ANÁLISIS DE PERTINENCIA DEL GASTO DE REGALÍAS EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Y MUNICIPIOS PRODUCTORES

Transcripción

1 RESUMEN EJECUTIVO ANÁLISIS DE PERTINENCIA DEL GASTO DE REGALÍAS EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Y MUNICIPIOS PRODUCTORES Cesar Arismendi Morales Eduardo Romero Sierra Investigadores Fundesarrollo Adriana Restrepo Gómez Sara Gálvez Gutierrez

2 RESUMEN EJECUTIVO Análisis de pertinencia del gasto de regalías en el departamento de La Guajira y municipios productores INTRODUCCIÓN El nuevo sistema general de regalías (SGR), reglamentado por la Ley 1530 de 2012, busca principalmente cinco objetivos: propiciar la restauración social y económica de las zonas productoras, ampliar la distribución de los recursos, mejorar la calidad del gasto a través de una mayor pertinencia y garantizar una mayor transparencia y control de los recursos. Adicionalmente establece un nuevo sistema de asignación de recursos al que todos los municipios del país pueden acceder a través de la formulación de proyectos que cumplan con la pertinencia y la calidad técnica. Por lo tanto, luego de 5 años de implementación del nuevo sistema resulta válido analizar cómo el departamento de La Guajira y sus municipios han asumido este nuevo esquema de distribución y corroborar si se han presentado cambios de tendencia en la distribución y ejecución de los recursos en cuanto al destino de la inversión y su pertinencia. En términos de disponibilidad de recursos, el departamento de La Guajira y los municipios productores han recibido en conjunto cerca de $1481 billones de pesos en los últimos cinco años para ser destinados a proyectos de inversión. Sin embargo, no han sido efectivos a la hora de comprometer y, mucho menos, de ejecutar los recursos. A pesar de pertenecer al grupo de los mayores departamentos productores del país, el departamento de La Guajira solo ha logrado comprometer el 53% de 1055 billones disponibles, ubicándose como el menos efectivo a la hora -1-

3 de comprometer recursos. En cuanto al destino de los proyectos, tanto en los municipios como en el departamento, no se define una estrategia clara de focalización de la inversión en el fortalecimiento de actividades económicas alternativas a las extractivas en el territorio. En este breve resumen se destacan las conclusiones más relevantes y se exponen los temas que el Centro de pensamiento Guajira 360 resalta para tener en cuenta a la hora de reflexionar sobre cómo mejorar el aprovechamiento de los recursos de regalías en el territorio de La Guajira. En este sentido la instalación del nuevo sistema, si bien ha logrado una mejor distribución de los recursos en todo el departamento, propone nuevos retos para las entidades municipales y el ente departamental con el fin de alcanzar los objetivos del sistema. Cuestiones como hacia dónde se han dirigido los recursos, cómo ha sido su ejecución y las dificultades por superar, logros y aprendizajes alcanzados y, cómo se puede aprovechar de mejor manera los recursos de regalías disponibles, son algunos de los temas que se abordan en el estudio completo a lo largo de sus nueve capítulos. En este breve resumen se destacan las conclusiones más relevantes y se exponen los temas que el Centro de pensamiento Guajira 360 resalta para tener en cuenta a la hora de reflexionar sobre cómo mejorar el aprovechamiento de los recursos de regalías en el territorio de La Guajira. Para lograr el propósito de la investigación, se utilizaron las fuentes oficiales del SGR, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el DANE, planes de desarrollo municipales y del nivel departamental, entre otros. Se invita al lector a consultar la investigación completa disponible en si desea profundizar en algún área en particular. Fuente: Entre colombianas y letras 1 Para mayor información del abordaje metodológico y fuentes de información utilizadas, consultar los capítulos 3 y 4 del estudio. -2-

4 EL NUEVO SISTEMA Además de procurar una inversión con mayor pertinencia y una distribución de los recursos más equitativa, el nuevo sistema procura recursos de ahorro para la estabilización económica y el financiamiento pensional territorial. Una de las principales motivaciones que tuvo el DNP para la implementación de la reforma a las regalías en Colombia, fue el diseño de un sistema bajo los principios de la redistribución y equidad regional. Durante la permanencia del anterior sistema, los departamentos en cuya jurisdicción se explotan los recursos recibieron entre el 47,5% y el 52% de las regalías petroleras y entre el 42% y el 45% de las carboníferas. Tabla 1. Sistema Simplificado de Distribución de Recursos de Regalías DISTRIBUCIÓN REGALÍAS Determinante de la Ley 1530 de 2012: Fiscalización, exploración, cartografía y geología 100% 2,0% Hasta El 2% 1,0% Hasta 0,5% Hasta el 30,0% 10,0% 10,0% 50% Fiscalización de exploración y explotación de yacimientos. Funcionamiento del Sistema General de Regalías. Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Municipios del Río Grande de la Magdalena y canal del Dique. Regalías para el Ahorro Fondo de Ahorro y Estabilización Regional. Fondo de Ahorro Pensional Territorial. Regalías para inversión Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. 20% 80% 60% Asignaciones Directas Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. 40% Fondo de Compensación Regional Fondo de Desarrollo Regional Fuente: Elaborado por los autores a partir de la información de la Secretaría Técnica SGR DNP

5 Con el sistema actual, todos los departamentos del país y cerca de 1089 municipios pueden acceder a los recursos. Para ello se establecieron dos fondos de ahorros, el Fondo de Ahorro Pensional Territorial (FONPET) y el Fondo de Ahorro y Estabilización Regional (FAE), junto a otros 3 fondos de financiación de proyectos de desarrollo económico, social y ambiental, además de las llamadas asignaciones directas: el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Desarrollo Regional (FDR). Vale la pena señalar algunas diferencias que se presentan del sistema antes y después de la institucionalidad determinada por la Ley 1530 de Entre esas, destaca el cambio de instancias de decisión de inversión de proyectos que, en el antiguo modelo (Fondo Nacional de regalías FNR. Ley 141/1994) estaba a cargo de las entidades territoriales y el FNR, mientras que en la actualidad son los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) quienes definen la asignación de los recursos y el ejecutor del proyecto. También destacan la ampliación de la cobertura territorial y los cambios de orden presupuestal, que previamente eran de asignación anual-, y desde el 2013 se asignan bienalmente. Por último, destacan también las modificaciones en el sistema de monitoreo, que anteriormente estaban a cargo del Departamento Nacional de Planeación, y hoy pasan al control del SGR mediante los sistemas de información GESPROY y SICODIS. -5-

6 PUNTOS DE REFLEXIÓN A pesar de la disponibilidad de los recursos, existen dificultades en Riohacha y el departamento para la aprobación de los proyectos, lo que afecta la efectividad de apropiación de los recursos disponibles para inversión. En total al departamento de La Guajira como entidad territorial entre le fue asignado cerca de $1055 billones de pesos para proyectos de inversión distribuidos en los tres fondos y asignaciones directas. De estos recursos tan solo ha aprobado proyectos equivalentes al 53%, mientras que el resto de departamentos productores tienen una efectividad de aprobación mayor al 70%, lo que demuestra dificultades técnicas y administrativas para lograr formular proyectos que sean elegibles para aprobación. En 2016 el departamento no aprobó ningún proyecto. Los municipios productores por su parte en promedio han sido más efectivos, comprometiendo en total el 97% de los $ millones disponibles. Sin embargo, Riohacha se encuentra rezagada con una tasa de efectividad de tan solo 67%. Por su parte, los municipios no productores, se les asignaron recursos para inversión por $ millones de pesos a través del Fondo de compensación regional, monto equivalente al 7% de los recursos asignados a los municipios productores y resultaron ligeramente más efectivos que los municipios productores. Una vez aprobados los proyectos, tanto el departamento como los municipios presentan dificultades en las distintas etapas del ciclo de los proyectos lo que afecta los cierres técnicos y financieros, lo que se refleja en las valoraciones de calidad de gestión por parte del Departamento Nacional de Planeación (DNP). -6-

7 De acuerdo al Índice de Gestión de Proyectos de Regalías (IGPR) para el cuarto trimestre de 2016, calculado por el DNP, el departamento de La Guajira obtuvo la más baja puntuación entre los departamentos productores (49,4 sobre 100 puntos posibles), siendo las áreas de evaluación de medidas de control y eficiencia las que presentan menor calificación. Lo que implica que ha sido objeto de intervenciones desde el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) administrado por el DNP para controlar situaciones problemáticas en la administración, ejecución y culminación de los proyectos. En términos generales se resalta que para el cuarto trimestre de 2016 ningún departamento productor del país superó la categoría media, es decir no hay ninguno que haya logrado tener un resultado sobresaliente, lo que puede indicar que se están presentando problemáticas similares a La Guajira que afectan la ejecución y culminación de los proyectos. Los municipios productores de La Guajira por su parte, mantienen un desempeño por debajo del promedio nacional municipal en las cuatro categorías evaluadas, eficacia, eficiencia, transparencia y medidas de control, siendo más crítica esta última. Los proyectos aprobados tanto en los municipios productores como en el departamento, no han tenido un enfoque claro hacia la recuperación económica del territorio, pero si hacia la complementación de los sectores ya financiados por las transferencias de la nación. Durante el periodo , como entidad territorial La Guajira logró la aprobación de 76 proyectos por valor de $ millones de pesos. En ese mismo periodo, la inversión se ha concentrado en seis sectores que equivalen al 92% de la inversión financiada con regalías y cerca del 50% fue destinada a los sectores de educación y transporte, concretamente a la construcción o reparación de vías, mayoritariamente a las vías terciarias. Para el caso de educación los proyectos se orientaron a programas de transporte y alimentación escolar y construcción y mantenimiento de sedes educativas. Los proyectos de agua potable y saneamiento básico por valor de $ millones de pesos representaron el 6% del total de la inversión. -7-

8 Los municipios productores aprobaron 287 proyectos por valor de $ millones de pesos orientados principalmente a la construcción de infraestructura (69% del total) relacionada a la pavimentación de vías urbanas, equipamiento urbano como plazas y parques y en menor medida en acueductos, alcantarillado y reservorios de agua. Este resultado es congruente con lo identificado por Bonet & Urrego (2014) para los municipios del departamento del César, los cuales, en el primer año de funcionamiento del nuevo sistema, seguían dirigiendo los recursos a obras de infraestructura con un impacto poco claro y con una sostenibilidad incierta. Entre el departamento y los municipios productores solo se han invertido $ millones de pesos equivalentes al 7% del total de la inversión en programas de los sectores de agricultura, comercio, industria y turismo y trabajo orientados principalmente al fortalecimiento de la producción agropecuaria. Riohacha, febrero 7 de La inversión tanto en el departamento como en los municipios, si bien se ha invertido en los sectores donde hay un rezago en indicadores de cobertura y calidad con respecto al promedio de la región Caribe y el nivel nacional, no tienen una focalización clara constante para mejorar los indicadores relacionados. Fuente: La Guajira, donde acaba Colombia -8-

9 El Departamento Administrativo de Planeación (DNP), con el objeto de medir los impactos de los planes de desarrollo territoriales en el 2018, desarrolló una metodología de escogencia de las brechas significativas e incidentes en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030, basado en la disponibilidad de información y su relación con la equidad territorial. Como resultado, seleccionó de manera prioritaria un grupo de ocho indicadores que inciden de manera directa en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y en el grado de competitividad local y regional. En la tabla dos, se puede identificar el estado de cada indicador priorizado y lo que se espera alcanzar durante el periodo institucional de gobierno Tabla 2. Brechas Priorizadas DNP y participación de inversión por sector priorizado. DIMENSIÓN TERRITORIAL Prioridades DNP La Guajira Resultado ESPERADO 2018 Sector Participación valor de proyectos sobre INVERSIÓN TOTAL DE REGALÍAS Cobertura neta educación media (%,2015) 20,80% 39,60% Pruebas saber 11 matemáticas (2016) 42,6 44,4 Educación 23% Tasa analfabetismo mayores a 15 años (2005) 32,60% 11,10% Tasa de mortalidad infantil-fallecidos por mil nacidos vivos (2014) 28,3 18,4 Salud 6% Cobertura vacunación DTP (2015) 80,60% 94,00% Cobertura total acueducto (2005) 49,80% 94,20% Agua potable y saneamiento básico 10% Déficit cuantitativo de vivienda (2005) Déficit cualitativo de vivienda (2005) 24,00% 13,10% 52,40% 31,60% Vivienda 1% Fuente: DANE, Mineducación, Minsalud. -9-

10 Para el caso de educación si bien se ha destinado una quinta parte de los proyectos a esta área, no se ha focalizado concretamente a la mejora de los indicadores relacionados. En el caso de cobertura, los esfuerzos se han centrado por parte de los municipios en la construcción, adecuación o mantenimiento de sedes educativas y el financiamiento del transporte y alimentación escolar. Para el caso del departamento el programa más relevante es en este último rubro. No se aprobó ningún proyecto orientado a combatir el analfabetismo de mayores de 15 años. En temas de calidad educativa se aprobaron proyectos en algunos municipios productores para el uso de las tecnologías para el aprendizaje y dotación de software y tabletas, sin embargo, sin un resultado claro. Para el caso de agua potable los esfuerzos en los municipios se han concentrado en reservorios para las comunidades rurales e indígenas y algunas mejoras a la prestación del servicio urbano. El departamento por su parte, concentró la mayoría de los esfuerzos en la provisión de agua potable y alcantarillado en Riohacha. No se vislumbra un cambio a mediano plazo en los patrones de inversiones orientados a complementar la inversión ya financiada por el Sistema General de Participaciones y no se denota un esfuerzo focalizado en temas priorizados de acuerdo a la revisión de los planes de desarrollo de los municipios y el departamento. El departamento presenta una baja generación de ingresos propios y por ende una baja autonomía fiscal con relación a sus pares. Mientras que los municipios productores presentan una mejor generación de recursos propios que los no productores, debido a la ubicación en su jurisdicción de las empresas relacionadas con la explotación de recursos minero energéticos, lo que demuestra una doble obtención de recursos, vía regalías e impuestos aportados por las empresas del sector. -10-

11 El esfuerzo fiscal hace referencia a la capacidad de recaudo tributaria de las entidades territoriales. Es decir, es la relación entre la recaudación efectiva y su potencial recaudatorio. Del buen desempeño en esta área depende en gran parte el desarrollo social y económico de los territorios, ya que en últimas la autonomía de inversión permite el cumplimiento de los planes de desarrollo de acuerdo a las características propias de cada entidad territorial más allá de los requerimientos desde la nación. En promedio para los años de 2012 a 2016, el porcentaje de recursos propios entre los municipios restantes osciló entre el 5% al 21%, siendo los casos más bajos los de Manaure y Maicao con resultados promedio de 5% y 6% respectivamente. Comparando estos resultados con los municipios no productores del departamento, los productores muestran una mayor capacidad de generación de ingresos propios. Entre 2012 y 2016, la participación de los ingresos propios dentro de ingresos totales del departamento de La Guajira ha mantenido un promedio de 9%, muy inferior al promedio de los departamentos productores que es del 18%. El departamento de La Guajira posee un bajo respaldo de personal para la administración de los volúmenes de inversión a ejecutar, pues la razón gastos de funcionamiento/- valor de proyectos de regalías es de los más altos del país. Si bien puede ser un indicador de eficiencia, cuando se alcanzan niveles muy altos puede indicar un desbordamiento de las capacidades del personal lo que se traduce en dificultades en los distintos ciclos de los proyectos. Durante el 2015, el departamento de La Guajira administró $ 11,2 millones de regalías con $ 1 millón como gasto de funcionamiento, siendo el más alto del país. Por su parte, Antioquia administró $ 360 mil pesos de regalías con $1 millón de gastos de funcionamiento. La razón de regalías por gasto de funcionamiento, en el departamento de La Guajira, es 6,7 veces mayor que el promedio nacional. -11-

12 Por lo tanto, una alta capacidad de generación de recursos propios, es decir ingresos tributarios y no tributarios se traduce en una capacidad para mantener en el mediano y largo plazo la infraestructura y demás inversiones financiadas con recursos de regalías y garantizar un volumen de personal idóneo que procure administrar los recursos de regalías en las distintas etapas del ciclo de los proyectos. L AS CAUSAS DE LAS FALLAS MÁS FRECUENTES QUE PRESENTAN LAS ENTIDADES EJECUTORAS A LO LARGO DEL CICLO DE PROYECTOS SE RELACIONAN CON DIFICULTADES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PARA CONTRATAR EL PERSONAL SUFICIENTE E IDÓNEO PARA ADMINISTRAR Y QUE REALICE SEGUIMIENTO A LOS PROYECTOS. A DICIONALMENTE SE PRESENTAN DIFICULTADES DE COMUNICACIÓN CON EL NIVEL NACIONAL PARA RESOLVER DUDAS E INCONVENIENTES EN LAS DISTINTAS FASES DEL CICLO DE LOS PROYECTOS. Fuente: Gente Guajira

13 Las fallas identificadas más frecuentes consignadas en los planes de mejoramiento y el trabajo de campo realizado con funcionarios de las entidades territoriales fueron las siguientes: Falta de personal capacitado, dificultades para reportar a tiempo la información en el sistema Gesproy, dificultades para entrega de las obras por parte de la entidad responsable de la sostenibilidad, dificultades para el diseño de una estrategia de sostenibilidad de las obras, falta de coordinación entre los avances financieros y técnicos de los proyectos, dificultades para concretar los procesos de contratación una vez aprobados los proyectos. LOS PRIMEROS 5 AÑOS DE EJECUCIÓN DEL NUEVO SISTEMA TAMBIÉN HAN PERMITIDO LA IMPLEMENTACIÓN DE PROCESOS DE APRENDIZAJE INSTITUCIONAL CON RESULTADOS POSITIVOS. Dentro del Sistema General de Regalías en La Guajira, como buena práctica de gestión de procesos y recursos se puede destacar el OCADTON, celebrado el 5 de octubre de 2012, en el que las entidades territoriales pudieron acceder a los recursos a través de 84 proyectos, 33 del departamento por valor de $161,6 miles de millones y 51 de los municipios por el monto de $ 96 mil millones. En total se aprobaron recursos por 257,1 miles de millones. Preparación del recurso humano en el Sistema General de Regalías. Ello implicó generar capacidades hacia el interior de la administración pública territorial (secretarios y funcionarios) y hacia afuera, a través de profesionales de diferentes disciplinas. -13-

14 REFLEXIONES Y CONCLUSIONES En el estudio, los tipos de proyectos ejecutados, los volúmenes y los sectores seleccionados para la inversión permiten dimensionar el papel complementario que los recursos de regalías desempeñan con los gastos de Sistema General de Participaciones, ya que son muy pocos los recursos dirigidos para la creación de externalidades positivas que permitan estimular nuevos esfuerzos por parte del sector privado. En el Sistema General de Regalías se impone mejorar la pertinencia y la calidad del gasto para salir de la llamada maldición de los recursos naturales. Muy a pesar de las modificaciones introducidas por la Ley 1530 del 2012, contar con recursos de regalías por parte de las entidades territoriales sujetas a las decisiones colegiadas del estamento de los OCAD, no siempre garantiza un mejoramiento en la eficiencia, eficacia y la calidad del gasto. Ello sugiere que el fortalecimiento de la institucionalidad es clave para lograr mejores réditos en lo social, al igual que cambios sustantivos en el cumplimiento de las metas del potencial recaudatorio (esfuerzo fiscal). Por las debilidades institucionales y la alta rotación que se presentan en las autoridades de La Guajira, es necesario buscar alternativas de ejecución de los recursos, con estrategias como las de obras por regalías. Esto permite incrementar la colaboración público-privada, además de propiciar una mayor eficiencia en el gasto público social, para lo cual se puede utilizar lo aprendido a partir de las regulaciones de las estrategias de obras por impuestos en la Zomac que, en Colombia, incluyen a seis departamentos con 56 municipios, nueve de ellos en La Guajira. Lo anterior podría ser particularmente útil para que las empresas del sector minero-energético recobren legitimidad en las poblaciones que rechazan las actividades extractivas.también se hace evidente la complementariedad que mantienen las regalías con la necesidad de estimular los esfuerzos recaudatorios de las entidades territoriales. Los ingresos corrientes son básicos para darle la respectiva sostenibilidad a los proyectos ejecutados con recursos del SGR, ya que las regulaciones vigentes limitan los recursos de regalías a la inversión específica del proyecto. Los gastos para la sostenibilidad se tipifican como recurrentes, situación prohibida en la actualidad. -14-

15 El actual Sistema General de Regalías de ellas tiene que ver con la compensación que deben tener las regiones productoras. La otra, como mínimo, es disponer de volúmenes de recursos similares a los de Los departamentos productores, incluyendo a La Guajira, fueron perdedores en la asignación determinada en la Ley 1530 de En promedio, el departamento -como entidad territorial-, recibía $273 mil millones de pesos de asignaciones directas antes de la entrada en vigencia del SGR. Para el 2012, esta cifra disminuyó en un 45%. E Igualmente, las Corporaciones Autónomas Regionales receptoras de regalías vieron disminuidos los recursos. del Cerrejón sean entregados a la nación en el año Se requerirán, entonces, municipios mineros y al departamento acceder a un nuevo modelo productivo. A partir del sistema actual, este tipo de proyectos no tienen espacios a nivel de la ejecución y la aprobación, ya que la mayoría de los recursos se ponen a disposición para complementar los gastos del SGP. Por lo tanto, se propone que un porcentaje de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Regional se destinen en proyectos de estabilización económica de uso exclusivo de los municipios y departamentos productores. departamentos y municipios productores: en el caso de La Guajira, se ha estipulado que los contratos de las áreas productivas En estos departamentos y municipios, la comunidad se viene oponiendo a decisiones de apertura de nuevos proyectos mineros a través de consultas populares, lo que le introduce inseguridad jurídica a los inversionistas. Estos recursos se emplearán en la diversificación productiva al iniciar un proyecto y mantenerlo en su fase de desarrollo. -15-

16 En cuanto a las fallas más recurrentes encontradas, en el documento quedaron consignadas las siguientes recomendaciones: La generación de capacidades en el funcionario nacional y territorial debe ser un proceso continuo, no solamente por la cantidad de normas que el sistema genera, sino también por la alta rotación de personal que se presenta en todos los niveles de gobierno. Es necesario que en los proyectos de inversión del sistema se puedan determinar las estrategias para hacer efectiva la sostenibilidad de las obras por la entidad encargada en el proyecto. Los planes de mejoramiento deben ser estructurados con enfoque del en la evaluación integral que se hace al interior de la gestión del sistema. las responsabilidades de los contratistas encargados de ejecutar las obras frente al sistema y también en relación a la necesidad de obtener información oportuna, corregir las fallas encontradas, devolver insumos no usados, recursos sobrantes, etc. Igualmente, se deben - llos casos en que los contratistas no hagan las correcciones necesarias y expresas en los planes de mejoramiento. -16-

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