice necesitar un Derecho privado o revestir su personalidad para licenciar una totalmente libre gestión pública; ningún coto es puesto al gestor cuando trasiega con nuestro dinero y hace variar el programa económico con el que todos estábamos de acuerdo; callamos cuando los sistemas públicos de fiscalización presupuestaria se dulcifican reduciendo o eliminando facetas interventoras, desluciendo los resultados de su informe de disconformidad, o complicando un control del Tribunal de Cuentas al que cada vez le es más difícil llegar a la Administración local, pero que es capaz de absorber el control parlamentario o político posterior; 13

11 Silvia María García Fernández en definitiva, aplaudimos esa flexibilidad gestora mayor cuanto más se empequeñece el territorio administrado, aun cuando ello suponga una pérdida de esas garantías jurídico-públicas que reclamamos cuando ya es demasiado tarde. Sólo cuando adoptadas personalidades y regímenes de carácter privado, satisfechos objetivos individualistas que aventajaron loables intereses generales, comprobado que aquel Alcalde, Presidente de la Diputación o Ejecutivo, actúa conforme a una singular programación económica de la que hasta entonces no se tenía noticia y que le privó de los recursos necesarios para financiar el programa político que en su día apoyó, o convencido que tras su aportación al fondo público su participación ya no se requiere para nada, el ciudadano acude entonces al sector privado no alternativo, sólo complementario y menos solidario, pero cuyo previo pago de la cuota le aseguran acaparar de nuevo el centro de atención. Y hasta ahí su rebeldía, es todo lo que podemos esperar de una reacción no refrendada con éxitos legislativos, ni siquiera recientes, que siguen sin ofrecer una clara delimitación de nuestra estructura administrativa, continúan extralimitando el poder del órgano unipersonal en detrimento del Pleno corporativo, no osan acometer una regulación autónoma del procedimiento de ejecución del gasto, conciliadora de garantías administrativas y presupuestarias, que recupere esa audiencia ciudadana que seguro tiene algo que decir, o renuncian devolver a los instrumentos de control presupuestario aquella original caracterización que, perdida en excepciones y tratamientos privilegiados de muy distinto signo, rebajan el rigor legal a mínimos agresivos. Se hace necesario entonces, cambiar de perspectiva. Eliminar prejuicios hacia una Administración pública, cuya ineficacia, se hace depender de su falta de agilidad. Destruir ese binomio alimentado por conveniencias gestoras que impide establecer su verdadera correspondencia con la malversación, para asumir ahora otra deuda, el compromiso de corregir esa administración que nuestra aquiescencia ha fomentado. No es tarea fácil, pero las claves y los medios están a nuestro alcance, el ordenamiento supo proporcionárnoslos en su día y nosotros hemos de saber reconducirlos a sus cauces originarios. Y como quiera que todo proyecto ambicioso precisa de modestas propuestas avaladas por estudios previos, y que el ciudadano se cree con menos fuerza e interés para reformar una Administración estatal que aquélla en que resume su actividad diaria, las primeras modificaciones deben dejarse sentir en esta vecina Hacienda local cuyo camino nos proponemos, al menos, iniciar. 14