En Chile no da lo mismo dónde se nace

Transcripción

1 Nueva Agenda Regional: En Chile no da lo mismo dónde se nace Ø Actualmente el des-no de las chilenas y chilenos depende en buena medida del lugar donde nacen, crecen y viven, y no tanto de sus capacidades y esfuerzo. Esto, porque las oportunidades de desarrollo y bienestar están concentradas en unos pocos territorios, en desmedro de otros. Ø Con esta premisa, el Programa de Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp- Centro La-noamericano para el Desarrollo Rural, convocó a expertos de diversos ámbitos, para elaborar una serie de propuestas en materia de desarrollo económico y social y descentralización, que confluyen en la llamada Nueva Agenda Regional. El obje5vo de esta inicia5va es avanzar en soluciones contra las brechas territoriales, más allá de un proceso de descentralización. Rimisp propone que Chile requiere un desarrollo integral bajo el concepto de la cohesión territorial, es decir, que las personas tengan similares oportunidades de desarrollo sin importar el territorio del país en que viven y que ninguna localidad tenga niveles de bienestar por debajo de los mínimos que como sociedad consideremos indispensables. Fomentar la cohesión territorial en el diseño de polí5cas, significa otorgar a las regiones mayor autonomía, con derechos y responsabilidades en decisiones importantes que afecten su des5no o los del bien común del país. Esto requiere un sistemá5co esfuerzo de apoyo a sus capacidades colec5vas, de emprendimiento, innovación, ejercicio de la ciudadanía y de una eficiente y transparente ges5ón pública. Las propuestas de la Nueva Agenda Regional han sido elaboradas por Andrea Bentancor, en Empleo; Hernán FrigoleX, Desarrollo Produc5vo; Juan Carlos Feres, en Pobreza; Ricardo Fábrega, en Salud; Miguel Crispi, en Educación Superior; Gonzalo Muñoz y César Muñoz, en Educación Escolar; Gonzalo Delamaza en Capacidades Territoriales; Egon Montecinos en Descentralización Polí5ca y Capacidades Públicas; y Sergio Granados y Jorge Rodríguez, en Descentralización Fiscal. Estas propuestas están siendo presentadas a dis5ntos actores sociales y polí5cos, incluyendo a los candidatos presidenciales oficialistas y de oposición, así como a candidatos al Congreso que han manifestado una sensibilidad especial por el desarrollo regional y territorial. La intención es que el tema del desarrollo territorial ocupe un lugar importante en el debate programá5co con mo5vo de la campaña electoral 2013 y, luego, sea incorporado como parte de las prioridades del nuevo gobierno. agenda- regional Síguenos en: Coordinado por: Financiado por: Contacto: Danae Mlynarz Secretaria Ejecu5va NAR dmlynarz@rimisp.org

2 Descentralización Fiscal y Cohesión Territorial Jorge Rodríguez y Sergio Granados Foto Neil Palmer Ciat CONTEXTO En Chile los Gobiernos Regionales (GORE), como norma general, no cuentan con ingresos autónomos provenientes directamente de impuestos que se definan en el nivel regional 1. No obstante, cuentan con recursos que se les asignan a través de la Ley de Presupuestos para ejecutar una serie de polí5cas públicas. Estos recursos son en parte de carácter condicionado y en parte de libre decisión regional. Si bien en los úl5mos años el presupuesto regional se ha incrementado en términos significa5vos, aún sigue siendo bajo (la inversión regional como porcentaje de la inversión pública nacional no alcanza ni a la mitad del promedio de los países de la OCDE). Por otro lado, parte importante de dicho incremento ha estado asociado a recursos condicionados, en los que los Gobiernos Regionales no 5enen libertad para decidir a qué des5narlos. El propósito de los recursos que se transfieren a cada Gobierno Regional es apoyar el desarrollo de la región respec5va en un sen5do amplio, incluyendo los ámbitos económico, social, cultural y territorial, por lo que para lograr un desarrollo territorial más equita5vo se requiere, entre otros aspectos, del empoderamiento de los gobiernos regionales para que puedan prestar mejores servicios a sus respec5vos ciudadanos. Este empoderamiento implica transferencia de competencias, pero también de recursos para poder ejercer dichas competencias de manera efec5va. La transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los gobiernos sub- nacionales se ha obstaculizado tanto por razones polí5cas como por argumentaciones de carácter técnico, sin embargo, en este úl5mo ámbito, los casos internacionales de descentralización exitosa permiten concluir que la insoste- nibilidad fiscal se produce por débiles arreglos ins5tucionales y baja rendición de cuentas, más que por el hecho mismo de avanzar en descentralizar. Por lo tanto, existe en Chile espacio para avanzar en la senda de la descentralización fiscal con responsabilidad, sin poner en riesgo la estabilidad fiscal agregada, que ha sido uno de los pilares ins5tucionales que ha ayudado al desarrollo del país en las úl5mas décadas. Jorge Rodríguez Ingeniero Comercial y Master en Economía de la Pon5ficia Universidad Católica de Chile y es Master en Administración Pública de la Universidad de Harvard. Inves5gador CIEPLAN en áreas de polí5cas públicas y polí5ca fiscal. Fue Jefe del Departamento de Estudios de la Dirección de Presupuestos de Chile ( ). Ha sido asesor de Polí5ca Económica del Ministerio de Hacienda de Chile, Director de la Empresa Nacional de Minería (ENAMI) y presidente del directorio de la Empresa Portuaria Coquimbo (EPCO). Ha sido consultor nacional e internacional en polí5cas públicas y en polí5ca fiscal, y ha publicado variados arfculos en dichos ámbitos. Sergio Granados Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Fue Subdirector y Director de Presupuestos durante los gobiernos de Frei, Lagos y Bachelet. Anteriormente se desempeñó como presidente del directorio de La Nación ( ) y como gerente general de dicho periódico entre 1991 y Consultor Internacional. Es necesario dar pasos en materia de descentralización fiscal, en el marco de una visión de largo plazo que apunte a avanzar en descentralización de competencias, recursos para ejercerlas y rendición de cuentas respecto de los resultados de su uso. DIAGNÓSTICO 1. Inversión pública regional: creciente, pero con limitaciones El principal instrumento financiero de los GORE es la inversión (Programa 02 de los capítulos 61 a 75 de la par5da presupuestaria del Ministerio del Interior). Estos recursos pueden ser des5nados para inversión y para el financiamiento de ac5vidades transitorias, como cultura, deporte, subsidio a ins5tuciones de beneficencia, y otras des5nadas al fomento produc5vo y la innovación, fundamentalmente a través de los municipios, que postulan con proyectos al GORE. Complemen- tariamente, la ley de presupuestos contempla un programa para gastos de funcionamiento de los GORE (Programa 01 de los 1 Sí cuentan con par5cipación en recursos provenientes de patentes que leyes nacionales definen como de beneficio regional, como por ejemplo las patentes de acuicultura (Ley N ), patentes geotérmicas (Ley N ), patentes por no u5lización de los derechos de aprovechamiento de aguas (Ley N ), patentes por casinos de juegos (Ley N ), patentes de amparo de concesiones mineras (Ley N ) y derecho de explotación de hidrocarburos (Ley N , sólo para la Región de Magallanes). 2

3 capítulos 61 a 75 de la misma par5da), el que 5ene un peso rela5vo poco significa5vo en comparación al programa de inversión 2. En el período que va de 2005 a 2012, el presupuesto inicial más las provisiones se ha más que duplicado en términos reales, creciendo a una tasa promedio anual de 11,4%. Cuadro 1 Programa de Inversiones consolidado de los 15 Gobiernos Regionales, (Miles de $ de 2012) Existe en Chile espacio para avanzar en la senda de la descentralización fiscal con responsabilidad, sin poner en riesgo la estabilidad fiscal agregada Presupuesto inicial Provisiones Presupuesto inicial + provisiones Presupuesto vigente (final) Ejecución Fuente: construido en base a información de la DIPRES sobre presupuesto y ejecución presupuestaria. Pese a su significa5vo incremento, parte importante del programa de inversiones corresponde a provisiones (en promedio en el período alcanzan el 51%), que son asignadas durante el año a los GORE según las necesidades específicas que vayan surgiendo y según el avance de cada uno en la ejecución del programa de inversiones, siendo aún resorte del nivel central su distribución. Muchas de estas provisiones se iniciaron con préstamos externos para fines específicos, pero se han ido quedando como tales aún luego de la finalización de dichos préstamos. Por lo tanto, es per5nente preguntarse si estas provisiones debiesen seguir exis5endo o si debiesen asignarse directamente a los Gobiernos Regionales en la ley de presupuestos o, al menos, reducir su peso rela5vo dentro del programa de inversiones de los GORE. Por otro lado, si bien se observa una tendencia en general creciente respecto del peso rela5vo del presupuesto de inversiones de los GORE en relación a la inversión pública total, alcanzando un máximo de 15,1% en el año 2012 y un promedio de 13,4% en el período, estas cifras se sitúan aun muy por debajo de las de otros países, tales como los que forman parte de la OCDE, que en promedio tenían en 2004 un gasto subnacional correspondiente al 36% del gasto público total Otras fuentes de financiamiento de las regiones Además de los presupuestos de los Gobiernos Regionales para inversión y para gastos de funcionamiento, existen en la ley de presupuestos de cada año otras en5dades en las que se iden5fican transferencias condicionadas a los GORE. Las más relevantes corresponden a las del Servicio de Gobierno Interior, la Subsecretaría de Bienes Nacionales, el Programa de Agua Potable Rural, la Dirección de Vialidad y la Dirección de Obras Notas: - - Gráfico 1 Peso relativo del presupuesto de inversiones consolidado de los 15 Gobiernos Regionales respecto de la inversión pública total, ,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Promedio: 13,4% 11,9% 12,1% 12,3% 14,8% 14,0% 12,7% 14,3% 15,1% Inversión regional como porcentaje de la inversión pública total Considera inversión ejecutada. La inversión pública total incluye los subtítulos 29 Adquisición de activos no financieros, 31 Iniciativas de inversión y 33 Transferencias de capital. Fuente: construido en base a información de la DIPRES sobre presupuesto y ejecución presupuestaria. Hidráulicas, estos tres úl5mos ligados al Ministerio de Obras Públicas. Asimismo, existen otras en5dades públicas con presupuestos regionalizados iden5ficados en la ley de presupuestos de cada año: los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU) y los Servicios de Salud. Sin embargo, en todos los casos se trata de recursos cuyo uso o des5no no puede ser definido por los respec5vos Gobiernos Regionales. 2 Para el Gobierno de la Región de Magallanes la ley de presupuestos incluye también el Programa 03, Fondo de Desarrollo de Magallanes y de la Antár5ca Chilena, conformado con recursos provenientes de la Ley N Artana, D. (2007) Are La5n- American countries decentralized?. Documento de Trabajo N 92, Fundación de Inves5gaciones Económicas la5noamericanas. Argen5 na. 3

4 3. Necesidad de avanzar en descentralización fiscal En general, la transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los niveles subnacionales es obstaculizada por razones polí5cas (porque el centro no quiere transferir poder, o porque actores locales poderosos temen la competencia que pueden implicar autoridades locales con mayor capacidad de acción), aunque también se han esgrimido argumentos técnicos (avanzar en descentralización fiscal, se dice, podría poner en riesgo la salud de las cuentas fiscales agregadas del país). La experiencia internacional señala casos en los que dicho riesgo ha sido efec5vo, pero da cuenta de que la insostenibilidad fiscal se produce por débiles arreglos ins5tucionales y baja rendición de cuentas, más que por el hecho mismo de avanzar en descentralizar, incluso, arroja ejemplos de avance exitoso en descentralización fiscal de manera sustentable 4. No avanzar en esta materia, podría generar lo que se ha denominado círculo vicioso de las finanzas públicas 5, que surge cuando Estados sin recursos no pueden dar prestaciones adecuadas en cuanto a cobertura y calidad a los ciudadanos, los que por esa razón 5enen baja disposición a tributar, limitando al Estado en su posibilidad de legi5marse. Esto puede hacerse extensivo a los GORE: gobiernos regionales con pocos recursos y bajas capacidades ins5tucionales no pueden legi5marse ante la ciudadanía ni ante el gobierno central, por lo que este úl5mo es reacio a la descentralización fiscal, limitando la capacidad de desarrollo de los gobiernos sub- nacionales. Para que el gobierno central esté dispuesto a avanzar en descentralización fiscal, necesariamente ello debe ir en paralelo con una mayor rendición de cuentas, transparencia y responsabilidad polí5ca por los resultados de parte de los propios gobiernos regionales, de manera que el poder central perciba que la descentralización fiscal puede generar un mejor uso de los recursos públicos. Por ello, la descentralización fiscal debe ser parte de un conjunto coherente de descentralización de funciones, competencias y responsabilidad por los resultados. 4 Ferreiro, A. (2013) Chile descentralizado: más desarrollo, más democracia, en 95 propuestas para un Chile mejor. Grupo ResPública Chile. 5 Marcel, M. y Rivera, E. (2009) Economía Polí5ca de las Finanzas Públicas y Polí5cas Sociales en América La5na en A Medio Camino, F. Henrique Cardoso y A. Foxley, editores. Colección Cieplan, Uqbar editores. PROPUESTAS Los instrumentos de descentralización fiscal pueden referirse tanto al levantamiento de ingresos, como a la asignación de gastos. En cuanto al levantamiento de ingresos, se considera que existe un mayor nivel de descentralización fiscal mientras mayor sea el peso rela5vo de los ingresos propios levantados por los gobiernos sub- nacionales respecto de sus ingresos totales. Por su parte, en cuanto a la asignación de gastos, se considera que existe un mayor nivel de descentralización fiscal mientras mayor sea el peso rela5vo de los gastos de decisión de los gobiernos sub- nacionales respecto del gasto público total. Por lo tanto, avanzar en descentralización fiscal a nivel de los gobiernos regionales requiere aumentar el peso rela5vo de sus ingresos propios, aumentar el peso rela5vo del gasto de decisión regional respecto del gasto público total, y dentro de este úl5mo, aumentar el peso rela5vo del gasto de decisión regional no condicionada. Lo anterior, en el marco de la polí5ca de balance estructural, que implica en términos gruesos ahorro público en 5empos de bonanza económica y altos precios del cobre, y desahorro o endeudamiento fiscal en 5empos de baja ac5vidad económica y bajos precios del cobre. Es decir, el incremento de los ingresos y gastos regionales deberá armonizarse con los efectos cíclicos considerados a nivel nacional. Con el horizonte de lograr metas concretas al año 2018, se puede comenzar por dar los siguientes pasos: 1. Crear por ley un Fondo de Convergencia Regional para apoyar el desarrollo de los territorios más rezagados en materia de desarrollo socioeconómico. Este Fondo sería complementario al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), pues consideraría como criterio básico para la asignación de recursos las brechas existentes en dis5ntos indicadores socioeconómicos regionales respecto del promedio nacional. Dentro de estas brechas también deben incluírselas brechas de capacidad de ges5ón de los Gobiernos Regionales. 2. Establecer por ley un impuesto específico de beneficio para los municipios y para los Gobiernos Regionales (comparsdo en una proporción a determinar), a aquellas acsvidades empresariales y proyectos de inversión que por su naturaleza generen externalidades negasvas en el territorio donde se ubican. Este impuesto sería un ingreso propio de los municipios y Gobiernos Regionales que lo reciban, por lo que el uso de los recursos recaudados sería de libre disposición. El impuesto en cues5ón debiese pagarse en cuotas mensuales, y debiese aplicarse mientras la ac5vidad generadora de externalidades esté en funcionamiento. El pago de este impuesto en ningún caso debe eximir a los proyectos de cumplir las normas (ambientales, sanitarias, laborales y otras) que la ley les exige. 4

5 3. Asignar en la ley de presupuestos las provisiones para inversiones regionales directamente al programa de inversión de los Gobiernos Regionales. Esto puede hacerse de manera gradual, reduciendo el peso relativo de estas provisiones para que al año 2018 no superen el 15%. Este porcentaje debiera ser suficiente para contar con cierta flexibilidad para hacer frente a necesidades emergentes y para realizar asignaciones consistentes con el grado de avance en la ejecución de los presupuestos de los distintos Gobiernos Regionales. 4. Implementar un mecanismo de poder de decisión de los Gobiernos Regionales, consistente en incorporar en sus presupuestos, recursos que hoy son sectoriales. Con ellos, los Gobiernos Regionales decidirán su asignación comprando servicios, vía convenios con los ministerios sectoriales, según sus propios lineamientos estratégicos, teniendo cuidado de evitar la duplicidad de programas. Para un mismo presupuesto de gasto público total, esto implica disminuir el peso relativo de los presupuestos de los ministerios sectoriales, y al mismo tiempo, aumentar el peso relativo de los presupuestos de los Gobiernos Regionales. Se sugiere comenzar con el área de fomento productivo, emprendimiento e innovación, abarcando a instituciones como CORFO, INNOVA, SERCOTEC, INDAP, FOSIS y otras afines. 5. Fortalecer la estructura de los Gobiernos Regionales, de manera de asegurar que cuenten con las herramientas de gestión y el personal idóneo para poder administrar de manera eficaz una cantidad de recursos significativamente superior a la actual. Se propone revisar la cantidad de personal y su perfil en la División de Planificación y Desarrollo y en el cargo de Administrador Regional, de manera de identificar brechas e implementar un programa que permita cerrarlas en cada caso. Este programa debe ser transitorio y debe ser financiado con recursos del Gobierno Central. Eventualmente se debe revisar también la escala de remuneración de los profesionales en los Gobiernos Regionales, de manera tal que sea útil para atraer y retener profesionales calificados. 6. Iniciar un proceso progresivo de traspaso de servicios públicos a los Gobiernos Regionales mediante el traslado de competencias y recursos. Para ello se debe evaluar qué servicios podrían ser regionalizados y convertirse en servicios regionales dependientes de cada Gobierno Regional. Los SERVIUs y las Seremías de Vivienda podrían ser los primeros en iniciar este proceso. Esto requiere que los Gobiernos Regionales cuenten con capacidad de ejecución de proyectos y, en el caso de los subsidios habitacionales, habría que asegurar una parte de la cuota del programa de adjudicaciones para decisión regional. Los servicios que pasen a ser dependientes de los Gobiernos Regionales deberían contar con presupuestos determinados por el Gobierno Regional respectivo, el que también debiese designar a sus autoridades y definir las políticas para su territorio, sin perjuicio de una política global que defina el ministerio respectivo a ser implementada con recursos del Gobierno Central. Por ser este un cambio institucional mayor, se sugiere comenzar con un programa piloto en una o dos regiones. Cuando se realice el traspaso de un servicio a un Gobierno Regional, la ley de presupuestos debiese traspasar al presupuesto regional los recursos que antes eran asignados al servicio en cuestión. 7. Identificar en la ley de presupuestos del sector público, al momento de su discusión en el Congreso, una desagregación regional de los presupuestos ministeriales, en aquellas asignaciones que sean efectivamente desglosables por región. Si bien estos recursos no forman parte de los presupuestos de los Gobiernos Regionales, esta propuesta al menos permitiría visibilizar de mejor manera el esfuerzo de gasto público sectorial por región. Con esta información a la vista, los distintos actores políticos y los ciudadanos podrían evaluar la equidad territorial del gasto en cuestión. Una asignación que en principio podría cumplir con este requisito es la inversión sectorial. Gradualmente se debiera exigir que otras asignaciones sectoriales de gasto corriente y de transferencias de capital también se presentasen de manera regionalizada. Asimismo, se propone incorporar en los informes de ejecución presupuestaria que periódicamente publica la DIPRES, el avance en la ejecución de estos recursos. 8. Crear una ley de responsabilidad fiscal sub-nacional que abarque tanto a Gobiernos Regionales como a municipios. Dicha ley establecerá que los responsables del manejo fuera de norma de los recursos que le son asignados sean sancionados con la pérdida de derechos políticos por plazos que impidan que se beneficien de su actuar postulando a cargos de elección popular. Una ley de este tipo es fundamental para romper el círculo vicioso de las finanzas públicas de los gobiernos sub-nacionales, por cuanto ayudaría a generar mayor confianza en el Gobierno Central y en la ciudadanía respecto de la capacidad de los Gobiernos Regionales y municipios de hacer buen uso de los recursos públicos que se les entreguen, generando así una mayor disposición a aumentarles sus recursos. 5