TEMA 5. La Elección Pública. Fuentes: Arial, Barcelona. -Albi, E.; González-Páramo, J.M. y Zubiri, I. (2004): Economía pública I, Ed.

Transcripción

1 TEMA 5 La Elección Pública Fuentes: -Albi, E.; González-Páramo, J.M. y Zubiri, I. (2004): Economía pública I, Ed. Arial, Barcelona. -Elaboración Propia.

2 ESQUEMA 1. El mercado y el sector público como sistemas de asignación complementarios Revelación de Preferencias Agregación de Preferencias 2. La teoría de la elección pública: democracia directa y representativa DEMOCRACIA DIRECTA Regla de la unanimidad Regla de la mayoría Ventajas Inconvenientes Deducciones a raíz de la regla de la mayoría Paradoja de CONDORCET Teorema del votante mediano o D. BLACK Teorema de imposibilidad de ARROW Teorema de BOWEN Otras reglas de votación Votación plural Votación por puntos

3 ESQUEMA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA El papel de los políticos y de los partidos políticos Modelo de DOWNS-HOTELLING 3. La producción pública 4. La teoría económica de la burocracia. Modelo de NISKANEN Concepto y actividad burocrática Maximización del gasto Otras vías para maximizar el presupuesto El control de la burocracia 5. Los fallos del Sector Público y la economía constitucional Los fallos del sector público Teoría del sector público como un LEVIATHAN (HOBBES) Teoría de la Constitución Fiscal

4 1. El Mercado y el Sector Público como sistemas de asignación complementarios El Sector Público se encarga de proveer colectivamente los bienes y servicios que el mercado es incapaz de suministrar de forma eficiente y equitativa. Ante las diferentes preferencias individuales por la provisión colectiva surgen dos problemas: Averiguar las preferencias de sus electores. (REVELACIÓN DE PREFERENCIAS) Decidir el peso que asigna a cada uno. (AGREGACIÓN DE PREFERENCIAS)

5 REVELACIÓN DE PREFERENCIAS El problema es saber cuáles son las preferencias de los electores, ya que no necesitan expresarlas para consumir los bienes públicos, pues son bienes no rivales. El único medio con que cuenta la Administración Pública para conocer las preferencias son las Elecciones Generales. Aquí aparece la primera diferencia entre la asignación privada y la pública: La persona que toma la decisión privada conoce sus preferencias. La persona que toma la decisión pública debe averiguar las preferencias de aquellos en cuyo nombre toma la decisión.

6 AGREGACIÓN DE PREFERENCIAS Si se conocieran las preferencias, aún quedaría la difícil labor de reunirlas y unificarlas. Las decisiones en el Sector Público deben ser representativas de los gustos de los electores. Pero el político no puede contentar a todos. Problemas: 1. Las decisiones se toman colectivamente. No individualmente. 2. El político persigue su interés. Le interesa mantenerse en el cargo. La segunda diferencia entre la asignación privada y la pública es: El problema de la conciliación de las diferencias surge siempre que debe tomarse una decisión colectiva. La TEORÍA DE LA ELECCIÓN COLECTIVA es el análisis de cómo realizar dicha agregación y las propiedades de los diferentes mecanismos al respecto. Las reglas de la elección colectiva son: La votación. La elección mediante funciones de bienestar social.

7 La Teoría de la Elección Pública: Democracia Directa y Representativa Democracia Directa: Las decisiones públicas se adoptan por votación entre los individuos. Democracia Representativa: Los individuos eligen a sus gobernantes, los cuales llevan a cabo las decisiones públicas.

8 DEMOCRACIA DIRECTA Regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock). Coste de tomar la decisión bajo. Coste para tomar la decisión alto. Da lugar a comportamientos estratégicos de los votantes. Teoría de la minoría. Regla de la mayoría, simple o cualificada. Coste de tomar la decisión alto. Coste para tomar la decisión bajo.

9 Costes de Decisión: cuál es la mejor regla? COSTE C=C1+C2 C1 = Coste para tomar la decisión Mínimo en M*>50% 0% 50% M* C2 = Coste por tomar la decisión 100% % de sujetos para lograr la decisión

10 MAYORÍA Ventajas Ahorro en el tiempo de decisión. Principio generalmente aceptado: 1 hombre = 1 voto 51%>49% Legitimado en la práctica, fácil de comprender. Inconvenientes Inconsistencia lógica de los resultados. Paradoja de CONDORCET. No tiene en cuenta la intensidad de las preferencias, puede no conducir a un óptimo de Pareto. No incentiva a los votantes a informarse. Instrumento de explotación de las minorías por parte de las mayorías.

11 Paradoja de CONDORCET Tenemos 3 votantes (1, 2 y 3) y 3 niveles de presupuesto: A (alto), B (medio) y C (bajo) Votante 1 intervencionista Votante 2 centrista Votante 3 pref. bimodal Cuadro de Preferencias de los Votantes Alternativa 1 Alternativa 2 A > B > B > C > C > A > Alternativa 3 C A B

12 Paradoja de CONDORCET Con independencia del orden en que se pongan las preferencias en Y, o las alternativas en X, siempre aparece un votante con más de un máximo relativo. Y II Y A B C 3 Vot 1 Preferencia 1 2 bimodal 2 Vot 2 I Y Preferencia bimodal Vot 3 Vot 2 Vot 1 X III El Votante 3 tiene dos máximos relativos: A domina a B C domina a B No existe una única alternativa que sea preferida a las que son parecidas a ella. Vot 1 Vot 3 Preferencia bimodal 1 Vot 3 3 Vot 2 A B C X C B A X

13 Preferencias unimodales en la regla de la mayoría Votante 1 intervencionista Votante 2 No intervenc. Votante 3 centrista Cuadro de Preferencias de los Votantes Alternativa 1 Alternativa 2 A > B > C > B > B > C > Alternativa 3 C A A Comparando B con A, y B con C B domina a A B domina a C Ganadora B Comparando A con C, y C con B C domina a A Pero B domina a C Ganadora B

14 Preferencias unimodales en la regla de la mayoría 1 Vot 2 2 Vot 3 3 Vot 1 A B C

15 Teorema de Duncan Black (1948) o del Votante Mediano La votación por la regla de la mayoría simple produce un resultado de equilibrio estable cuando las preferencias son unimodales (Black mantiene que suelen serlo en temas de Hacienda Pública) y además coincide con el máximo de preferencias del votante mediano. Preferencias AUMENTAN LAS PREFRENCIAS Votante A GA GB GC GD GE El votante mediano es aquel individuo que, por ejemplo en una elección de presupuesto, la mitad de los restantes individuos prefieren un nivel de presupuestos superior al suyo, y la otra mitad lo prefiere inferior. El votante mediano está en la mediana, pero no es un votante medio. El votante A, elige GD Si tuviese que elegir entre GB y GC elegiría GC, más cercana a GD. Si fuese entre GC y GE, lo determinaría la forma de su función de preferencias, como vemos en el gráfico. Nivel de Gasto

16 Teorema de Duncan Black o del Votante Mediano A continuación compararemos el nivel de gasto G*m óptimo para el votante mediano con cualquier otro nivel de gasto Go y sometemos a votación cuál de las dos alternativas es preferida. Preferencias Si Go2 > G*m, votarán por G*m el vot mediano, vot 1 y vot 2, para los que G*m está más cerca de su óptimo. Gana G*m por mayoría. Vot 1 Vot 2 (Mediano) Vot 3 Vot 4 Vot 5 Si Go1 < G*m votarán por G*m el vot mediano, vot 4 y vot 5, para los que G*m está mas cerca de su óptimo. Gana G*m por mayoría. Go1 G*m Go2 Nivel de G

17 Teorema de la Imposibilidad de Kenneth ARROW (1951) Problema: Pasar de una relación de preferencias individuales a una elección social. Restricciones para poder afirmar que la mayoría es una regla de elección social: Hipótesis de racionalidad: la ordenación social debe ser completa y transitiva. Hipótesis de independencia: la elección entre dos alternativas sólo depende de las ordenaciones individuales entre esas dos alternativas. Pareto optimalidad débil: si todos prefieren individualmente una alternativa sobre otra, ésta es la preferida socialmente. La ordenación social no debe ser impuesta. Dominio no restringido: El mecanismo de elección debe ser capaz de funcionar en todas las situaciones posibles. El teorema de ARROW manifiesta que ninguna regla de elección social cumple simultáneamente las 5 restricciones. La regla de la mayoría falla en la de racionalidad (hipótesis 1), no es transitiva. Ej. CONDORCET. Y en caso de que no falle en la hipótesis 1, la regla de la mayoría, según ARROW suele incumplir la hipótesis 5 (más conveniente la regla de la unanimidad en ciertas circunstancias).

18 Teorema de BOWEN (1943) Si las preferencias por un bien público están distribuidas simétricamente entre los votantes, la elección de la mayoría no asegura una asignación eficiente de dicho bien. Aun fijándose un precio menos impuesto igual para todos los votantes. D3 D2 D1 X1 X0 XB X3 D= D1 + D2 + D3 C C /3 Según Bowen, el gasto preferido para cada individuo es donde C /3 iguala a su beneficio marginal, en X1, X0 y X3 respectivamente. Según Black, votando según las reglas de la mayoría, eligirían el nivel X0, que es el del votante mediano. Según Samuelson, el nivel de eficiencia del bien público, es XB, donde la suma de las valoraciones individuales es igual al coste marginal total.

19 RESUMEN de las propiedades de la regla de la Mayoría 1. Sirve como alternativa para las votaciones, una vez se descarta la regla de la unanimidad. 2. Da soluciones consistentes porque en el ámbito de Hacienda Pública las preferencias suelen ser unimodales. 3. La solución óptima de esta regla coincide con el equilibrio del votante mediano (Black). 4. No se puede decir claramente que la regla de la mayoría sea una regla de elección social (Arrow). 5. No es una solución necesariamente eficiente, a menos que se den ciertas condiciones (Bowen). 6. Se da una explotación de la minoría por parte de la mayoría. 7. A medida que el número de votantes aumenta, el estímulo para participar es menor.

20 Otras reglas de votación: Votación plural Cada elector clasifica las alternativas según su orden de preferencia, de tal manera que si son 3 alternativas le asigna 1 punto a la opción superior, 2 a la intermedia y 3 a la más baja. Se suman las puntuaciones de cada alternativa y gana la que menor puntuación obtenga. Votante 1 Alternativa A 1 Alternativa B 2 Alternativa C 3 La alternativa A es la ganadora. Votante 2 Votante Problema: se pueden producir empates

21 Otras reglas de votación: Votación por puntos A cada votante se le dan un número determinado de puntos que puede distribuir entre las distintas alternativas. Ej. Suponemos que le damos 10 puntos a cada votante. Votante 1 Votante 2 Alternativa A 10 1 Alternativa B 0 7 Alternativa C 0 2 Gana la alternativa A Permite saber la intensidad de las preferencias (como las funciones de bienestar social). Votante Problema: hay una tendencia al comportamiento estratégico.

22 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Inconvenientes de votaciones en representación directa: 1. Costes de oportunidad: Conlleva la especialización en la gestión de lo público. 2. Dificultades prácticas: Economías de escala si la decisión se encarga a un órgano especializado. 3. Riesgo: De que el nivel de gastos crezca continuamente y se rechacen los aumentos en el nivel de imposición. Conveniente contratar un especialista. Modelo de democracia representativa: Las decisiones se toman por los representantes de los individuos que se presentan a las elecciones (delegación)

23 MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956) Los partidos políticos en una democracia formulan medidas para ganar votos. Su fin es servir a los grupos de interés (banca, medios de comunicación, ciertos Lobees, etc.) La información completa es costosa y los partidos no saben bien lo que los ciudadanos quieren, ni los ciudadanos conocen siempre lo que el Gobierno y la oposición han hecho. Efectos: 1. Posibilidad de persuadir. 2. Aparición de ideologías. 3. Oportunidad de la ignorancia social. 4. La distribución de preferencias de los votantes puede condicionar el funcionamiento de la democracia.

24 MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956) (efecto 4) Distribución de votantes (preferencias) Votan a I2 Votan a I1 o a I2 Votan a I1 Distribución de votantes a lo largo del espectro político. IM es la ideología del votante mediano. Si A propone un programa I1, B observa que obtendría la mayoría con otro programa I2. Pero como el objetivo de los partidos es ganar votos, A ofrecía un nuevo programa I 1. Como las preferencias de los votantes son unimodales, entre un programa I 1 y otro Im, tendrá que ganar la Im o postura del votante mediano. Conclusión: Extrema Izquierda Im I 1 I2 I1 Extrema Derecha La tendencia de los partidos es proponer programas centristas y muy similares entre sí.

25 MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956) Fenómenos que no tiene en cuenta: 1. Existencia de varios partidos (voto útil) 2. Se atiende a consideraciones concretas en la votación, no sólo a la ideología global. 3. Existe posibilidad de abstención de los votantes. 4. No tiene en cuenta la existencia de grupos de interés y grupos de presión. 5. Los resultados varían según la función de distribución de preferencias. No tienen por qué ser unimodales. 6. Los programas podrían no ser centristas. Puede suceder que el centro de distribución de las preferencias esté más a la derecha. Distribución de votantes (preferencias) Extrema Izquierda Im Extrema Derecha

26 3. La producción pública Asignación de recursos: distinción provisión-producción SECTOR PÚBLICO Bienes privados (empresas públicas): la provisión va unida a la producción. Cada vez menos debido a la privatización (líneas aéreas, servicio eléctrico, etc.) Bienes públicos impuros (por ejemplo, educación y sanidad): suelen ir unidas la provisión y la producción, sin descartarse conciertos con hospitales privados o con colegios privados. Bienes públicos puros (Administración Pública): van unidas, pero suelen darse subcontrataciones privadas, permaneciendo la provisión pública. SECTOR PRIVADO Bienes privados y Bienes públicos impuros: unida provisión y producción. Según muchos autores gran parte de las ineficiencias del Sector Público tienen su raíz en no separar provisión y producción.

27 4. La teoría económica de la Burocracia. Modelo de NISKANEN (1971) Teoría económica de la burocracia: intenta estudiar cómo realiza el Sector Público esa producción (no qué produce). Lo intenta desde el punto de vista de la oferta. Modelo de NISKANEN: Concepto y actividad burocrática: los funcionarios tratan de maximizar el tamaño del presupuesto de su departamento o unidad burocrática Democracia Directa Democracia Representativa VOTANTES REPRESENTANTES NIVEL DE GASTO EJECUCIÓN DE PRESUPUESTOS (frontera político-técnica de la Administración) 1 2 FUNCIONARIOS (o burócratas): 1 suministran a los políticos toda la información técnica necesaria para las decisiones de gasto. 2 poner en práctica los programas decididos por los polticos.

28 La teoría económica de la Burocracia. Modelo de NISKANEN (1971) Una unidad burocrática: es un grupo de funcionarios cuya actividad se centra en un conjunto bien delimitado de actividades de gasto. Los funcionarios no son retribuidos según su productividad ni tienen incentivos salariales. En el Sector Público los salarios se determinan por ley, ya que hacerlo según la productividad tendría problemas. Las motivaciones de los funcionarios son el sentido de la responsabilidad o el altruismo, ya que no hay incentivos económicos. Según Niskanen: 1. Los funcionarios se guían por objetivos como: poder, prestigio, influencia, etc. 2. Todos estos objetivos están relacionados con el tamaño del presupuesto que controla el funcionario: MAXIMIZAR EL TAMAÑO DE SU PRESUPUESTO. 3. Se da competencia entre las diferentes unidades burocráticas para atraer los fondos públicos hacia los programas de gasto que ellos gestionan, ya que la autoestima del funcionario depende de la cantidad de fondos que administra. 4. La interacción entre políticos y el asesoramiento de los funcionarios conduce a un exceso de gasto.

29 La teoría económica de la Burocracia. Modelo de NISKANEN (1971) VÍAS PARA HACER MÁXIMO EL PRESUPUESTO: 1. MAXIMIZACIÓN DEL GASTO Producción eficiente competitiva: Xc* (C =B ) Producción del monopolio privado: Xm* (I =C ) Producción de la unidad burocrática: Xa* (Bme=Cme) Se suele tender a producir en el triángulo azul, aunque desde Xc*, C > B. Aquí se da ineficiencia por exceso, aunque al menor Cme posible: se mantiene la eficiencia técnica. Por tanto, el funcionario tendría un comportamiento monopolístico con el político, que acepta puntos inferiores a Xa* porque Bme >Cme. Se dará esto si el desconocimiento del político de la tecnología es total.

30 La teoría económica de la Burocracia. Modelo de NISKANEN (1971) 2. OTRAS VÍAS PARA MAXIMIZAR EL PRESUPUESTO 1. Medidas de ILUSIÓN FISCAL: Exagerar beneficios: la curva Bme hacia arriba. Infravalorar costes: la curva Cme hacia abajo. 2. INEFICIENCIA X: Ineficiencia productiva, no producir al mínimo coste medio posible. La curva de Cme cortará a la Bme en un punto inferior a Xa*. EL CONTROL DE LA BUROCRACIA Formas de eliminar la ineficiencia de la burocracia: 1. Restablecer nexo retribución/productividad. 2. Individualizar responsabilidades (posibilidad de despido) 3. Cambio en las prácticas presupuestarias. 4. Crear agencias independientes. 5. Sustituir donde sea posible la producción pública por la privada.

31 5. Los fallos del Sector Público y la economía constitucional CAUSAS DE FALLOS DEL SECTOR PÚBLICO: 1. Información limitada e imperfecta. 2. No conoce la reacción de las empresas privadas ante ciertas leyes. 3. Control muy limitado de la burocracia. 4. Limitaciones impuestas por el propio proceso político. Conclusiones: la actividad del Sector Público está sujeta a fallos que condicionan su intervención. En muchos casos la intervención pública simplemente cambiará un tipo de ineficiencia por otra. Así, los fallos de mercado, en algunas circunstancias, podrían incluso dejar de ser una condición necesaria para la intervención.

32 Los fallos del Sector Público y la economía constitucional Teoría del Sector Público como un LEVIATHAN (HOBBES) Sobredimensión del Sector Público: punto de vista del gasto y del ingreso. Se define como un monstruo marino que representa al demonio. Significa que la actividad del Sector Público lleva a una constante sobreexpansión, de forma que el Sector Público expulsará al sector privado de la escena económica y social contemporánea y, con ello, al resto de nuestras libertades.

33 Los fallos del Sector Público y la economía constitucional Teoría de la Constitución Fiscal Control de la sobredimensión del Sector Público: punto de vista del ingreso. Constituye un sector central de la Teoría de la Elección Pública o Colectiva y plantea cuestiones relativas a la legitimidad del orden político y los límites a su intervención: Cómo se puede y se debe limitar a los Gobiernos? Qué datos pueden y deben poseer unos hombres para gobernar sobre otros? Qué clases de estructuras de decisión política se deberían adoptar a nivel constitucional? Para qué condiciones y en qué medida debería darse el derecho a voto a los individuos? Pretende analizar el conjunto posible de reglas y mecanismos para definir los límites impositivos de los Gobiernos en las modernas sociedades occidentales. Pueden incluir restricciones tanto sobre el nivel como la estructura de la imposición. Conclusión: a pesar de restricciones constitucionales legales sobre los poderes fiscales del Gobierno, éstas, en algunos casos, aún no han sido suficientes para frenar el aumento del Sector Público.