Políticas Sociales Fiscalmente Sustentables Jorge Rodríguez Cabello CIEPLAN

Transcripción

1 Políticas Sociales Fiscalmente Sustentables Jorge Rodríguez Cabello CIEPLAN 1 de diciembre de 2010

2 Temario 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? 3. Protección del Gasto Público Social en Chile: Los ejemplos del Plan de Estímulo Fiscal de 2009 y del Fondo de Reserva de Pensiones. 4. Conclusiones y Desafíos. 2

3 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Si el Gasto Público Social es eficiente y bien focalizado, incide en una disminución de la pobreza e indigencia. Cambio en pobreza y extrema pobreza en Chile, (% de población) Entre1990 y 2006 la pobreza se redujo de 38,6% a 13,7% de la población. En 2009 aumentó a 15,1%. Entre 1990 y 2009 la indigencia se redujo de 13,0% a 3,7%. Fuente: Encuestas CASEN de los años respectivos. 3

4 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Al analizar estas cifras, suele aparecer la discusión respecto de cuánto de la disminución de la pobreza se debe a crecimiento económico y cuánto a mejoras en la distribución del ingreso, a su vez influidas por las políticas sociales. Al respecto, Larrañaga y Herrera (2007) encuentran que en el período el mayor efecto correspondería al crecimiento económico, mientras que en el período el mayor efecto correspondería a cambios en la distribución del ingreso. Por lo tanto, para disminuir la pobreza importa el crecimiento económico, pero también el Gasto Público Social eficiente y bien focalizado. 4

5 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Políticas sociales bien focalizadas muestran un impacto significativo en la distribución del ingreso total de los hogares. Impacto de los Subsidios en los Índices de Distribución del Ingreso (Índices 10/10, 20/20 y 10/40 según tipo de ingreso de los hogares, 2009) Índice 10/10 Índice 20/20 Índice 10/40 Ingreso Autónomo 46,0 15,7 3,4 Ingreso Monetario 25,9 11,9 2,9 Fuente: Encuesta CASEN Al considerar los subsidios monetarios, mejora la distribución del ingreso de los hogares: por ejemplo, la brecha entre el 10% de la población más rica y el 10% de población más pobre cae desde 46,0 veces a 25,9. 5

6 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? El Gasto Público Social en Chile considera las partidas de: Protección del medio ambiente Vivienda y servicios comunitarios Salud Actividades recreativas, cultura y religión Educación Protección social 6

7 1. Por qué proteger el Gasto Público Social? Los componentes más importantes del Gasto Público Social en Chile son: protección social, educación y salud. Participación Relativa de los Componentes del Gasto Público Social, ,1 30,1 42, ,8 18,1 64,0 0% 20% 40% 60% 80% 100% Protección del Medio Ambiente Vivienda y Servicios Comunitarios En particular, entre 1990 y 2009, el componente de salud creció desde 14,8% a 23,1%. En cuanto a la función de Salud, en los últimos 20 años se ha destinado un promedio de 75% de los recursos a los servicios hospitalarios, mientras que a Salud Pública se le ha asignado en promedio el 5%. Actividades Recreativas, Cultura y Religión Educación Salud Protección Social p: proyectado Fuente: Dirección de Presupuestos. 7

8 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? Ante una crisis económica, una respuesta usual suele ser recortar el gasto social. Por ejemplo, luego de la crisis de mediados de los años 80 en Chile, el gasto público social cayó de casi un 16% del PIB en 1987 a un 13% en 1990, con el consiguiente recorte de beneficios para la población. Para evitar ese camino, desde 2001 Chile ha basado su política fiscal en la metodología del Balance Estructural. En términos simples, el balance estructural del Gobierno Central aísla el ciclo económico de las finanzas públicas mostrando así una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situación coyuntural. Así,estima los ingresos fiscales que se obtendrían en una situación aislada del ciclo económico, y determina un gasto público en función de dichos ingresos. En Chile, el indicador de balance estructural aísla el efecto cíclico de tres variables macroeconómicas que influyen en la determinación de los ingresos del Gobierno Central: la actividad económica, el precio del cobre, y el precio del molibdeno. 8

9 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? En un comienzo, la aplicación de esta política fue voluntaria. Considerando sus positivos resultados, el gobierno presentó un proyecto de ley para institucionalizar sus principales aspectos. Así, en 2006, se aprobó la Ley sobre Responsabilidad Fiscal (Ley N ), que estableció los siguientes aspectos claves: Obligación del Presidente de la Republica de establecer las bases de la política fiscal de su mandato. Disposición de informar respecto del balance estructural. Obligación del Estado de proporcionar información respecto de sus pasivos contingentes. Creación de dos Fondos Soberanos: el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES). 9

10 2. Cómo proteger el Gasto Público Social? Los Fondos Soberanos creados tienen como objetivo común asegurar y estabilizar el gasto social y la inversión pública: El FRP está destinado a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las Pensiones Básicas Solidarias de vejez e invalidez, así como los Aportes Previsionales Solidarios de vejez e invalidez. El FEES tiene por objeto acumular los flujos superavitarios generados por la aplicación de la política de balance estructural en años de factores cíclicos positivos y ser fuente de financiamiento en períodos de déficit fiscal. 10

11 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Evolución Gasto Público Social, (porcentaje del Gasto Total) Promedio: 67,4% Promedio: 64,4% Gasto Público Social como porcentaje del Gasto Total pasó de 61% en 1990 a 67% en p: proyectado Fuente: Construido en base a información de la Dirección de Presupuestos y del Banco Central de Chile. 11

12 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Evolución Gasto Público Social, (porcentaje del PIB) Gasto Público Social como porcentaje del PIB pasó de 13% en 1990 a 17% en p: proyectado Fuente: Construido en base a información de la Dirección de Presupuestos y del Banco Central de Chile. 12

13 Millones de $ 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile La política fiscal de balance estructural ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las políticas sociales, facilitando su planificación de largo plazo. Ingresos y Gastos del Gobierno Central, (Millones de pesos de 2009) P: proyectado Fuente: Dirección de Presupuestos p Ingresos Gasto Total Gasto Público Social Pese a las fluctuaciones cíclicas de los ingresos efectivos, el gasto público ha crecido sostenidamente a una tasa promedio de 7,1% real anual; y el gasto público social lo ha hecho a una tasa promedio de 6,8% real anual. Esto indica que la política de balance estructural ha servido como un mecanismo estabilizador del gasto público. Así, los gastos han presentado menores oscilaciones que los ingresos. 13

14 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Esta política fiscal fue sometida a una dura prueba en la crisis financiera internacional iniciada en 2008, que implicó una caída real de la actividad económica en Chile de 1,5% en 2009, con una consecuente disminución de alrededor de 21% real de los ingresos fiscales. A pesar de la crisis, Chile fue capaz de ejecutar un significativo Plan de Estimulo Fiscal, financiándolo con los recursos ahorrados en años previos gracias a la aplicación del balance estructural. El plan de estímulo fiscal contempló medidas por US$4.000 millones, equivalentes a 2,8% del PIB, lo que al momento de su anuncio, en enero de 2009, lo ubicó como el quinto más grande a nivel mundial en términos de porcentaje del PIB. Así, no obstante la caída en la actividad económica y en los ingresos fiscales, el gasto público creció en más de 18% en términos reales, mientras que el Gasto Público Social lo hizo a una tasa de casi 17% real. 14

15 Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile A pesar de la fuerte caída tanto de los ingreso totales como los ingresos tributarios, Chile fue capaz de implementar el plan de estimulo fiscal. Porcentaje de variación anual de ingresos totales, tributarios y PIB, Ingresos Totales Ingresos Tributarios PIB Fuente: Dirección de Presupuestos y Banco Central de Chile 15

16 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile El Plan de Estímulo Fiscal se aplicó sin poner en riesgo la sustentabilidad futura de las finanzas públicas. Ello se refleja en el indicador de Riesgo País, que incide en el acceso y costo del financiamiento externo al que puede optar el gobierno y las empresas nacionales. Riesgo País de Chile, Latinoamérica y EMBI Mayo 1999 a Agosto 2009 (puntos base) May-99 May-00 May-01 May-02 May-03 May-04 May-05 May-06 May-07 May-08 May-09 Latinoamérica Chile EMBI Durante todo el período el riesgo país de Chile ha sido menor que el promedio de los países emergentes. Esta situación se mantuvo durante la crisis económica mundial. El riesgo país de Chile en agosto de 2009 ya había vuelto a los niveles previos a la crisis, lo que no ocurría para el resto de la muestra. Fuente: JP Morgan 16

17 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Reforma Previsional de 2008: Ejemplo de recursos asegurados para sustentar prestaciones sociales Las proyecciones indican que el Sistema de Pensiones Solidarias pasará de una cobertura total estimada de poco más de beneficiarios en diciembre de 2008 a más de beneficiarios en El efecto fiscal estimado es de US$1,500 millones en el período Hacia el año 2025, el resultado financiero adicional bordeará el 1% del PIB. Con el objetivo de cubrir estos pasivos se creó, el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). Éste debe recibir obligadamente como aporte el superávit fiscal devengado del año anterior, contemplando un mínimo equivalente al 0,2% del PIB y un máximo de 0,5% del PIB. También recibe el producto de la rentabilidad que genere la inversión de sus recursos; y puede recibir aportes extraordinarios desde el FEES. 17

18 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Los aportes por concepto de superávit efectivo se efectuarán sólo hasta el año en que los recursos acumulados alcancen una cantidad equivalente a 900 millones de unidades de fomento (aproximadamente US$ millones). Durante los primeros 10 años del FRP, sólo pueden realizarse giros anuales por un máximo equivalente a la rentabilidad que genere el fondo el año anterior. Del año 2016 en adelante, puede realizarse un retiro máximo anual equivalente a un tercio de la diferencia producida entre el gasto total que corresponda efectuar en el año respectivo por concepto de las obligaciones previsionales fiscales y el gasto total efectuado por dicho concepto en 2008, actualizado anualmente por la variación del IPC. La inversión de los recursos del FRP debe ser dispuesta por el Ministro de Hacienda y efectuarse mediante la contratación de servicios de administración de cartera o directamente por el Servicio de Tesorerías. Se permite también la delegación de la administración de todo o parte de los fondos en el Banco Central de Chile, en su calidad de agente fiscal, facultad que ha sido utilizada desde la creación del FRP. 18

19 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Para determinar la política de inversión del FRP e impartir las instrucciones pertinentes, la ley obliga al Ministro de Hacienda a contar con la asesoría de un Comité Financiero independiente, el que existe desde enero de Para efectos de transparencia y rendición de cuentas, la ley obliga al Ministerio de Hacienda a emitir informes trimestrales sobre el estado del FRP. Adicionalmente, la ley de presupuestos de cada año ha exigido la publicación de informes ejecutivos mensuales acerca del mismo. La ley también establece que el Ministerio de Hacienda debe encargar un estudio actuarial para evaluar la sustentabilidad del FRP, cada tres años y cada vez que proponga una modificación a las obligaciones fiscales que el fondo financia. El primero de estos estudios fue publicado en febrero de Toda la institucionalidad del FRP garantiza la sustentabilidad del gasto destinado a las obligaciones previsionales del Fisco, independientemente de los ciclos adversos de la economía. 19

20 3. Logros en Protección del Gasto Público Social en Chile Valor de Mercado del FRP (serie mensual, en millones de dólares) Fuente: Dirección de Presupuestos. 20

21 4. Conclusiones y Desafíos El Gasto Público Social, eficiente y bien focalizado, incide en una disminución de la pobreza e indigencia, en una mejora en la distribución del ingreso y en una protección de los ciudadanos ante diversos riesgos (como desempleo y problemas de salud). La experiencia reciente de Chile muestra que es posible proteger el Gasto Público Social sin arriesgar la sustentabilidad financiera futura del Fisco. Esto cobra especial relevancia durante episodios de crisis económica, como el de fines de Para ello, se requiere una política fiscal que opere en ambas fases del ciclo económico: que proteja el gasto en períodos de desaceleración (aunque genere déficits transitorios) y que ahorre en períodos de bonanza (resistiendo las presiones por gastarlo todo en el corto plazo). 21

22 4. Conclusiones y Desafíos Al ahorrar, se debe velar por la inversión eficiente de los recursos en el mercado financiero, que sea coherente con el horizonte de inversión de los recursos, las necesidades de liquidez para hacer frente a las obligaciones del Fondo, y que equilibre el riesgo tolerable por los mandantes y la rentabilidad objetivo buscada. Al gastar, se debe velar por aumentar el impacto del gasto público. En este sentido, los programas sociales no deben permanecer protegidos en el tiempo sólo por ser sociales. Deben demostrar ser beneficiosos para la ciudadanía y ser socialmente rentables, para lo cual se requiere de un sistema de Evaluación y Control de Gestión. 22

23 4. Conclusiones y Desafíos Se debe evaluar la conveniencia de crear mecanismos de protección del gasto social que tengan rango legal. Así como el FRP asegura el financiamiento de las obligaciones previsionales del Fisco son necesarios Fondos para otros fines, tales como obligaciones en materia de salud, educación o infraestructura? Si se crean Fondos Soberanos para fines específicos, se deben considerar mecanismos de blindaje que eviten que sean utilizados para fines distintos a las obligaciones para las que fueron ahorrados. Una reflexión final: es posible aplicar la lógica de protección del gasto social a nivel municipal? comprometen los municipios programas sociales que luego no pueden sostener? les impone el Gobierno Central obligaciones que no vienen financiadas? 23

24 Políticas Sociales Fiscalmente Sustentables Jorge Rodríguez Cabello CIEPLAN 1 de diciembre de 2010