Política Fiscal y Protección del Gasto Público Social: Lecciones del Caso de Chile Jorge Rodríguez Cabello Dirección de Presupuestos - Chile

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1 Política Fiscal y Protección del Gasto Público Social: Lecciones del Caso de Chile Jorge Rodríguez Cabello Dirección de Presupuestos - Chile Abril de 2010

2 Temario 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile. 4. Conclusiones y Desafíos. 2

3 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Si el Gasto Público Social es eficiente y bien focalizado, incide en una disminución de la pobreza e indigencia. Cambio en pobreza y extrema pobreza en Chile, (% de población) Entre1990 y 2006 la pobreza se redujo de 38,6% a 13,7% de la población. En igual período la indigencia se redujo de 13,0% a 3,2%. Fuente: Encuestas CASEN de los años respectivos). 3

4 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Políticas sociales bien focalizadas muestran un impacto significativo en la distribución del ingreso total de los hogares. Impacto de los Subsidios en los Índices de Distribución del Ingreso (Índices 10/10, 20/20 y 10/40 según tipo de ingreso de los hogares, 2006) Fuente: Encuesta CASEN Al considerar los subsidios monetarios, mejora la distribución del ingreso de los hogares: por ejemplo, la brecha entre el 10% de la población más rica y el 10% de población más pobre cae desde 31,3 a 23,1. Si además se consideran los subsidios no monetarios (prestaciones valoradas de salud y educación), el índice cae a 11,6. 4

5 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? El Gasto Público Social en Chile considera las partidas de: Protección del medio ambiente Vivienda y servicios comunitarios Salud Actividades recreativas, cultura y religión Educación Protección social 5

6 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Los componentes más importantes del Gasto Público Social en Chile son: protección social, educación y salud. Participación Relativa de los Componentes del Gasto Público Social, ,3 26,9 45, ,8 18,2 64,2 0% 20% 40% 60% 80% 100% Protección del Medio Ambiente Vivienda y Servicios Comunitarios En particular, entre 1990 y 2008, el componente de salud creció desde 14,8% a 24,3%. En cuanto a la función de Salud, en los últimos 20 años se ha destinado un promedio de 75% de los recursos a los servicios hospitalarios, mientras que a Salud Pública se le ha asignado en promedio el 5%. Actividades Recreativas, Cultura y Religión Educación Salud Protección Social p: preliminar Fuente: Dirección de Presupuestos. 6

7 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? Ante una crisis económica, la respuesta usual suele ser recortar el gasto social. Para evitar ese camino, desde 2001 Chile ha basado su política fiscal en la metodología del Balance Estructural. En términos simples, el balance estructural del Gobierno Central aísla el ciclo económico de las finanzas públicas mostrando así una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situación coyuntural. Así,estima los ingresos fiscales que se obtendrían en una situación aislada del ciclo económico, y determina un gasto público en función de dichos ingresos. En Chile, el indicador de balance estructural aísla el efecto cíclico de cuatro variables macroeconómicas que influyen en la determinación de los ingresos del Gobierno Central: la actividad económica, el precio del cobre, el precio del molibdeno y la rentabilidad de los activos financieros del Fisco. 7

8 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? En un comienzo, la aplicación de esta política fue voluntaria. Considerando sus positivos resultados, el gobierno presentó un proyecto de ley para institucionalizar sus principales aspectos. Así, en 2006, se aprobó la Ley sobre Responsabilidad Fiscal (Ley N ), que estableció los siguientes aspectos claves: Obligación del Presidente de la Republica de establecer las bases de la política fiscal de su mandato. Disposición de informar respecto del balance estructural. Obligación del Estado de proporcionar información respecto de sus pasivos contingentes. Facultad del Fisco para efectuar aportes de capital al Banco Central. Creación de dos Fondos Soberanos: el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES). 8

9 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? Los Fondos Soberanos creados tienen como objetivo común asegurar y estabilizar el gasto social y la inversión pública: El FRP está destinado a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las Pensiones Básicas Solidarias de vejez e invalidez, así como los Aportes Previsionales Solidarios de vejez e invalidez. En particular, cada año el FRP debe recibir como aporte el superávit fiscal devengado del año anterior, contemplando un mínimo equivalente al 0,2% del PIB y un máximo equivalente a un 0,5% del PIB. El FEES tiene por objeto acumular los flujos superavitarios generados por la aplicación de la política de balance estructural en años de factores cíclicos positivos y ser fuente de financiamiento en períodos de déficit fiscal. 9

10 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Evolución Gasto Público Social, (porcentaje del PIB) % 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 Promedio: 13,2 Promedio: 14,0 Gasto Público Social como porcentaje del PIB ha aumentado, pasando de 12,5% en 1990 a 16,5% en , p Promedio Promedio p: preliminar Fuente: Construido en base a información de la Dirección de Presupuestos y del Banco Central de Chile 10

11 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile La política fiscal de balance estructural ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las políticas sociales, facilitando su planificación de largo plazo. Ingresos y Gastos del Gobierno Central, (Millones de pesos de 2009) Millones de $ P: preliminar Fuente: Dirección de Presupuestos p Ingresos Gasto Total Gasto Público Social Pese a las fluctuaciones cíclicas de los ingresos efectivos, el gasto público ha crecido sostenidamente a una tasa promedio de 7,4% real anual; y el gasto público social lo ha hecho a una tasa promedio de 7,2% real anual. Esto indica que la política de balance estructural ha servido como un mecanismo estabilizador del gasto público. Así, los gastos han presentado menores oscilaciones que los ingresos. 11

12 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Esta política fiscal fue sometida a una dura prueba en la crisis financiera internacional iniciada en 2008, que implicó una caída real de la actividad económica en Chile de 1,5% en 2009, con una consecuente disminución de alrededor de 23% real de los ingresos fiscales. A pesar de la crisis, Chile fue capaz de ejecutar un significativo Plan de Estimulo Fiscal, financiándolo con los recursos ahorrados en años previos gracias a la aplicación del balance estructural. El plan de estímulo fiscal contempló medidas por US$4.000 millones, equivalentes a 2,8% del PIB, lo que al momento de su anuncio, en enero de 2009, lo ubicó como el quinto más grande a nivel mundial en términos de porcentaje del PIB. Así, no obstante la caída en la actividad económica y en los ingresos fiscales, el gasto público creció 17,8% en términos reales, mientras que el Gasto Público Social lo hizo a una tasa de 18,1% real. 12

13 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Plan de Estimulo Fiscal Estímulos a la inversión y al consumo Incremento de US$700 millones para fortalecer la inversión pública que considera vialidad urbana y rural, vivienda, salud pública, establecimientos educacionales y obras de riego. Eliminación del impuesto de timbres y estampillas para todas las operaciones de crédito en 2009 y reducción de la tasa a la mitad durante el primer semestre de Incremento transitorio de los beneficios del Decreto Ley N 701 de incentivo a la forestación. Capitalización de Codelco por US$1.000 millones para potenciar su plan de inversiones. 2. Financiamiento de empresas Reducción transitoria de los pagos provisionales mensuales (PPM) que las empresas deben hacer sobre la base de sus utilidades anteriores por concepto del impuesto de primera categoría. Ampliación de la línea de financiamiento Corfo para el factoring bancario y no bancario. Implementación de una nueva línea en Corfo para garantizar la reprogramación de créditos. 13

14 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile 3. Apoyo a las personas Pago de un bono especial de $40 mil por carga familiar para beneficiarios del Subsidio Único Familiar (SUF), familias del sistema Chile Solidario y receptores de asignación familiar, lo que implica más de 1 millón 700 mil familias, que equivalen al 40% de los hogares del país, e incluyen a 3 millones 500 mil personas. Devolución anticipada del impuesto a la renta correspondiente al año tributario 2010 para personas naturales. 4. Empleo y capacitación Creación de un subsidio al trabajo para incentivar el empleo formal para trabajadores de sueldos bajos de entre 18 y 24 años de edad. Iniciativas para hacer más atractiva la capacitación: reajuste del valor máximo subsidiado por la franquicia tributaria del Sence para cursos en Centros de Formación Técnica acreditados y posibilidad de descontar del PPM de las empresas el gasto en capacitación. 14

15 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile A pesar de la fuerte caída tanto de los ingreso totales como los ingresos tributarios, Chile fue capaz de implementar el plan de estimulo fiscal. Porcentaje de variación anual de ingresos totales, tributarios y PIB, Ingresos Totales Ingresos Tributarios PIB Fuente: Dirección de Presupuestos y Banco Central de Chile 15

16 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile El Plan de Estímulo Fiscal se aplicó sin poner en riesgo la sustentabilidad futura de las finanzas públicas. Ello se refleja en el indicador de Riesgo País, que incide en el acceso y costo del financiamiento externo al que puede optar el gobierno y las empresas nacionales Riesgo País de Chile, Latinoamérica y EMBI mayo 1999 a enero 2010 (puntos base) Fuente: JP Morgan EMBI Latinoamérica Chile Durante todo el período el riesgo país de Chile ha sido menor que el promedio de los países emergentes. Esta situación se mantuvo durante la crisis económica mundial. El riesgo país de Chile ya está cerca de los niveles previos a la crisis, lo que no ocurre aún para el resto de la muestra. 16

17 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Deuda Bruta del Gobierno Central, ( % PIB) Durante la crisis económica aumentó sólo levemente la deuda como porcentaje del PIB. Así, la deuda se mantiene en niveles históricamente bajos. Además, este nivel de deuda es muy inferior al de los países de la OCDE. Fuente: Dirección de Presupuestos.

18 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Reforma Previsional de 2008: Ejemplo de recursos asegurados para sustentar prestaciones sociales Las proyecciones indican que el Sistema de Pensiones Solidarias pasará de una cobertura total estimada de poco más de beneficiarios en diciembre de 2008 a más de beneficiarios en El efecto fiscal estimado es de US$1,500 millones en el período Hacia el año 2025, el resultado financiero adicional bordeará el 1% del PIB. Con el objetivo de cubrir estos pasivos se creó, el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). Éste debe recibir obligadamente como aporte el superávit fiscal devengado del año anterior, contemplando un mínimo equivalente al 0,2% del PIB y un máximo de 0,5% del PIB. De esta manera, el FRP garantiza la sustentabilidad del gasto destinado a las obligaciones previsionales del Fisco, independientemente de los ciclos adversos de la economía. 18

19 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Aumento de subvención educacional e implementación de la SEP: Ejemplo de recursos asegurados para sustentar prestaciones sociales En el 2008 se incrementó la subvención educacional general en un 15% real. Además, por encima del reajuste general, se aumentó en un 10% real la subvención rural. Lo que tiene un costo anual de US$500 millones. Asimismo, se incorporó el pre-kinder al sistema de subvenciones educacionales. Medida que tiene un costo aproximado de US$90 millones anuales. En 2008 se comenzó a implementar la Subvención Educacional Preferencial (SEP), esta subvención apunta a mejorar la equidad y la calidad del sistema educativo. Esto implica un costo anual de alrededor de US$380 millones. Todas estas medidas fueron posibles gracias a la reducción de la meta del superávit estructural, que a partir de 2008 pasó de 1% del PIB a 0,5% del PIB. 19

20 4. Conclusiones y Desafíos El Gasto Público Social, eficiente y bien focalizado, incide en una disminución de la pobreza e indigencia, en una mejora en la distribución del ingreso y en una protección de los ciudadanos ante diversos riesgos (como desempleo y problemas de salud). La experiencia de Chile muestra que es posible proteger el Gasto Público Social sin arriesgar la sustentabilidad financiera futura del Fisco. Esto cobra especial relevancia durante episodios de crisis económica. Para ello, se requiere una política fiscal que opere en ambas fases del ciclo económico: que proteja el gasto en períodos de desaceleración (aunque genere déficits transitorios) y que ahorre en períodos de bonanza (resistiendo las presiones por gastarlo todo en el corto plazo). 20

21 4. Conclusiones y Desafíos Al ahorrar, se debe velar por la inversión eficiente de los recursos en el mercado financiero. Al gastar, se debe velar por aumentar el impacto del gasto público. En este sentido, los programas sociales no deben permanecer protegidos en el tiempo sólo por ser sociales. Deben demostrar ser beneficiosos para la ciudadanía y ser socialmente rentables, para lo cual se requiere de un sistema de Evaluación y Control de Gestión. Finalmente, se debe evaluar la conveniencia de crear mecanismos de protección del gasto social que tengan rango legal. Así como el FRP asegura el financiamiento de las obligaciones previsionales del Fisco, podría ser necesario crear Fondos Soberanos para otros fines, tales como obligaciones en materia de salud, educación o infraestructura. 21

22 Política Fiscal y Protección del Gasto Público Social: Lecciones del Caso de Chile Jorge Rodríguez Cabello Dirección de Presupuestos - Chile Abril de 2010