Las Reformas Contributivas en Puerto Rico: Qué se espera de la actual?

Transcripción

1 Las Reformas Contributivas en Puerto Rico: Qué se espera de la actual? Asociación de Economistas de Puerto Rico Trigésima Quinta Convención Anual 31 de agosto de 2018 Prof. José G. García López

2 Nota del Autor Esta presentación está basada en un investigación realizada por el autor y que fue publicada por la Unidad de Investigaciones Económicas del Departamento de Economía como un ensayo bajo el título de Las Reformas Contributivas en Puerto Rico durante el Periodo de : Un Análisis Comparativo. La investigación surgió como parte de la discusiones con los estudiantes en el curso de Hacienda Pública y Política Fiscal que he dictado en los últimos años en la Escuela Graduada de Administración Pública de la UPR, Recinto de Río Piedras. Además recoje las experiencias del autor participando en reformas contributivas y como asesor económico en la Comisión de Hacienda del Senado de Puerto Rico.

3 Indice Temático Principios Tributarios Reflexiones sobre el diseño Objetivos tributarios bajo análisis de las reformas contributivas Recaudos fiscales Simplicidad en la administración y cumplimiento Equidad Conclusiones y recomendaciones Propuesta de Reforma Contributiva 2018 Objetivos del P de la C 1544 Cambios Propuestos Comentarios generales

4 Principios Tributarios (Musgrave y Musgrave,1992) Recaudación adecuada de ingresos fiscales La distribución de la carga debe ser equitativa (equidad) Contemplar donde recae finalmente el impuesto (incidencia) Menor interferencia en las decisiones económicas (eficiencia)

5 Principios Tributarios Promover la estabilidad y el crecimiento económico Una administración del impuesto justa, no arbitraria y comprensible para el contribuyente. Bajos costos de administración y cumplimiento

6 Principios Tributarios Estos principios deben servir de guía al diseñar o al reformar un sistema tributario. El logro de los mismos son difícil de alcanzar a cabalidad y en ocasiones hay conflictos entre ellos. A pesar de esto se debe buscar alcanzar la mayoría de los mismos conforme a las prioridades de politica pública y restricciones establecidas.

7 Reflexiones sobre el Diseño Reformar el Sistema Contributivo Los economistas Auerbach y Hassett (2005) indican que el gobierno podría buscar los fondos suficientes que le permitan financiar su nivel de gastos haciendo la menor distorsión posible en la asignación de recursos en la economía a la vez que se distribuye la carga contributiva equitativamente.

8 Reflexiones sobre el Diseño Alm (1996) sugiere que un sistema contributivo óptimo es aquél que es mixto. Es decir un sistema basado en el impuesto sobre ingresos y el impuesto al consumo. En la medida que los impuestos sean con tasas bajas marginales se minimizarán las distorciones en la economía y la falta de cumplimiento.

9 Reflexiones sobre el Diseño Según Andic (1983) una reforma contributiva ocurre cuando se dan las siguientes condiciones : cuando se legislan cambios sustanciales en las leyes impositivas con el propósito de instrumentar ciertos objetivos específicos de política gubernamental. Tiene que ocurrir una transformación en el sistema contributivo cuyo propósito no sea meramente aumentar las recaudaciones fiscales sino que también debe incluir objetivos tales como promover el desarrollo y corregir desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza. Aún cuando la reforma demuestra ser incapaz de satisfacer tales objetivos (p.26).

10 Objetivos Tributarios Bajo Análisis Recaudos Simpliciadad y Administracion Equidad

11 Recaudos Las Reformas Contributivas de 1975 y 1994 generaron un crecimiento promedio anual de 13.2% y 8.7%, respectivamente. La Reforma de 1987 pareció aumentar los recaudos en 5.9%, dicho aumento se debió a los impuestos especiales. la crudita un 17% a los certificados de depósitos la amnistía contributiva, entre otros.

12 Recaudos La Reforma Contributiva del 2006, se estableció el IVU, reflejó una reducción de - 2.7% ( millones) en los recaudos. Se estableció durante el comienzo de la actual recesión (2006), la cual ha sido la más profunda y larga. Esto afectó de forma adversa los recaudos fiscales

13 Recaudos La Reforma del 2011 muestra un aumento de 2.7% en los recaudos fiscales en los cuatro años fiscales subsiguientes Este aumento fue inducido principalmente por los ingresos adicionales que generó el Arbitrio del 4% a la Corporaciones Foráneas (Ley 154 de 2010). Antes de entrar esta reforma en vigor ya se habían aprobado una serie de aumentos en los impuestos a través de la Ley Núm , que incidió sobre los recaudos fiscales.

14 Recaudos

15 Simplicidad y Administración La Reforma Contributiva de 1987 contrario a la del 1975 presentó avances significativos en esta dirección. Redujo el número de escalas contributivas de 15 a 4 y bajó las tasa máxima de 50% a 36%. Se redujeron o aumentaron algunas exenciones y otras se eliminaron. -la eliminación de la deducción sobre intereses a préstamos de consumo

16 Simplicidad y administración

17 Simplicidad y Administración Equidad 90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 82.95% 82.95% Tasa Máxima Contribución Sobre Ingresos a Individuos 67.55% 50.00% 36.00% 33.00% 33.00% 33.00% 33.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00%

18 Simplicidad y Administración La Reforma Contributiva de 1994 resultó ser más efectiva en este aspecto, ya integró todas las leyes contributivas bajo un solo Código de Rentas Internas al igual en la esfera del Gobierno Federal. Un indicador que demuestra la reducción en la complejidad del sistema es que posterior a la Reforma del 1994 se redujo la brecha de impuesto o la evasión contributiva, según Cao (2004). Otros estudios realizados por Toledo y Camacho (2001) demostraron una reducción significativa en las tasas de evasión de impuestos.

19 Equidad En Puerto Rico estudios realizados antes de los años ochenta como el de Andic (1964) y Andic & Mann (1976) sostienen un mejoramiento en la distribución del ingreso en las primeras etapas ( ) del proceso de desarrollo económico. Los estudios desarrollados a partir de la década del ochenta no parecen sostener que ocurriera una mayor equidad en la estructura distributiva. Cué (1985) para los años ; concluyó que no se encontraron cambios significativos en las estructuras de ingresos en la Isla para dicho periodo.

20 Equidad Rodríguez (1996) que cubre el periodo de , se encontró la existencia de una tendencia secular hacia una mayor desigualdad con excepción del año A través del periodo de ocurrieron cambios en el sistema impositivo, principalmente dos reformas (1975 y 1987). Segarra (2007) concluye que durante los años noventa hubo un aumento en la desigualdad en la Isla.

21 Equidad Se observó una tendencia declinante en las tasas efectivas total a partir del Año Fiscal Las tasas efectivas comenzaron aumentar después de las Reformas Contributivas de 1987 y 1994 pero luego estas alcanzaron su nivel máximo en el Año 2000 (10.56%). Comienzan a disminuir posterior a la implantación de las Reformas Contributivas del 2006 y 2010, hasta llegar a 7.09% en el Año Fiscal 2013.

22 ANOS FISCALES Cambio Cambio Cambio Cambio NIVEL DE INGRESO $ 2, % 5.14% 10.3% 12.4% 8.46% 1.68% 5.19% 2.16% -4.04% -6.78% 2,001 3, % 0.58% 0.68% 1.06% 0.86% 0.05% 0.10% 0.38% -0.20% -0.82% 3,001 4, % 0.40% 0.36% 0.93% 0.47% 0.01% -0.04% 0.56% -0.45% -0.46% 4,001 5, % 0.90% 0.82% 0.86% 0.82% 0.00% -0.08% 0.04% -0.04% -0.81% 5,001 6, % 1.16% 1.28% 1.28% 1.50% 0.01% 0.11% 0.00% 0.22% -1.50% 6,001 8, % 1.68% 1.71% 2.08% 1.90% 0.10% 0.03% 0.37% -0.18% -1.80% 8,001 10, % 2.37% 2.52% 3.02% 2.55% 0.02% 0.15% 0.51% -0.47% -2.54% 10,001 12, % 3.45% 3.22% 3.13% 2.73% 0.02% -0.23% -0.09% -0.40% -2.72% 12,501 15, % 4.61% 4.12% 3.74% 3.06% 0.02% -0.50% -0.37% -0.68% -3.04% 15,001 20, % 5.89% 5.21% 4.60% 3.47% 0.10% -0.68% -0.61% -1.13% -3.36% 20,001 25, % 7.25% 6.09% 5.42% 3.85% 0.71% -1.17% -0.67% -1.57% -3.14% 25,001 30, % 8.36% 7.03% 6.08% 4.38% 1.55% -1.32% -0.96% -1.70% -2.83% 30,001 33, % 9.41% 7.87% 6.62% 4.76% 2.20% -1.53% -1.25% -1.86% -2.56% 33,334 40, % 10.6% 8.73% 7.33% 5.45% 3.03% -1.86% -1.40% -1.88% -2.42% 40,001 50, % 12.64% 10.44% 8.76% 6.80% 4.25% -2.20% -1.68% -1.96% -2.55% 50,001 60, % 15.31% 12.97% 10.74% 8.50% 5.59% -2.34% -2.23% -2.24% -2.91% 60,001 75, % 17.67% 15.35% 13.06% 10.4% 7.45% -2.31% -2.29% -2.58% -3.04% 75,001 90, % 20.08% 17.84% 15.50% 3.02% 9.86% -2.23% -2.34% -2.48% -3.16% 90, , % 21.85% 19.49% 17.14% 14.7% 11.7% -2.36% -2.35% -2.37% -3.00% 100, , % 24.13% 22.21% 18.81% 17.7% 14.4% -1.94% -3.41% -1.01% -3.35% 150,001 o más 30.04% 26.82% 28.16% 17.32% 26.8% 23.9% 1.34% 10.8% 9.56% -2.96% TOTAL 9.47% 10.02% 10.56% 10.01% 9.28% 7.09% 0.55% -0.55% -0.73% -2.18% Fuente: Departamento de Hacienda, Oficina de Asuntos Económicos y estimados del autor.

23 Equidad

24 Equidad Un factor que repercute sobre la distribución del ingreso de la sociedad es la progresividad de los impuestos. Se espera que a medida que los impuestos se han progresivos se distribuye mejor la carga contributiva y existe mayor equidad en el sistema. De nuestra investigación se desprende que la estructura impositiva del impuesto continúa siendo una progresiva con respecto al ingreso bruto ajustado. Al comparar la estructura impositiva de 1995 con el 2013, vemos una tendencia de largo plazo de aumento relativo en la progresividad del impuesto a los individuos en casi todas las escalas de ingreso.

25 INDICE DE PROGRESIVIDAD NIVEL DE INGRESO $ ANOS FISCALES SOBRE HASTA , ,001 3, ,001 4, ,001 5, ,001 6, ,001 8, ,001 10, ,001 12, ,501 15, ,001 20, ,001 25, ,001 30, ,001 33, ,334 40, ,001 50, ,001 60, ,001 75, ,001 90, , , , , ,001 o mas Fuente: Departamento de Hacienda, Oficina de Asuntos Económicos y estimado del autor.

26 Conclusiones y Recomendaciones Para Reforma 2018 Las propuestas dirigidas hacer cambios fundamentales al sistema contributivo no fueron en ciertas ocasiones implantadas por razones económicas, políticas e institucionales; durante los últimas cinco décadas. Esto no ha permitido a que el sistema contributivo haya podido ajustarsea las tendencias observadas a nivel internacional Más de 150 paises que dependen más de impuestos al consumo como IVA. De estos paises 33 son miembros de la OECD.

27 Conclusiones y Recomendaciones Para Reforma 2018 Otro hallazgos de nuestro trabajo es que las reformas contributivas no han sido lo suficientemente integrales para ser efectivas y mover al sistema hacia una verdadera transformación contributiva. En la mayoría de los casos o han sido reformas parciales o no se han implantados sus medidas con el rigor requerido. Hemos encontrado que a través de los años el sistema contributivo de la Isla ha perdido capacidad de generar ingresos particularmente partir de la Reforma Contributiva de 1987.

28 Conclusiones y Recomendaciones Se encontró que las reformas por lo general han logrado reducir parcialmente la carga contributiva promedio a los individuos principalmente en niveles de ingreso bajos y moderados. Encontramos que prevalece progresividad en el impuesto sobre ingresos de los individuos aumentando un poco el nivel de progresividad en los últimos años. No obstante, la introducción de impuestos indirectos como el IVU le ha añadido complejidad y regresividad al sistema contributivo en sus conjunto.

29 Conclusiones y Recomendaciones Se requiere que para futuras reformas continúe reduciendose la carga contributiva a los individuos de bajos ingresos y moderados a la vez de buscar la forma de compensar por regresividad. Recomendamos que en futuras investigaciones conti-nuar evaluando de forma más precisa y cuantitativa la efectividad de las reformas contributivas realizadas en Puerto Rico aunque sea de forma parcial, es decir para determinados objetivos tributarios.

30 Reforma Contributiva 2018 El P de la C 1544 contiene la propuesta de la Reforma Contributiva del Ejecutivo Este se encuentra en vistas públicas en la Cámara de Representantes Busca enmendar el Codigo de Rentas Internas de Puerto Rico de 2011.

31 Reforma Contributiva 2018 Objetivos: Se pretende lograr una redistribución real de la carga contributiva. Incentivar el desarrollo económico al reducir la carga contributiva actual que recae en sectores productivos. Simplificar el cumplimiento Se basa el nuevo modelo contributivo en las mejores practicas identificadas en otras jurisdicciones.

32 Reforma Contributiva 2018 Cambios Propuestos: Se reduce la tasa máxima a los individuos de 33% a 31% Iguala la tasa máxima de las corporaciones a la de los individuos Propone eliminar el impuesto del B2B de forma escalonada Reducción de la tasa del IVU de 11.5% a 7% en las comidad preparadas La carga contributiva se reduce en un promedio de $555 millones durante el periodo de los años fiscales

33 Reforma Contributiva 2018 Cambios Propuestos: Se exime al ingreso menor de $12,500. La tasa mínima es.9% y las intermedias de 9% y 19% La contribución básica alterna va de 1% (entre $25,000- $50,000 a 24% (en exceso de $250,000). Se establecen limitaciones a los gastos deduciobles para determinar la contribución básica alterna. La reclamación de gastos orginarios y necesarios estan sujeto a que se cumplan con ciertos requisitos de cumplimiento certificados por un CPA.

34 Reforma Contributiva 2018 Cambios Propuestos: Se eliminan las partidas de exenciones al ingreso bruto Reduce la exención de intereses devengados de instituciones financieras en Puerto Rico de $2,000 a $100 por contribuyente y$200 para casados. Aumenta la exención aplicable a ingresos de pensiones: 60 años o más- aumenta de $15,000 a $25,000 Otros casos aumenta de $11,000 a $20,000

35 Reforma Contributiva 2018 Cambios Propuestos: La deducción de intereses hipotecarios se mentiene pero con un tope de 30% del ingreso bruto ajustado o hasta un máximo de $20,000. Las cuentas IRA deberán abrirse en o antes de terminar el año contributivo en el que se reclama deducción. Se elimina la exención personal y se elimina el crédito por dependientes Esta ultima se sustituye por el crédito por dependiente no reembosable de $200 a $600. Propone reinstalar el crédito por trabajo.

36 Reforma Contributiva 2018 Comentarios: Uno de los apectos positivos es que aumenta la base contributiva al eliminar o limitar exenciones y deducciones a los individuos. Reduce la carga contributiva en alrededor de $555 millones. La eliminación del B2B será positiva para reduccion de costos de los negocios. La reducción del IVU a los alimentos procesados tendrá un efecto favorable para el consumidor e incentivará la ventas en los restaurantes y establecimientos relacionados.

37 Reforma Contributiva 2018 Comentarios: La restitución del crédito por trabajo podría ayudar un poco estimular la participación laboral. El aumento en la exención a los pensionados le hace justicia a este sector tan vulnerable. El requerir documentos cerficados por CPA para reclamar los gastos ordinarios aumentará los costos de cumplimiento y podria crear evasión. Nos preocupa que no se atienda el asunto del Código de los Incentivos como parte de la ya que esto pondría en riesgo que la reforma sea revenue neutral.

38 Reforma Contributiva 2018 Comentarios: De la reforma no ser neutral en terminos de recaudos va ser díficil que la Junta de Supervisión Fiscal acepte la misma. Además la preferencias contibutivas afectan la equidad vertical del sistema impositivo. Al igual que las pasadas 5 reformas contributivas no contempla cambios en el impuesto a la propiedad inmueble. Esto hace que la reforma no sea una integral y propicie de forma sustancial una mayor equidad.