LA CALIDAD Y LA AMPLITUD DE LA COBERTURA SE BASAN EN LA RESPONSABILIDAD DE LOS ASEGURADOS

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1 LA CALIDAD Y LA AMPLITUD DE LA COBERTURA SE BASAN EN LA RESPONSABILIDAD DE LOS ASEGURADOS Luis Guillermo Fernández Valverde* l. INTRODUCCION La Seguridad Social está ligada al derecho natural del hombre; por tanto, su objeto surge de las necesidades sociales derivadas de las contingencias sociales y de otras necesidades vitales. El presente trabajo tiene como propósito describir brevemente el desarrollo de la Seguridad Social y destacar las diversas implicaciones que en la actualidad, tienen para el funcionamiento institucional, los niveles de cobertura. Para alcanzar tal propósito, el trabajo se centra en el análisis de algunos principios básicos de la Seguridad Social y el desarrollo que ésta ha tenido a través del tiempo, así como la situación en que se encuentran dichos niveles de cobertura en la actualidad, y cuál será el más probable comportamiento futuro de este fenómeno. El logro en los niveles de cobertura está asociado en gran parte al grado de conciencia que, sobre el alcance y la existencia de la Seguridad Social, tenga la misma población que se trata de proteger, por que es esa conciencia la que obliga a cada persona a actuar con apego a las disposiciones que establecen el marco normativo de la Seguridad Social, e impiden que se actúe al margen de ese marco. La Seguridad Social no sólo debe ser potestad de una institución autónoma o del Estado, sino una responsabilidad de todos los costarricenses, por lo que cada uno de nosotros debe estar vigilante, de manera que cada acción que se tome a favor de ella, lleve implícita la posibilidad de que cualquiera que así lo requiera tenga acceso a los sistemas de la seguridad y sus avances. La base del éxito de un desarrollo armónico de la Seguridad Social está en el principio de la solidaridad, que procura garantizar la protección que se requiera, mediante un esquema solidario en cuanto a las responsabilidades financieras y en cuanto a las características de riesgo e incertidumbre de los diferentes individuos o grupos involucrados. II. ORIGEN Y DESARROLLO HISTORICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL La elaboración y el desarrollo, tanto del concepto doctrinario como de las instituciones encargadas de aplicar preceptos de la Seguridad Social, fue el producto de una amplia experiencia acumulada por la humanidad. El derecho a la Seguridad Social fue apareciendo en la historia en forma gradual, a veces con mayor aceleración, a veces lentamente. La Seguridad Social nació ante la necesidad de proveer de algunos beneficios, en un principio a los trabajadores asalariados; para luego extenderse en forma horizontal, permitiendo el acceso a beneficios, a los familiares de dichos trabajadores. En el siglo XIX, con la revolución industrial, se transformó el ritmo de la producción; surgió una nueva masa trabajadora que dependía exclusivamente de su jornal; sin embargo, los dueños de los medios de producción se preocupaban de la prosperidad de Revista Jurídica de Seguridad Social 45

2 la empresa, de los beneficios, pero no del trabajador que estaba expuesto a la enfermedad, a los accidentes, a la vejez, etc. Esta situación creó un clima de inestabilidad al ser cuestionado el sistema establecido, y se generó un malestar extenso y profundo que hizo surgir la primera idea de seguridad social, es decir, de la necesidad de la protección. Esto obligó al Estado a preocuparse por las causas del malestar social y a intervenir mediante disposiciones legales, para tratar de compensar la desigualdad económica entre las partes de la relación obrero patronal, y establecer mejores condiciones de trabajo, horarios y tiempos de descanso. En general, surgió así una legislación laboral. Y la protección con ella otorgada fue de tipo clasista, porque se dio sólo a la clase trabajadora. En el caso de Costa Rica, los antecedentes históricos indican que en 1925 se fundo el Banco de Seguros como una institución de tipo bancario, que suministraba la protección individual típica de los seguros privados, aunque la idea original era establecer la protección contra accidentes de trabajo. Para ese entonces, los hospitales, que eran entidades con insuficiencia de recursos, funcionaban basados en el concepto de la caridad, el cual se caracterizaba por la escasez de recursos ante demandas crecientes. Este panorama de pobreza no sólo era el reflejo de los hospitales sino también del Estado mismo. Sin embargo, siempre estuvo presente la preocupación por la salud de la población, como lo demuestra la creación, en 1927, de la Secretaria de Salubridad Pública. Más tarde, los trabajadores bananeros demandaron la creación de un sistema de protección ante la enfermedad, tema que tuvo un papel importante en ese movimiento laboral. Por otra parte, la Iglesia Católica tuvo también una relevante participación al incorporarse a la lucha con la creación de los sindicatos obreros católicos, al tiempo que hizo de la salud uno de los elementos básicos de su programa de mejoras. La década de los cuarenta fue trascendental para el desarrollo de la Seguridad Social al crearse la Caja Costarricense de Seguro Social, como ente protector ante la enfermedad y la inseguridad económica, y al dictarse el Código de Trabajo, como marco normativo de la relación obrero patronal. Con la Constitución de 1949 surgió una diferente pero clara definición en el campo social, con el fortalecimiento del sistema democrático; se consolidaron las conquistas económicas, sociales y políticas. La consolidación de la Seguridad Social se dio con el proceso de universalización iniciado a partir de En resumen, puede decirse que la Seguridad Social ha beneficiado a toda la sociedad costarricense, lo cual se demuestra con sólo observar los niveles en salud de los últimos años. Todos o casi todos esos índices han aumentado en forma rápida en el territorio nacional. Inclusive, como referencia debe tenerse en cuenta que muchos de esos índices superan a los de algunos países industrializados. III. LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Con el propósito de ratificar tan visionaria acción, en la Constitución Política de 1949, en el artículo 73, apareció el siguiente mandato: "Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte y demás contingencias que la ley determine. "La administración y el gobierno de los Seguros Sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. "No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que moti- 46 N 3 - Abril de 1993

3 varon su creación, los fondos y las reservas de los Seguros Sociales"... A la luz de este artículo se creó la Caja Costarricense de Seguro Social como institución autónoma, mediante Ley N 17 de l de noviembre de 1941, la cual en su artículo Nº3 (reformado por Ley Nº6914 de 28 de noviembre de 1983) dicta lo siguiente: "La cobertura del Seguro Social y el ingreso al mismo son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de la cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal"... Lo anterior se ha llevado a la práctica bajo las prescripciones de los reglamentos de ambos regímenes. En el caso de enfermedad y maternidad, el artículo Nº3 del reglamento correspondiente establece que todos los trabajadores, cualquiera que sea su salario, están obligados a cotizar para el Seguro de Enfermedad y Maternidad, sin que ninguno pueda solicitar su exclusión, basándose en el monto de su remuneración mensual. En la aplicación de este artículo se puede observar la presencia de dos principios de la Seguridad Social, como son la obligatoriedad y la solidaridad. Esta última, la solidaridad, se cumple cuando el trabajador tiene que cotizar porcentualmente sobre su salario, de tal forma que quienes aportan más son solidarios con los que aportan menos, al momento de recibir los servicios. Igualmente son solidarios aquéllos que utilizan poco los servicios, con quienes tienen una mayor demanda de ellos. En el caso del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte el reglamento, en su artículo Nº3, establece que este es obligatorio para todos los trabajadores asalariados, tanto del sector público como del privado. En el campo de aplicación de ambos seguros, los reglamentos se limitan a mantener las excepciones contenidas en los artículos 4 y 65 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, donde se señalan personas que por obvias razones no están obligadas a cotizar. Las regulaciones sobre la protección buscan la cobertura universal, y es por ello que exigen la contribución sobre todas las remuneraciones percibidas por los asalariados, por lo cual no se justifica la inacción que puedan presentar los mismos trabajadores, o los patronos, o el Estado, en cuanto a hacer que se cumpla esta obligación constitucional. IV. SOBRE LA COBERTURA El principio de universalización de la Seguridad Social busca que la cobertura sea universal, tanto para los asegurados directos como para sus dependientes, por lo tanto, es deber de la Institución idear los mecanismos y las condiciones adecuadas, para extender en forma horizontal, la cobertura en ambos seguros. Para realizar un análisis más objetivo sobre la cobertura, dadas las condiciones especiales que en materia de pensiones presenta el país, es recomendable separar los dos seguros. En el caso del sistema previsional, existen el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja, el cual es general, y los regímenes especiales como sustitutivos de aquél. La cobertura del régimen general se extiende al 55 por ciento de la población económicamente activa, lo que denota el esfuerzo institucional que tiene que hacer la Caja Costarricense de Seguro Social para el logro del 100% de la protección. V. SOBRE LA OBLIGATORIEDAD A pesar de la conveniencia de permanecer cubierto por el seguro social, muchas personas piensan que esto les significa un costo adicional del que nunca obtendrán ningún tipo de beneficio, pero el principio de obligatoriedad es precisamente el que asegura que todas las personas puedan estar a cubierto de casi todas las contingencias a que se hallan expuestas. Además, ese mismo princi- Revista Jurídica de Seguridad Social 47

4 pio asegura que el régimen cuente con los recursos necesarios para su buen funcionamiento. Como se ve, este principio está estrechamente ligado al de universalidad, aunque cuando se habla de la obligatoriedad se debe entender desde el punto de vista de pertenencia o cobertura, así como, de la obligación de cotizar. Desde la creación de la Seguridad Social han existido demasiados obstáculos para hacer valer el principio de universalización, principalmente si nos referimos al de Invalidez, Vejez y Muerte, ya que en el caso del Seguro de Enfermedad y Maternidad, se puede decir que es universal en su cobertura. Esto obedece al tipo de prestación que proporciona el Seguro de Enfermedad y Maternidad, lo que significa que la atención se debe otorgar a quien la requiera, sin restricción alguna. VI. DISTORSlONES DEL SISTEMA Dada la generosidad del Seguro de Enfermedad y Maternidad se presenta una serie de acciones de parte de los demandantes, que se convierten en distorsiones del sistema. Entre ellas se pueden mencionar: a) Evasión de cuotas por no aseguramiento cuando existe clara y evidente relación obrero patronal. b) Evasión parcial de cuotas, cuando en forma confabulada entre patrono y trabajador, este último se afilia como trabajador independiente pese a que exista una clara y evidente relación obrero patronal. c) Asegurarse transitoriamente cuando el costo de un servicio médico sea sumamente oneroso (intervenciones quirúrgicas, especialmente) VII. SOBRE LA COTIZAClON El nivel de cotización mantiene una relación directa con las prestaciones a otorgar. Los esquemas tradicionales son los tripartitos, en los que el trabajador, el patrono y el Estado como tal, cotizan sobre el salario del primero. El nivel de la cotización depende del perfil de beneficios del régimen que se trate. Como regla general sucede que los asegurados desean recibir el beneficio deseado al mínimo costo, lo cual representa un grave peligro en las finanzas del régimen que corresponda. La determinación del nivel de cotización va unido a su efectividad en la recaudación, por cuanto la calidad del servicio está en función de la programación de los recursos. VIII. SOBRE LA EVASION El problema de la evasión de tributos a la Seguridad Social es de gran relevancia, no sólo porque se relaciona directamente con el aspecto financiero de la Institución, sino porque es contraria al principio de solidaridad. Este problema se presenta en muchos países y en muy diversas formas: a) La evasión se presenta principalmente porque no existe un conocimiento de lo que significa la Seguridad Social. b) En algunos casos, pagar la cotización según lo establece la ley se siente como una obligación no necesaria, pues se desconoce que el pagar las cotizaciones completas y a tiempo permite contar con los recursos programados, para otorgar un servicio oportuno y de calidad. La Seguridad Social del país se basa en los principios de la obligatoriedad, la justicia y la equidad. Por obligatoriedad se debe entender que toda persona con un ingreso mensual (por lo general el salario) está obligado a pertenecer al régimen así como a cotizar. Por equidad se entiende que a toda persona se le cobra el mismo porcentaje de cotización sobre su ingreso. Por justicia es que todos tendrán acceso al servicio. Por ello es que la evasión representa el mayor problema en la gestión del Seguro, máxime si se contempla que apenas un 30 por ciento de las personas que utilizan los servicios, en el caso del Seguro de Enfermedad y Maternidad, cotizan para ese Régimen; pues- 48 N 3 - Abril de 1993

5 to que la gran mayoría aparecen como asegurados indirectos. Unido a la evasión se presenta el problema de la morosidad, que en 1992 alcanzó un 7 por ciento. Este dato se obtuvo con respecto a la masa salarial cotizable. El anterior porcentaje sumado a la evasión, por medio de reportes de salarios inferiores a los realmente percibidos o por los que en definitiva no se reportan, se traduce en una suma considerable no percibida. Además, se puede agregar que la cobertura es universal en cuanto a los servicios, no así en cuanto a la contribución, puesto que existen muchos con capacidad suficiente de pago y no lo hacen, o cuando lo hacen cotizan sobre un ingreso inferior que algunas veces alcanza, sin ninguna justificación, los niveles mínimos de cotización, por lo que no son solidarios con quienes no reciben ingresos de niveles altos y sí cotizan sobre todo su ingreso. XI. CONCLUSIONES a) Es necesario hacer valer el mandato contenido en los artículos 73 y 177 (párrafo tercero), de la Constitución. b) Ha faltado mas divulgación de los principios y derechos de la Seguridad Social. c) Aumentar los niveles de cobertura y cotización es una tarea básica, en la cual la Caja debe poner todo su empeño. d) Revisar y actualizar los sistemas de control y penalización por el no pago de las cotizaciones ayudaría a disminuir los niveles de evasión. (*) El autor de este trabajo, el Lic. Luis Guillermo Fernández Valverde, es Jefe del Departamento Actuarial de la CCSS. Revista Jurídica de Seguridad Social 49

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