Documento de Trabajo. El financiamiento de la Seguridad Social en Argentina. Su vínculo con el Federalismo.

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1 Documento de Trabajo Año 14 Edición Nº 75 El financiamiento de la Seguridad Social en Argentina. Su vínculo con el Federalismo Nadin F. Argañaraz Ariel A. Barraud Juan del Campillo 394 CP (X5000GTH) Córdoba - Argentina Tel: (351) /25 Fax: (351) º ieralcordoba@ieral.org Gabriela L. Galassi Noviembre 2008 Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección General Gabriel A. Sánchez y Nadin F. Argañaraz. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual Nº ISSN Nº (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Cdad. Aut. de Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) info@ieral.org Web:

2 Introducción El Sistema de Seguridad Social es de especial relevancia dado que constituye uno de los instrumentos principales de política social del Estado. Su participación presupuestaria refleja su importancia, ya que el rubro correspondiente ha sido uno de los principales dentro del gasto público social ejecutado en nuestro país (entre el 34% y el 38% desde 2003), junto con educación y salud. En Argentina, existe el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), que está compuesto por diferentes elementos: por un lado, el régimen previsional o de retiros (actualmente Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones o SIJP), que es el rubro principal; en segundo lugar, se encuentra el subsistema de subsidios y asignaciones familiares; y finalmente, el componente de prestaciones por desempleo. Actualmente, este sistema es financiado, por un lado, de manera contributiva, es decir, con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma no contributiva con fondos públicos aportados por la población en general a través de diferentes gravámenes con afectación específica a este fin. Dado que el reparto de fondos entre Nación y provincias está actualmente en el epicentro de la discusión acerca del federalismo, y que el financiamiento del Sistema de Seguridad Social implica una importante resignación de recursos por parte de los gobiernos subnacionales, resulta sumamente importante indagar acerca del financiamiento de dicho sistema. El objetivo de este trabajo es analizar el financiamiento del Sistema de Seguridad Social que lleva adelante el Estado, tanto en su órbita nacional como provincial, desde una perspectiva federal. En efecto, se considera la distribución geográfica tanto de los gastos como de las distintas fuentes de financiamiento de la Seguridad Social. Este tema ha cobrado una vigencia especial ya que, en la actualidad, varias provincias están planteando que ante la inminente modificación del Sistema de Seguridad Social, recuperando el Estado Nacional los aportes que antes iban a las AFJP, se debería readecuar también su componente de financiamiento tributario, de modo que retornen a las provincias más recursos a través de la coparticipación federal de impuestos. Este estudio pretende aportar, entre otros, elementos que coadyuven a una discusión informada del financiamiento de la Seguridad Social desde el punto de vista de lo que, por un lado, financia el gobierno nacional y, por otro, aportan las provincias argentinas. 2

3 Descripción del Sistema de Seguridad Social en Argentina La Constitución Nacional, en su artículo 14 bis, reglamenta el derecho de la seguridad social, que contempla una serie de prestaciones destinadas a proteger a la familia. Este derecho da sustento a dos sistemas, que hacen a la función del Estado de brindar protección social : 1) Sistema Único de Seguridad Social (SUSS): A su vez, es marco de tres subsistemas: 1.1.) Subsistema previsional: Reglamentado por la Ley (SIJP) y Ley (INSSJP: Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y pensionados). 1.2.) Subsistema de subsidios y asignaciones familiares: En el marco de la Ley ) Subsistema de desempleo: Que comprende el Fondo nacional de empleo (Ley ). 2) Sistema Nacional de Seguros de Salud: No integra la estructura del SUSS ni tmpoco pertenece al Ministerio de Trabajo, sino a la Secretaría de Salud del Ministerio de Salud. Dado que la mayor parte de las funciones del Estado en cuanto a la provisión de seguridad social se halla comprendida en el SUSS, se analiza únicamente a este componente. En adelante, se tratará al mismo como análogo al Sistema de Seguridad Social. La administración del SUSS está a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), un organismo descentralizado en jurisdicción del Ministerio de Trabajo. La ANSES fue creada en 1991 en reemplazo del Instituto Nacional de Previsión Social, que sólo existió durante un año. Está facultada para administrar los fondos correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones de agentes en relación de dependencia y autónomos, los subsidios y asignaciones familiares, y, desde 1992, también los ingresos del Fondo Nacional de Empleo y las prestaciones del Seguro de Desempleo. Dejó de estar a cargo de la recaudación y fiscalización de los tributos de la Seguridad Social desde 1993, cuando la tarea pasó a ser desarrollada por la DGI (hoy AFIP). Actualmente, las principales erogaciones de la ANSES se destinan a prestaciones previsionales (87%), asignaciones familiares (6%), transferencias (5%, de las cuales gran parte se destinan a financiar déficit de cajas de jubilación provinciales no transferidas) y Seguro de Desempleo (1%). 3

4 El ANSES se encarga de la administración de las cuestiones relativas a los aportantes y beneficiarios del Sistema Nacional de Seguridad Social. Es claro que esto incluye a las Ex Cajas provinciales traspasadas oportunamente a la Nación. Sin embargo, ANSES se encarga también de transferir fondos a las provincias que, si bien no traspasaron sus Cajas, están en proceso de armonización. A continuación se presenta la situación de cada provincia: Jurisdicciones con regímenes previsionales transferidos Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río Negro, Tucumán, San Luis Provincias Según Régimen Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos En proceso de armonización Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe, Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa, Corrientes*, Chubut*, Misiones*, Neuquén*, Tierra del Fuego*. *En 2007 no recibieron transferencias de ANSES Fuente: Elaboración propia en base a la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias. Breve reseña sobre la evolución del Sistema La Ley de montepío civil (Ley 4.349/ año 1904) es el primer antecedente en Argentina de un régimen orgánico de previsión social en la concepción moderna del término. A partir de allí se fueron creando diversas Cajas de jubilaciones en distintos sectores, primero públicos y luego a nivel privado. En la década del 40, comienzan a darse los primeros pasos tendientes a la universalización de la previsión social. El Decreto Ley /44 creó el Consejo Nacional de Previsión Social. A partir del mismo comenzó un largo proceso de ordenamiento y armonización del sistema de Cajas, que recién se completaría en la década del 60. En 1968, la Ley propuso la unificación de los distintos regímenes nacionales en tres Cajas (Industria, Comercio y Actividades Civiles; Personal del Estado y Servicios Públicos; y Autónomos). Como complemento de esta medida, las Leyes y del año 1969 determinaron un único régimen para trabajadores en relación de dependencia del sector privado y trabajadores autónomos, respectivamente. Así se constituyó el Sistema Nacional de Previsión Social, el cual abarcaba al 90% de la PEA, y era administrado exclusivamente por el Estado. El mismo se estructuró a través de las tres Cajas de Previsión antes mencionadas desde 1969, las cuales fueron sustituidas en 1990 por el 4

5 Instituto Nacional de Previsión Social. A su vez, éste fue reemplazado por la ANSES en La evolución histórica muestra que, si bien los ingresos del sistema eran suficientes para cubrir las prestaciones en las primeras etapas, varias causas se conjugaron para que a partir de la década del 70 aparezcan problemas de financiamiento que desencadenarían la crisis del mismo a mediados de los 80. Entre las principales causas se encuentran: la evolución demográfica que determina un progresivo envejecimiento de la población y un aumento de la expectativa de vida; la caída de la masa salarial producto del aumento del desempleo y de la informalidad laboral; el aumento de la evasión previsional; políticas de reducción o eliminación de contribuciones patronales; la existencia de regímenes jubilatorios especiales y/o de privilegio, y una administración deficiente del sistema. Todos estos factores conspiraron para reducir la relación aportantes/beneficiarios o tasa de sostenimiento, la cual en 1950 tenía un valor superior a 11, mientras que en 1992 era 1,3. Actualmente la misma se encuentra en el rango 1,3 1,5. Esta paulatina erosión de la tasa de sostenimiento ha resultado en la insuficiencia de los aportes y contribuciones para financiar las prestaciones de seguridad social. El mencionado proceso de desfinanciamiento del sistema llevó a las autoridades a buscar fuentes de recursos adicionales en el resto de los ingresos del sector público y en reformas del régimen de coparticipación de los mismos. Como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de estabilización de Martínez de Hoz, a partir de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a otros impuestos de menor significación y, para compensar estas pérdidas, se amplió la base imponible del IVA y se aumentó su alícuota. Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional debió reformar el régimen de coparticipación. Para ello, se dictó la ley , que estableció que el monto equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI, debía deducirse de la masa de recursos coparticipables. Como es de esperarse, esta medida repercutió negativamente sobre la situación de las provincias. Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los primeros años del gobierno constitucional: en 1983, el 45 % de los recursos coparticipables se destinaba al sistema previsional y al FONAVI. Aunque en abril y septiembre de 1984 se restituyeron las contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al 5

6 sistema previsional, el financiamiento del sistema ya se hallaba en una crisis que requería medidas de mayor impacto a fin de superarla. Esto implicó la necesidad de introducir una serie de reformas dentro del marco de la relación Nación - Provincias. Es así que en los noventa se modificó el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, el cual se rige por la ley (sancionada en el año 1988). Una de las reformas importantes fue el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales del año 1992, que tuvo como objetivo cubrir el déficit del sistema previsional y estuvo relacionado con las pre-coparticipaciones, o detracciones antes de la distribución primaria, sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector. A las relaciones verticales Nación-provincias, se agregaron las sectoriales (previsión social versus el resto), proceso que se agudizó a lo largo de la década. Mediante este acuerdo, se estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable definida en la Ley , con destino a: i) financiar el Sistema Nacional de Previsión y otros gastos operativos (el 15%); ii) distribuir entre provincias con problemas financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo (la suma fija). Para evitar desequilibrios en las cuentas públicas provinciales derivados de tal medida, la Nación garantizó a las provincias un ingreso mensual mínimo. Asimismo, otro pilar de esta reforma fiscal fue el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, firmado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1993, cuyos objetivos incluían una reestructuración parcial del régimen tributario argentino. Para ello, tanto las provincias como la Nación asumieron compromisos en materia impositiva tendientes a eliminar distorsiones y aumentar la competitividad global de la economía. Mediante este Pacto, la Nación convino, entre otras medidas, aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de jubilaciones provinciales. Once de las 24 jurisdicciones firmaron convenios de transferencia del Sistema de Previsión Social entre los años 1995 y Finalmente, en diciembre de 1999 se firma el Compromiso Federal que, entre otras cosas, permitía a la Nación financiar los déficit de las Cajas previsionales provinciales que armonizaran sus beneficios con los que regían para el sistema nacional de previsión. Actualmente, casi todas las provincias que no transfirieron su caja se encuentran en proceso de armonización. Hasta el año 1994, cada provincia había administrado su sistema previsional, brindando cobertura no solamente al personal de la administración central y organismos descentralizados, sino también al de las empresas públicas, los bancos oficiales y las administraciones municipales. Algunos municipios también crearon sus propias Cajas de previsión. La transferencia a la Nación de diez cajas provinciales y del Instituto Municipal 6

7 de Previsión Social (IMPS) de la Ciudad de Buenos Aires se constituyó en otro importante factor que contribuyó al engrosamiento del déficit del sistema previsional nacional de reparto. Las Cajas traspasadas presentaban fuertes tendencias al déficit crónico, conteniendo sus regímenes numerosos privilegios y condiciones generosas para el acceso a los beneficios, sin que se tomaran en cuenta las restricciones presupuestarias y actuariales que debe observar un sistema de reparto. Con la firma del Compromiso Federal de Diciembre de 1999, se abrió una nueva instancia para la absorción, por parte de la Nación, del déficit previsional provincial. Uno de los puntos estipulados fue que las Cajas podrían continuar siendo administradas por las provincias, previéndose la financiación escalonada y acumulativa de los déficits por parte del Estado nacional: 5% en el primer año, 20% en el segundo, llegándose, en los tres años subsiguientes, a la cobertura completa del desequilibrio, en caso de prorrogarse los pactos fiscales o dictarse la nueva ley de coparticipación federal. En suma, la evolución histórica del sistema muestra que ha sufrido innumerables cambios a lo largo de los años, todos ellos con impacto sobre su financiamiento. Es por ello que el mismo se ha convertido en un tema central en el debate acerca de la seguridad social. El financiamiento del Sistema En virtud de los cambios que se han ido introduciendo en el sistema de financiamiento de la seguridad social, actualmente el mismo está conformado por dos componentes de importancia y magnitud similar: por un lado, los aportes personales y contribuciones patronales calculados sobre los salarios de los aportantes al sistema nacional y, por otro, los fondos tributarios compuestos en su mayoría por detracciones de impuestos coparticipables. Centrando el análisis específicamente en los fondos tributarios, éstos tienen su origen en asignaciones específicas y en el mecanismo de coparticipación. En un primer momento, se afectó únicamente la recaudación de IVA, Ganancias y la masa coparticipable propiamente dicha. 7

8 Principales tributos afectados al Sistema de Previsión Social Norma Tributo Porcentaje de la recaudación asignada Ley Nro /91 Impuesto al Valor Agregado 11% Decreto Nro. 879/92 Ganancias 20% Ley Nro /92 Masa de Recursos Coparticipables 15% Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg. Además, la ley Nro /91 dispuso que se asignara al mismo propósito el 30% de los recursos brutos obtenidos de las privatizaciones de empresas del estado. Al concluir el proceso de privatización de empresas públicas, esta fuente de recursos perdió vigencia. No siendo suficientes estas medidas para cubrir la creciente magnitud del déficit del sistema, fue menester continuar con las reformas a fin de dirigir una cantidad de recursos cada vez mayor al Sistema de Seguridad Social. Tributos adicionales afectados al Sistema de Previsión Social Norma Tributo Asignación Ley Nro /96 1 Naftas 21% Gasoil, Diesel-oil, Kerosene y gas natural comprimido Ganancias Automotores Gasoleros 2 100% 120 millones anuales En lo que corresponda a una alícuota aplicable de hasta el 10% sobre la base imponible Ley Nro /98 Monotributo impositivo 70% Ley Nro.25239/99 Adicional de Emergencia a los Cigarrillos 100% Fuente:Elaboración propia en base a Infoleg. Resultados recientes del Sistema de Seguridad Social Entre 1993 (momento a partir del cual se dispone de los datos) y 2004, tanto los ingresos como los gastos totales del Sistema Nacional de Seguridad Social han evolucionado 1 Esta norma suspendió la afectación del 90% de la recaudación del tributo a los bienes personales, pero la merma en los recursos, causada por la medida, fue compensada, con creces, por las nuevas afectaciones que introdujo, tanto es así que los impuestos a los combustibles líquidos y al GNC se sumaron al IVA y al Impuesto a las Ganancias, como pilares del financiamiento no originado en aportes personales y contribuciones patronales. 8

9 de manera conjunta, consecuentemente con alternancia de superávit y déficit de escasa magnitud, tal como muestran los datos de la Cuenta Ahorro Inversión que publica el Ministerio de Economía de la Nación. A partir del 2004, sus sendas divergen, superando los ingresos a los gastos. Evidentemente, esto ha resultado en un superávit creciente ($3.600 millones en 2005, $6.000 millones en 2006 y $ millones en 2007) 3. Ingresos, Gastos y Resultado (eje izq.) de ANSES. Años Mill. $ Ingresos Totales Gastos Totales Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON. Esta situación parece mantenerse para 2008, ya que en el acumulado entre enero y julio de este año los ingresos totales (excluyendo los traspasos) aumentaron un 36%, mientras que la tasa de variación del gasto ha sido inferior (33%). Cabe acotar que el superávit en el acumulado enero-julio de 2008 es de $5.400 millones, pero incluye $900 millones de traspasos por cambio de sistema (ingresos extraordinarios). Es decir, excluyéndolos, el superávit resulta de $4.500 millones, 70% mayor que los $2.700 millones del mismo período del año anterior. 2 La aplicación de este impuesto fue suspendida. 3 El 2007 es un año particular, dado que el sistema tuvo ingresos extraordinarios por el traspaso de aportes acumulados en las AFJP en las cuentas de los agentes que pasaron al sistema de reparto, las que totalizaron la suma de $7.800 millones. También hubo gastos superiores a lo habitual debido a la implementación de la moratoria, la cual generó el ingreso de una nueva masa de beneficiarios, por un lado, y de aportantes (tanto presentes como futuros), por otro. 9

10 Cuánto del gasto en Seguridad Social se financia con ingresos por aportes y contribuciones? Habida cuenta de la composición del financiamiento del Sistema de Seguridad Social, resulta interesante explorar la relación de correspondencia en el sistema, es decir, el ratio entre aportes y contribuciones (que para 2007 no incluye los traspasos) y los gastos totales en Seguridad Social. Interesa este indicador en la medida en que la seguridad social se diferencia del resto de la política social por su carácter contributivo. Esto es, para acceder a las prestaciones, los individuos deben estar sujetos a aportes y contribuciones sobre su salario. Sin embargo, el hecho de que los recursos que ingresan al sistema por esta vía deban ser complementados con otros de origen tributario ha propiciado que se diluya el carácter contributivo intrínseco al concepto de seguridad social, haciendo que los beneficios tengan un vínculo cada vez más difuso con los aportes realizados. Relación de correspondencia (Aportes y Contribuciones / Gasto Total) del Sistema de Seguridad Social. Años % 73% 62% 60% 54% 42% 46% 49% 44% 48% 41% 40% 42% 39% 45% 50% 48% 40% 20% 0% Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON. Es evidente que la relación de correspondencia se ha ido deteriorando con el paso de los años, pasando de casi tres cuartas partes (73%) de gastos financiados con aportes y contribuciones en 1993, a menos de la mitad (48%) en Cabe destacar el período entre 2001 y 2004, en que dicha relación fue aún inferior, oscilando entre 39% y 42%. 10

11 Componentes del financiamiento del sistema Si se analizan los ingresos totales del Sistema de Seguridad Social según su fuente, se ve un importante cambio de composición a través del tiempo, a favor de los recursos tributarios y en detrimento de los aportes y contribuciones. En 1993, los aportes y contribuciones constituían el 67% de los ingresos, mientras sólo 32% provenía de la recaudación tributaria. En 2007, los recursos tributarios pasaron a constituir 52% de los ingresos, mientras que los aportes y contribuciones se redujeron al 48%, llegándose a una estructura de financiamiento nivelada entre ambos tipos de ingresos. Componentes del financiamiento del Sistema de Seguridad Social. Total de Ingresos por Fuente Tributarios 32% Otros 1% Otros 2% Aportes y Contrib. 46% Aportes y Contrib. 67% Tributarios 52% Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Ahorro-Inversión de MECON. Esta mirada complementa el panorama ofrecido por la evolución de la relación de correspondencia. Sería posible concluir entonces que el sistema se ha ido modificando con respecto a su concepción original, perdiendo cada vez más su carácter contributivo. El componente Aportes y Contribuciones del Financiamiento actual del Sistema: Una Óptica Provincial En esta sección se dirige la atención exclusivamente a la parte de los recursos del Sistema de Seguridad Social que está conformada por los aportes personales y contribuciones patronales. Para comprender el origen de los mismos, es menester recordar que, hasta que tuvo lugar el proceso de transferencia de Cajas Provinciales, los empleados públicos provinciales estuvieron bajo la órbita de las mismas. La mayoría de los 11

12 trabajadores restantes 4 estaban afectados al Sistema Nacional de Seguridad Social. Como gran parte de los mismos corresponde al sector privado de la economía, en este trabajo se aludirá a este grupo como proveniente de dicho sector. Una vez efectuada la transferencia de las cajas, se agregan al sistema nacional los aportantes y beneficiarios de las Ex Cajas provinciales transferidas (provenientes del sector público provincial). Pero además, en virtud de los acuerdos por los que el ANSES cubre el déficit de las Cajas provinciales no transferidas pero armonizadas o en proceso de armonización, se podría pensar que en definitiva ésta absorbe sus resultados 5. Dado este panorama, la propuesta es efectuar una distinción puramente analítica entre aportes y contribuciones y gastos correspondientes al sector público provincial por un lado, y por otro lado los mismos conceptos para el resto, generalizado como sector privado. Financiamiento por aportes y contribuciones del sector de empleo privado formal Los datos de aportes y contribuciones por provincias fueron extraídos de la información publicada por AFIP (incluyen la parte correspondiente a Seguridad Social comprendida en el régimen de Monotributo). Estos datos fueron ajustados teniendo en cuenta dos cuestiones metodológicas. En primer lugar, el análisis en el presente trabajo se realiza sobre el sistema de reparto y no incluye, por consiguiente, ninguna consideración sobre el financiamiento o los gastos de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), puesto que su funcionamiento no tiene incidencia directa en las cuestiones de federalismo y coparticipación que constituyen el foco de este análisis. Por ello, se descontó de los aportes y contribuciones registrados por AFIP aquellos fondos que son enviados a las AFJP (distribuidos por provincias de acuerdo a la proporción de afiliados a estas instituciones en cada jurisdicción). La segunda consideración que es menester efectuar es que en la distribución jurisdiccional se incluyen todas las provincias con excepción de CABA. Esta jurisdicción tiene un régimen especial de recepción de recursos nacionales, y su consideración en el contexto del actual trabajo incorporaría distorsiones. Adicionalmente, los recursos informados jurisdiccionalmente en CABA sufren de un sesgo alcista fruto de la imputación por parte de AFIP a esta jurisdicción de los recursos recaudados por la Dirección de 4 Se excluye una minoría afiliada a otras Cajas especiales. 5 A los fines de posibilitar el análisis, el supuesto subyacente es que ANSES transfiere la totalidad de los fondos del déficit de las Cajas provinciales. 12

13 Grandes Contribuyentes. Para corregir este sesgo, se redistribuyeron jurisdiccionalmente los aportes y contribuciones empleando las participaciones de cada provincia (incluyendo CABA) en la masa salarial bruta del país (en base a datos del SIJP acerca de los puestos de trabajo y remuneraciones medias declarados al mismo). Por el lado del gasto, los gastos por jurisdicción de ANSES se obtuvieron de la ejecución presupuestaria nacional publicada por la Secretaría de Hacienda de MECON. A estas erogaciones se les descontaron los gastos operativos del organismo (constituyen una mínima parte del gasto), obteniendo los fondos efectivamente empleados en el pago de prestaciones de Seguridad Social propiamente dichas. De ambos componentes (aportes y contribuciones y gastos), se tomó la parte correspondiente al sector privado formal. Se sabe que en aquellas provincias que no transfirieron sus Cajas de Jubilación, el Sistema Nacional se encarga únicamente del sector privado (que es la forma en que en este trabajo se denomina al complemento del conjunto de los trabajadores públicos provinciales), mientras que en las que transfirieron sus Cajas, el Sistema se encarga tanto del sector privado como del público provincial. Para obtener en estos últimos casos los aportes y contribuciones efectuados por el sector privado (que no se informan por separado), se tomó una proporción equivalente a la de la masa salarial bruta en dicho sector en cada provincia. La diferencia entre los ingresos por aportes y contribuciones totales y los del sector privado así calculados constituiría el monto de los ingresos potenciales de las Ex Cajas, si las mismas siguieran nucleando a los aportantes del sector público provincial. En el caso de los gastos, para discriminar los correspondientes al pago de prestaciones del sector privado, se descontaron del gasto total las erogaciones de ANSES para atender las Ex Cajas provinciales, obtenidas de la Ejecución Presupuestaria del organismo. Con respecto a las erogaciones, cabe hacer una aclaración adicional. En las provincias que no transfirieron la Caja pero que armonizaron (o están en proceso de hacerlo) su sistema con el nacional y, por ende, recibieron fondos de transferencias de la ANSES con este fin, se debió realizar el supuesto de que el déficit de las mismas es igual a las transferencias por parte del organismo (en el caso de provincias que no recibieron transferencias, no se puede a priori realizar supuestos respecto al resultado de sus Cajas). Es por ello que para obtener los gastos únicamente en el sector privado, se descontaron las transferencias que ANSES informó hacia dichas jurisdicciones. La diferencia entre los aportes y contribuciones y los gastos proporciona un primer resultado de interés. Con respecto a su signo, no se observa un patrón específico diferencial entre las provincias que transfirieron la Caja y aquellas que no lo hicieron. Además, 12 de 13

14 las 23 jurisdicciones bajo análisis muestran exceso de aportes y contribuciones respecto a sus gastos en Seguridad Social. Sin embargo, si se las consolida, el resultado es negativo. Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado formal (Año 2007 Mill. de $) JURISDICCIÓN Gastos ANSES en S. Privado Formal Ap. y Contr. S. Privado Formal Resultado Buenos Aires Catamarca Santa Fe Santiago del Estero Tucumán Salta Mendoza Chaco Jujuy Corrientes La Rioja La Pampa Formosa San Juan San Luis Entre Ríos Córdoba Río Negro Misiones Tierra del Fuego Santa Cruz Chubut Neuquén TOTAL Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP. Un análisis comparativo resulta también interesante. En términos per cápita, se observa que las provincias de mayor excedente son las del sur del país (Santa Cruz, Tierra del Fuego, Neuquén, Chubut y Río Negro), con superávit de $1.500 hasta $190 por habitante, mientras que en el otro extremo se hallan algunas del noroeste, como Catamarca, Santiago del Estero y Salta, y del centro, como Buenos Aires y Santa Fe, denotando las mismas un déficit de $60 hasta casi $1.000 por habitante. 14

15 Financiamiento por Aportes y Contribuciones del sector del empleo privado formal (Año 2007 $ por habitante) Santa Cruz Tierra del Fuego Neuquén Chubut Río Negro Misiones San Luis San Juan Entre Ríos Form osa La Pampa Córdoba La Rioja Corrientes -11 Chaco Mendoza Jujuy Tucumán Salta Santa Fe Santiago del Estero Buenos Aires Catamarca Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP.. Financiamiento por aportes y contribuciones. Total del empleo formal Para completar el panorama, es menester adicionar al resultado del sector privado el obtenido por el componente público del sistema (empleados de las provincias), es decir, incorporar el resultado de las Cajas de las provincias que no realizaron su transferencia, y el de las Ex Cajas en aquéllas que sí las transfirieron. Vale aclarar que esto deja fuera del análisis comparativo a las jurisdicciones que no han transferido sus Cajas y no registraron partidas de la ANSES por armonización en 2007, dado que no se puede efectuar ningún supuesto a priori acerca de su resultado. Como ya fuera dicho, el resultado de las Ex Cajas es calculado en base a los datos de la Ejecución Presupuestaria de ANSES, mientras que el de las Cajas no transferidas pero que armonizaron o se encuentran en dicho proceso, se obtiene del supuesto ya mencionado de que se corresponde con las transferencias efectuadas por ANSES con dicho fin. Resulta notable que, al agregar el sector público provincial al panorama, los resultados se vuelven negativos en la mayoría de las provincias (excepto Entre Ríos, Formosa, Río Negro y Santa Cruz), tanto aumentando el déficit en algunas como pasando de superávit a déficit en otras. En el agregado, naturalmente aumenta el déficit. Esto se desprende de que en la simulación del resultado de todas las Cajas y Ex Cajas (excepto Jujuy y Mendoza), el mismo es negativo. 15

16 Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año 2007 Mill. de $) JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado formal Rdo. Cajas y Ex-Cajas provinciales Rdo. Total (Privado + Público) Buenos Aires Catamarca Chaco Córdoba Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumán TOTAL Nota: El resultado de Cajas provinciales no transferidas equivale a las transferencias de ANSES a las provincias en proceso de armonización. Las provincias que no recibieron transferencias por armonización (Corrientes, Chubut, Misiones, Neuquén, Tierra del fuego) se excluyen del cuadro. Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP. En esta visión esquemática del Sistema de Seguridad Social como si incluyera en todas las jurisdicciones tanto al sector privado como al público, se ven escasos resultados positivos en términos per cápita ($370 por habitante en Santa Cruz, $130 en Río Negro, $32 en Entre Ríos y $18 en Formosa); mientras que hay significativos resultados negativos ($1.200 por habitante en Catamarca, $570 en Buenos Aires y $530 en La Rioja). 16

17 Financiamiento por Aportes y Contribuciones del total del empleo formal (Año 2007 $ por habitante) Santa Cruz 366 Río Negro 129 Entre Ríos Formosa San Luis La Pampa Corrientes Jujuy Mendoza San Juan Chaco Córdoba Santa Fe Salta -102 Tucumán Santiago del Estero La Rioja Buenos Aires Catamarca Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP y SAFJP. El componente Tributario del Financiamiento actual del Sistema: La maraña de la Coparticipación El financiamiento del Sistema de Seguridad Social se inserta en el corazón de la maraña de las relaciones entre la Nación y las provincias. Es así que el Sistema de Seguridad Social recibe recursos tributarios por dos vías: Las detracciones directas de los impuestos nacionales, que asigna una porción de la recaudación de varios impuestos coparticipables (IVA, Ganancias, Bienes Personales, Combustibles) y otros no coparticipables (Monotributo, Adicional sobre Cigarrillos) que van a financiar el Sistema de Seguridad Social; La detracción de la masa coparticipable bruta, mediante la cual, una vez que se conforma dicha masa con el remanente de los tributos netos de los porcentajes con asignación específica, sumados a la totalidad de los gravámenes no sometidos a descuentos, se asigna un 15% al financiamiento del Sistema de Seguridad Social. 17

18 Financiamiento Tributario de la Seguridad Social: En la maraña de la coparticipación Bienes Personales 6,3% Monotributo Imp. 70% Adic.. Cigarrillos 100% Combustibles GNC, Gasoil, Diesel, 100% Kerosene Naftas, solventes y otros 21% 79% Detracción Detracciones vs. $580 millones SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 15% $120 MASA COPARTICIPABLE BRUTA 85% 20% MASA COPARTICIPABLE NETA Ganancias Ganancias 64% Neto Internos y otros coparticipados 100% 11% IVA 89% 57,36% Provincias 41,64% Nación 1% ATN Fuente: Elaboración propia Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social Debido al financiamiento tributario de la Seguridad Social, tanto la Nación como las Provincias resignan ingresos, que en su mayoría son producto de la disminución de la masa coparticipable neta y la distribución primaria. En cuanto a la distribución entre ambas, en 2007 Nación participó con el 40% de los recursos tributarios que se ceden para la Seguridad Social, y Provincias con un 58% (el resto estuvo constituido por fondos que, de no ir al Sistema de Seguridad Social, hubieran sido destinados a los ATN u otros conceptos, como el FONAVI). Si se consideran los fondos resignados por tipo de impuesto, se aprecia que en el año 2007 el 43% de los recursos tributarios provino de la recaudación de IVA, 36% correspondió a Ganancias, 15% a Combustibles, 3% al resto de los coparticipables, 2% al Monotributo y 1% al Adicional sobre Cigarrillos. 18

19 Fondos tributarios cedidos para financiar la Seguridad Social (Año 2007) Por impuesto Por jurisdicción ATN Resto de 2% Adicional coparticipables s/cigarrillos 3% Monotributo 1% Nación Otros 2% 0% 40% Combustibles 15% IVA 43% Provincias 58% Ganancias 36% Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP y legislación impositiva. El aporte provincial Uno de los principales aportes del presente trabajo es el cálculo de la resignación de impuestos coparticipables que tuvo cada jurisdicción en 2007, y del monto total de la cesión de recursos al Sistema de Seguridad Social (que incluye también los fondos que corresponderían a la Nación). Las 23 provincias en conjunto resignaron unos $ millones durante Sin embargo, la distribución no es homogénea entre ellas. En términos per cápita, Catamarca es la provincia que más resignó y Buenos Aires la que menos recursos cedió por habitante. Esto es producto de las particularidades del sistema de coparticipación de impuestos vigente actualmente en Argentina. Si se aplicase otro criterio a la distribución secundaria de recursos coparticipables en nuestro país, por ejemplo uno devolutivo que tome como variable de asignación al porcentaje del PBG total generado en cada una de las provincias, se aprecia claramente cómo se invertiría el ranking de recursos resignados por habitante. Si bien este indicador puede considerarse un criterio muy extremo de devolutividad, lo único que se pretende marcar es que el sistema vigente en nuestro país tiene como resultado que, si se analiza la cuestión por el lado de la resignación de ingresos coparticipables por habitante, se encuentra que una provincia como Catamarca (de bajos ingresos y baja densidad poblacional) es la más perjudicada. Aunque debe tenerse en cuenta como contrapartida que esta provincia recibe una proporción de recursos coparticipables que más que triplica a su participación en la generación de actividad económica nacional. Algo similar ocurre con el resto de jurisdicciones de bajos ingresos. En el otro extremo, las provincias más beneficiadas por el actual sistema (es decir, que resignarían más en caso de instaurarse un esquema más devolutivo) son las más ricas 19

20 (Buenos Aires, Neuquén, Chubut, Santa Fe, Córdoba). Este patrón se mantiene si se mira el panorama en términos per cápita. Aún más, las diferencias se ven agudizadas. El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año 2007). Régimen actual y régimen devolutivo JURISDICCIÓN Criterio Actual Criterio Devol. en base a PBG Crit. Devol. / Mill. $ $ per cápita Mill. $ $ per cápita Crit. Actual Formosa ,13 Santiago del Estero ,16 Chaco ,27 Catamarca ,30 Jujuy ,30 Corrientes ,38 San Juan ,40 La Rioja ,46 Tucumán ,47 Salta ,49 Entre Ríos ,55 Misiones ,64 La Pampa ,68 Río Negro ,78 Mendoza ,83 Santa Cruz ,93 San Luis ,94 Tierra del Fuego ,05 Córdoba ,13 Santa Fe ,18 Chubut ,49 Neuquén ,54 Buenos Aires ,15 TOTAL Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional. Este es un punto que deberá tratarse a la hora de discutir un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos, que es en esencia un juego de suma cero. Si una jurisdicción recuperara participación, necesariamente lo haría a costa de que otra la pierda. Ése es, precisamente, el punto de discusión política. La única forma de que algunas provincias mejoraran sin que otras empeoraran sería la inclusión de la cuestión de la distribución primaria, o sea el reparto entre Nación y el conjunto de provincias. Es por ello que este aspecto también amerita estar presente en la discusión sobre el régimen de coparticipación. 20

21 El aporte tributario provincial a través de la coparticipación resignada (Año $ per cápita). Régimen actual. Buenos Aires 298 Mendoza Córdoba Santa Fe Misiones Salta Neuquén Tucumán Chubut Corrientes Entre Ríos Jujuy Río Negro Chaco Santiago del Estero San Juan San Luis Tierra del Fuego La Pampa La Rioja Form osa Santa Cruz Catamarca Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON, AFIP, INDEC y legislación nacional. La discusión entre el gobierno nacional (ANSES) y algunas provincias que no transfirieron sus Cajas Es de público conocimiento que hay debate entre Nación (ANSES) y las provincias que, si bien no transfirieron sus Cajas previsionales, firmaron el convenio de armonización. Surge un punto interesante a la hora de plantear la discusión y tiene que ver con la existencia de dos posibles visiones del fenómeno: - Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de coparticipación debería ser la fuente de financiamiento del déficit de su Caja provincial. Es decir, el remanente de los fondos tributarios resignados por las provincias debería volver a las mismas, saldando el déficit de sus respectivas Cajas 6 (actualmente, ese resto queda en manos de ANSES). Las prestaciones del sistema nacional deberían entonces ser cubiertas por la recaudación de aportes y contribuciones, que corresponderían en este caso al sector privado únicamente. 6 Cabe recordar que, debido a que no hay información oficial del resultado de las Cajas no transferidas, se está suponiendo que el déficit de las mismas es igual a las transferencias que efectúa ANSES a las correspondientes provincias. Este es un supuesto válido dado que se está realizando un análisis comparativo de cuánto aporta y cuánto recibe una jurisdicción, y los fondos transferidos son los que efectivamente recibe. 21

22 - Se considera que el aporte que hace cada provincia a través de la resignación de coparticipación federal es una fuente de financiamiento de todo el gasto de Seguridad Social que tiene relación con su jurisdicción. Para entender mejor el punto, debiera considerarse que el análisis tiene que ser de todo el sistema, incluyendo tanto al sector privado formal como al público (una provincia también tiene que aportar al financiamiento de las prestaciones jubilatorias de las personas pasivas que viven en su jurisdicción). Se pueden destacar dos casos: el de Buenos Aires y el de Córdoba. Buenos Aires, bajo el primer punto de vista, estaría aportando una cuantía mayor de lo que recibe de ANSES como transferencia para financiar el déficit de su sistema público provincial. Pero si se considerara a todo el sistema (incluyendo también a los jubilados nacionales que viven en Buenos Aires), resultaría deficitaria en unos $4.000 millones. Por su parte, Córdoba habría aportado unos $1.330 millones (coparticipación resignada neta de los fondos enviados por ANSES a la Caja de Jubilaciones provincial) bajo el primer punto de vista, y también resultaría aportante neta bajo una visión más integral de financiamiento (segundo punto de vista). Desde esta última perspectiva habría aportado $1.500 millones. El caso de Santa Fe es similar al de Córdoba. Es decir que tanto Córdoba como Santa Fe parecieran tener más argumentos que Buenos Aires (dado el esquema actual de coparticipación federal) para solicitar que ANSES les envíe los fondos que cubran el déficit correctamente auditado de sus cajas para cumplir con las armonizaciones necesarias. Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que no transfirieron sus Cajas en proceso de armonización (Año 2007 Mill. de $) JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado Formal Transferencia Resultado Total Copart. Resignada por Pcias. Rdo. incluy. Cop. resignada Buenos Aires La Pampa Santa Cruz Formosa Chaco Entre Ríos Santa Fe Córdoba TOTAL Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional. Con respecto a las jurisdicciones que transfirieron sus Cajas, se observa un resultado final positivo en todos los casos. Es decir que, si se consideran únicamente los fondos que se 22

23 aportan al sistema de Seguridad Social nacional en concepto de aportes y contribuciones, todas las provincias en esta situación tienen déficit (a excepción de Río Negro y San Luis). Pero si se le adicionan los fondos que se dejan de percibir en concepto de coparticipación, pasan todas a una situación superavitaria. Financiamiento provincial total del sistema. Provincias que transfirieron sus Cajas en proceso de armonización (Año 2007 Mill. de $) JURISDICCIÓN Rdo. Sector Privado Formal Rdo. Ex-Cajas Resultado Total Copart. Resignada por Pcias. Rdo. incluy. Cop. resignada Catamarca La Rioja San Luis Jujuy Río Negro Santiago del Estero San Juan Salta Tucumán Mendoza TOTAL Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, AFIP, SIJP, SAFJP, MECON y legislación nacional. Rediscutir la distribución del financiamiento de la Seguridad Social Otro punto de gran interés es que actualmente existe un creciente excedente de recursos que permanece en el Sistema Nacional de Seguridad Social (cabe recordar que el superávit con traspasos del ANSES en 2007 fue de $ millones, y no se ve una tendencia inversa en lo que va del año 2008). Para observar la incidencia de este superávit en lo que se refiere al financiamiento tributario, es factible plantear algún escenario hipotético en el que se modifiquen ya sea el esquema de precoparticipación o bien el de detracción de impuestos previa a la formación de la masa coparticipable. Este ejercicio tiene como fin observar qué ocurriría ante estas modificaciones con los recursos tributarios que llegan al sistema de Seguridad Social, por un lado, y con los recursos coparticipables que llegan a la Nación y a las Provincias, por el otro. Un primer escenario podría consistir en una reducción del porcentaje sobre la masa coparticipable bruta que se destina a la Seguridad Social, pasando del 15% al 9%. Esto haría que lo que resignaron las provincias en 2007 se reduzca de $ millones a $ millones, posibilitando que las provincias recuperasen $3.000 millones. Por su 23

24 parte, Nación resignaría ahora $ millones, comparado con los $ que resignó efectivamente el año anterior, siendo su ganancia potencial de $2.225 millones. Otra posibilidad consiste en reducir las alícuotas de los principales impuestos sometidos a detracciones directas previas a su integración de la masa coparticipables. En este escenario, el porcentaje de IVA con esta finalidad podría bajar del 11% al 8%, mientras que el de Ganancias neto podría pasar del 20% al 13%, reduciéndose también la suma fija en un tercio 7. Con esta alternativa, las provincias en 2007 hubieran recibido casi $3.000 millones más en concepto de coparticipación, pasando a resignar $ millones. Nación, por su parte, hubiera aumentado su parte en $1.800 millones, resignando $ Medidas como las anteriormente descriptas hubieran significado en 2007 una merma de fondos para ANSES de alrededor de $5.000 millones, inferior al monto de superávit verificado por el organismo en dicho año. Escenarios alternativos de financiamiento tributario del Sistema de Seguridad Social (Mill. de $) Escenario 1 Escenario Provincias Nación - Provincias Nación Copart. resignada Recupero rec. resignados Copart. resignada Recupero rec. resignados Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios. Alternativas de Financiamiento Con respecto al primer escenario planteado, si se observa la potencial distribución entre las jurisdicciones bajo el sistema actual de los fondos que éstas recuperarían, las mismas hubiesen tenido un aumento de los recursos por coparticipación de entre 5,2% y 6% en 2007 (excepto en Tierra del Fuego, en que el incremento sería menor). 24

25 Distribución de los fondos excedentes bajo el Escenario 1 (Mill. de $) JURISDICCIÓN Copart. Recupero Copart. Var. % Recibida 2007 Buenos Aires ,0% Catamarca ,8% Chaco ,7% Chubut ,2% Córdoba ,7% Corrientes ,5% Entre Ríos ,7% Formosa ,7% Jujuy ,6% La Pampa ,6% La Rioja ,6% Mendoza ,6% Misiones ,4% Neuquén ,3% Río Negro ,6% Salta ,5% San Juan ,8% San Luis ,7% Santa Cruz ,2% Santa Fe ,6% Santiago del Estero ,7% Tierra del Fuego ,0% Tucumán ,6% TOTAL ,5% Fuente: IERAL en base a datos de MECON, legislación impositiva y cálculos propios. En cuanto a la segunda alternativa, el aumento recibido por coparticipación para todas las provincias hubiese significado entre 5% y 5,7% con respecto a lo recibido en 2007 (salvo, nuevamente, en el caso de Tierra del Fuego). 7 Debe notarse que en ambos escenarios se escogen modificaciones que no impliquen que se comprometa el logro de un superávit para ANSES. 25