Intentando aprender nuevas formas de medir la calidad de la política fiscal

Transcripción

1 XXVIII Seminario de política fiscal, Cepal Sesión 3: Hacia una mayor calidad de las finanzas públicas Intentando aprender nuevas formas de medir la calidad de la política fiscal Santiago de Chile, 17 de marzo de 2016 Jonathan Menkos Zeissig Director Ejecutivo, Icefi

2 1. Dos ideas iniciales Contenido 2. Entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal 3. Cómo logramos una política fiscal de calidad?

3 1. Dos ideas iniciales

4 1. Sobre el Estado y el Contrato Social Un contrato social vigente y puesto en práctica para la democracia y el desarrollo, debe producir cuatro macro-bienes públicos (De Sousa, 2006): 1. Legitimidad del gobierno cumplimiento de su plan, rendición de cuentas 2. Bienestar económico y social - empleo, salarios, equidad, inversión pública y privada 3. Seguridad no impunidad, garantía de derechos, certidumbre económica y política 4. Identidad colectiva sentirse parte de algo La administración pública es la herramienta que tienen los Estados para lograr sus fines, para su mantenimiento necesita la política fiscal

5 2. Sobre la capacidad infraestructural del Estado democrático Concepto sobre Estado democrático (O donnell, 2007 y 2010): parámetros para valorar la democratización de los aparatos institucionales: 1. Régimen democrático: gobernantes electos mediante elecciones limpias 2. Los gobernantes están sujetos a las leyes (nadie por encima de la ley) 3. Reconocimiento de los derechos ciudadanos 4. Poder: capacidad para lograr los fines impuestos Poder infraestructural del Estado: la capacidad instalada del Estado para fortalecer la democracia, es decir, para cumplir con sus obligaciones constitucionales

6 2. Entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal

7 Qué entendemos por entropía fiscal? 1. Entropía = medida del desorden de un sistema 2. La entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal, reconoce que esta no es perfecta ni controlable totalmente, mucho menos con tantas incertidumbres como en la actualidad 3. Evidencia que la política fiscal está sujeta a factores endógenos y exógenos que constantemente están generando desorden (siempre habrá entropía)

8 Qué entendemos por entropía fiscal? 4. Niveles altos de entropía fiscal (desorden) terminarán provocando ajustes, coyunturales o estructurales, que generan un nuevo orden por un corto, mediano o largo plazo (dependiendo del ajuste) 5. A mayor entropía fiscal, menor posibilidad de que la política fiscal juegue un rol determinante en el desarrollo y la democracia 6. Como la mirada de la política fiscal es más dinámica, no hay una receta única para todos los Estados

9 La entropía fiscal está en función de ciertas variables trazadoras Sostenibilidad fiscal Variables trazadoras Alta Media Baja Suficiencia fiscal: brecha entre la cobertura universal y la efectiva de Bs y Ss públicos (educación, salud, seguridad social, seguridad y justicia) Nivel y estructura de la tributación Evasión y gasto tributario Nivel del gasto público y composición (rigideces, salarios, gasto social, inversión pública) Transparencia y rendición de cuentas Probidad/Corrupción Fuente: Icefi.

10 La entropía fiscal está en función de ciertas variables trazadoras Sostenibilidad fiscal Variables trazadoras Alta Media Baja Suficiencia fiscal: brecha entre la cobertura universal y la efectiva de Bs y Ss públicos (educación, salud, seguridad social, seguridad y justicia) Nivel y estructura de la tributación Evasión y gasto tributario Nivel del gasto público y composición (rigideces, salarios, gasto social, inversión pública) Transparencia y rendición de cuentas Probidad/Corrupción Fuente: Icefi. Lo macrofiscal Las brechas de bienestar e identidad La equidad y el poder político La potenciación del crecimiento, la equidad y el cumplimiento de derechos La legitimidad del gobierno

11 La entropía fiscal está en función de ciertas variables trazadoras Sostenibilidad fiscal Variables trazadoras Alta Media Baja Suficiencia fiscal: brecha entre la cobertura universal y la efectiva de Bs y Ss públicos (educación, salud, seguridad social, seguridad y justicia) Nivel y estructura de la tributación Evasión y gasto tributario Nivel del gasto público y composición (rigideces, salarios, gasto social, inversión pública) Transparencia y rendición de cuentas Probidad/Corrupción Fuente: Icefi. En construcción! Intuitivamente, El Salvador y Guatemala tienen una entropía fiscal alta, en contraste con Chile y Uruguay, que tienen una entropía fiscal baja

12 -1.6% -2.7% -2.0% -1.9% 1.4% 1.4% 1.5% 1.5% 12.5% 11.5% 11.4% 11.1% 11.7% 10.7% 10.7% 10.4% 14.0% 14.2% 13.3% 13.0% 21.4% 23.1% 24.5% 24.3% 30.0% Guatemala: resultados fiscales por período presidencial, p Como porcentaje del PIB 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% Resultado presupuestario 0.0% -5.0% Ingresos totales Ingresos tributarios Gastos totales Intereses pagados Deuda / PIB Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin). /p Datos de 2016 contenidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

13 Guatemala: Carga tributaria neta Cifras como porcentaje del PIB, e Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin). Estimación de cierre Aprobado Estimado Icefi

14 % del PIB El gasto propuesto para 2016 sostendría el nivel más bajo como % del PIB en los últimos 17 años * 2016** Corriente Capital Fuente: ICEFI con base a datos oficiales. No incluye las amortizaciones de la deuda pública externa. *: presupuesto vigente a septiembre de **: proyecto de presupuesto.

15 Guatemala: Rigideces del gasto público en el presupuesto aprobado 2016 Guatemala: Compromiso del gasto público, como porcentaje del Presupuesto aprobado % 4.3% 7.8% 9.7% 11.4% 13.8% 18.1% 36.9% Ministerio de la Defensa Nacional d/ Asignaciones de gasto financiadas con impuestos que tienen destino específico c/ Clases pasivas Aportes institucionales con ingresos corrientes e/ Aportes constitucionales b/ Intereses de la deuda pública Asignaciones de gasto financiadas con IVA-Paz (5% puntos porcentuales de la tarifa del 12% del IVA) a/ Remuneraciones Guatemala: Relación de compromiso de gasto con los ingresos corrientes Presupuesto aprobado 2016 Concepto Aprobabado 2016 Millones de quetzales ( + ) Ingresos corrientes 57,941.1 Ingresos tributarios 1/ 54,555.8 Ingresos no tributarios 2,841.9 Transferencias corrientes ( - ) Compromisos de gasto 60,863.9 Relación compromiso de gasto/ingresos corrientes 1.05 Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoín 00 Pocentajes del gasto público Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoín Nota: a/: Asignados de la manera siguiente: de los 12 puntos porcentuales de la tasa única del IVA, 1.5 corresponden a municipalidades; 1.0 a consejos departamentales de desarrollo; 1.0 al Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz); 0.5 a seguridad alimentaria; 0.5 a seguridad ciudadana; y 0.5 a educación primaria y técnica.

16 Gasto público según tipo e Millones de quetzales Como porcentaje del PIB 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 29,717 33,299 36,285 38,986 40,888 41,640 46,047 10% 9% 8% 7% 6% 8.9% 9.0% 9.2% 9.2% 9.0% 8.5% 8.8% 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 13,729 14,737 13,012 12,714 13,347 6,990 7,582 8,425 8,834 8,927 10,634 10,226 12,301 12,449 5% 4% 3% 2% 1% 4.1% 4.0% 3.3% 3.0% 2.9% 2.2% 2.4% 2.1% 2.0% 2.1% 2.1% 2.0% 2.1% 2.4% % Ejecutado Aprobado Gastos de funcionamiento Inversión Deuda pública /1 Ejecutado Aprobado Gastos de funcionamiento Inversión Deuda pública /1 Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoin 1/ El gasto por deuda pública incluye el pago de intereses y las amortizaciones de la deuda pública interna y externa.

17 Gasto público social Cifras como porcentajes del PIB Ejecutado Aprobado Multianual Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoin y Presupuesto multianual

18 Guatemala: el costo social de la corrupción en 2015 Q70.5 millardos Q20.8 millardos 29.5% del presupuesto total Fideicomisos Adquisiciones Listado geográfico de obras Q4.2 millardos 6% del presupuesto total Presupuesto total de la Administración Pública Rubros del presupuesto con alta exposición a ser objeto de corrupción Corrupción estimada Fuente: Icefi/Oxfam (2015).

19 Guatemala: el costo social de la corrupción en 2015 Q4.5 millardos Q4.2 millardos Q5.6 millardos Q1 millardo Corrupción estimada 4 veces el presupuesto del Ministerio Público El 92% del presupuesto del Mingob El 74% del presupuesto del MSPAS Fuente: Icefi/Oxfam (2015).

20 Ministerio Público sobrepasado y con presencia solo en el 10% del territorio nacional Fiscalías del Ministerio Público (2012) Tasa de victimización (2012) 22 fiscalías distritales 34 fiscalías municipales Fuente: Icefi/Unicef.

21 Cobertura institucional de los servicios de salud Servicios Estándar internacional de cobertura Población cubierta según estándar Equivalente a la población de Puestos de salud Puestos de Salud y Centros de salud A y B Uno por cada 2,000 habitantes Uno por cada 10,000 habitantes 2,202,000 habitantes 3,460,000 habitantes Rezago de 70 años en infraestructura Fuente: Icefi/Unicef con base en datos del Sistema de Información Gerencial (Sigsa) del MSPAS.

22 Prevalencia de la desnutrición crónica en menores de 5 años en los 166 municipios priorizados por el PHC, según rangos de edad (2012, 2013 y 2014) Total 3 a a a a a a 59.9 Edad en meses Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) de 2013, 2014 y 2015

23 500, , , ,000 Guatemala: matriculación según edad, nivel académico y sector año millones de niñas, niños y adolescentes fuera del sistema escolar 300, , , , ,000 50,000-2,459,698 FE 287,166 FE 1,444,795 FE Pre-primaria Primaria Básico Diversificado Población excluida Preprimaria (público) Preprimaria (privado) Primaria (público) Primaria (privado) Basico (público) Basico (privado) Diversificado (público) Diversificado (privado) Fuente: Icefi con base en Business Objects, Ministerio de Educación.

24 Encovi 2014: Tasas netas de matriculación por nivel educativo 0.8% 1.3% 0.9% 1.0% 26.1% 33.0% 46.9% 34.6% 81.6% 89.2% 93.9% 88.4% 16.1% 34.8% 64.1% 39.7% 4.4% 14.3% 40.8% 21.9% Fuente: Icefi/Unicef, con base en Encovi % 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Inicial Preprimaria Primaria Básico Diversificado Tasa neta de matriculación pobre extremo Tasa neta de matriculación pobre no extremo Tasa neta de matriculación no pobre Tasa neta de matriculación total

25 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Encovi 2014 Razones de abandono y no continuación de estudios durante 2014, por grupos etarios Abandono escolar 7 a 12 años 13 a 20 años 0% 20% 40% 60% 80% 100% Trabajo de padres Oficios de casa Violencia Mal tiempo Enfermedad Falta maestro Pobreza No continuidad escolar 7 a 12 años 13 a 20 años 0% 20% 40% 60% 80% 100% Enfermedad Oferta insuficiente Oficios de casa Trabajar Pobreza No le interesa Distancia / transporte

26 Costo de los ejes desarrollados para proteger a la niñez y adolescencia , como % del PIB de cada año 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 3.6% del PIB 2.9% del PIB 1.3% del PIB Educación Salud y nutrición Saneamiento ambiental Económico Gestión Fuente: Icefi/Unicef.

27 Tasa de desnutrición crónica % Impacto de las intervenciones Guatemala: rango de proyecciones de la tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años, en 125 municipios priorizados Guatemala: rango de proyecciones de la tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años, estimación nacional, incluyendo el impacto en los 125 municipios priorizados

28 Guatemala: proyección del impacto en materia de empleo derivado de la implementación de las medidas propuestas Variable Población económicamente activa (millones) Empleos directos generados por los cambios en el sistema de protección social 49, , ,228 Empleos indirectos generados por los cambios en el sistema de protección social (microcréditos) Empleos, directos e indirectos, como porcentaje de la PEA Monto de recursos trasladados a los hogares como retribuciones al trabajo (en millones de Q corrientes) Monto de recursos trasladados a los hogares como retribuciones al trabajo (como porcentaje del PIB) 1,664 15,663 56, % 3.3% 5.8% 2, , , % 1.8% 3.2% Fuente: Icefi/Unicef con base en publicaciones Contamos!, Ine y proyecciones de Celade.

29 Síntesis sobre factores que generan mayor entropía fiscal en Centroamérica 1. Los problemas de liquidez: necesidad permanente de reformas tributarias 2. Desempeño limitado de la administración tributaria 3. La permanencia de privilegios fiscales 4. Insuficiente gasto público (social y de capital) y con bajo efecto en el desarrollo y la democracia 5. La necesidad de fortalecer la ejecución del Gasto público: 1. Rigidez presupuestaria, eficiencia y eficacia de los subsidios, peso del sistema previsional 6. Transparencia fiscal 7. Sostenibilidad de la deuda pública

30 3. Cómo logramos una política fiscal de calidad?

31 Resocializando la política fiscal Democracia y Desarrollo Legitimidad del gobierno Crecimiento económico sostenible Bienestar económico y social Seguridad Construcción de la igualdad Identidad colectiva Efectividad del Estado Política fiscal coherente con las ambiciones de desarrollo y democracia Nueva comprensión social sobre la política fiscal y acción política Fuente: Icefi.

32 Crecimiento económico sostenible 1. Transformación productiva, que eleve la creación de valor y la competitividad de las economías centroamericanas. Generar más empleo y mejorar salarios 2. Integración e infraestructura regional, para resolver problemas en que la acción conjunta sea más eficaz: seguridad, IED, comercio, sostenibilidad ambiental. 3. Política monetaria, en sintonía con el crecimiento económico y la política fiscal 4. Mayor aprovechamiento del mercado doméstico, fomentando el empleo formal. 5. Protección ambiental y social, como factor determinante para ampliar la presencia del Estado, garantizar derechos y distribuir empleo e inversiones en todo el territorio

33 Construcción de la igualdad 1. Generación de bienes públicos que ratifiquen el carácter universal que deben tener, además de la calidad con la que deben contar. 2. Un modelo de protección social posible y progresivo, para eliminar las desigualdades territoriales, étnicas, etarias y de género. 3. La emancipación de la mujer, como factor determinante para el éxito ético, social y económico.

34 Efectividad del Estado 1. Políticas públicas efectivas para la equidad, inclusión y progresividad. 2. Transparencia fiscal, no hay representación legítima sin publicidad de los actos; esfuerzos para luchar contra la corrupción, pero también contra la evasión, elusión fiscal y los privilegios fiscales. 3. Rendición de cuentas: acercar a los ciudadanos, la información sobre el quehacer del Estado, especialmente en materia fiscal. 4. Contraloría de cuentas robusta 5. Gobernanza de las instituciones: dotar de autoridad y responsabilidad a quienes ocupan la dirección en las instituciones públicas. 6. Fortalecimiento del sistema político, por medio de la participación activa de los ciudadanos y del poder local. Financiamiento público, transparente, con límites y rendición de cuentas.

35 Para lograr lo anterior, es indispensable un lenguaje común para buscar un pacto fiscal Debería considerar lineamientos como: 1. Visión del Estado y precisión de sus responsabilidades estratégicas 2. Las orientaciones estratégicas, objetivos e instrumentos de la política fiscal 3. Fortalecimiento de la institucionalidad pública relacionada con la política fiscal

36 Percepciones sobre problemas y soluciones en materia fiscal 1. Se reconoce la existencia de un problema fiscal grave y que es necesario hacer algo 1. La pregunta no es si es necesario hacer reformas 2. Sin embargo, no existe consensos sobre cuáles son los principales riesgos fiscales 1. El problema es que no hay acuerdo en cuanto a la forma, el alcance y el contenido de las reformas 3. Cada actor ofrece una lectura intencional, con su respectivo sesgo ideológico u otra forma de interés 4. Dos corrientes generales 1. El problema está en los ingresos: estructura injusta, privilegios injustificados, etc. 2. El problema está en el gasto: corrupción, despilfarro, ineficiencia, etc.

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