Rediseño del programa Familias en Acción

Transcripción

1 Rediseño del programa Familias en Acción Documento Operativo Técnico DOT No.1 DPS - DNP 07/05/2013

2 Bruce Mac Master Director General DPS Mariana Escobar Subdirectora General DPS Roberto Carlos Angulo Director Ingreso Social Coordinador equipo rediseño DNP (2011) DPS ( ) Elaboración Documento Operativo Técnico No.1 Rediseño del Programa Familias en Acción Ana Cecilia Tamayo Elaboración Documento Operativo Técnico No.1 Rediseño del Programa Familias en Acción Francisco Espinosa Elaboración Documento Operativo Técnico No.1 Rediseño del Programa Familias en Acción Participantes en el rediseño de Familias en Acción Departamento para la Prosperidad Social ( ) Francisco Espinosa Ana Cecilia Tamayo Marta Monroy Hernando Sánchez Juanita Rodríguez Camilo Flórez Natalie Gómez Departamento Nacional de Planeación (2011) Jose Fernando Arias Francisco Espinosa Pilar Montagut Andrea Niño Acción Social (2011) Rita Combariza Irma Acevedo Nohora Garzón Claudia León Camilo Flórez Juanita Rodriguez Hernando Sánchez Roger Sabogal 2

3 AGRADECIMIENTOS Agradecemos a las siguientes personas y organizaciones por sus valiosos comentarios que contribuyeron al proceso de rediseño: a Jorge Iván Gonzalez. A Olga Lucía Acosta y al equipo de la CEPAL. Al Comité Directivo del DPS. Al Departamento Nacional de Planeación. A Alejandro Gaviria, Ana María Ibáñez y a todo el equipo del CEDE. A Leonardo Villar, Juan Mauricio Ramírez y a su equipo de Fedesarrollo. A Carlos Sepúlveda y a la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario. A Cesar Giraldo y el equipo de Protección Social de la Universidad Santo Tomás. A la Comunidad de Aprendizaje de CCT, a Aline Claudel, Diana Cárdenas y en general al Grupo de Protección Social para América Latina del Banco Mundial. A Mónica Rubio y al Banco Interamericano de Desarrollo. A todo el equipo de la Dirección de Ingreso Social y la Mesa Transversal de Pobreza de la Presidencia de la República. 3

4 CONTENIDO INTRODUCCIÓN... 5 PRIMERA PARTE: DIAGNÓSTICO... 7 Las TMC en el contexto internacional... 7 Evolución de la pobreza en Colombia en la última década... 8 Educación Salud Una mirada especial a la situación de los jóvenes en Colombia Resumen de resultados e implicaciones en términos del rediseño del programa SEGUNDA PARTE: IMPACTOS DE FAMILIAS EN ACCIÓN Y SU CONTRIBUCIÓN AL REDISEÑO Desigualdad y pobreza Formación de capital humano Efectos no esperados Operación del programa TERCERA PARTE: PROPUESTA DE REDISEÑO Elementos técnicos Elementos operativos del rediseño CUARTE PARTE: ANÁLISIS COMPARATIVO ANTES Y EL DESPUÉS DEL REDISEÑO RECOMENDACIONES HACIA EL FUTURO... Error! Marcador no definido. BIBLIOGRAFÍA

5 INTRODUCCIÓN Familias en Acción (FA) es un incentivo en dinero que se entrega cada dos meses prioritariamente a las madres de familias pobres y vulnerables, con hijos menores de 18 años, sujeta al cumplimiento de compromisos para la formación de capital humano y que sirve como complemento del ingreso. Se diseñó y puso en marcha en el año 2000 como una respuesta a los efectos de la crisis económica de finales de los años Posteriormente, debido a los impactos positivos encontrados en la evaluación del programa y al éxito de su operación, en 2007 se lleva a cabo la expansión del mismo a centros urbanos de más de habitantes. Desde entonces se ha convertido en uno de los programas bandera del gobierno nacional en la lucha contra la pobreza. El propósito del programa ha sido proteger e incrementar la inversión que las familias en condición de pobreza y vulnerabilidad hacen en capital humano de sus hijos. A lo largo de los años se ha trabajado en la mejora de la estrategia de intervención y ampliación de la cobertura. El Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos reconoce al programa FA como un programa orientado al fortalecimiento del capital humano de las familias pobres extremas y desplazadas del país. FA es el principal componente de transferencias monetarias condicionadas (TMC) del Sistema de Promoción Social 1 (SPS) del país. Dentro de este sistema desempeña una doble funcionalidad: i) incentiva la demanda de servicios de educación y salud por parte de la población pobre y vulnerable, para lo cual se articula con otras ofertas del SPS y ii) en la medida en que exige corresponsabilidades por parte de las familias, genera un proceso para que ellas mismas contribuyan a la superación de su condición de pobreza. La articulación con el SPS se hace explícita en las directrices definidas en el actual plan nacional de desarrollo Prosperidad para Todos. Dentro de los aspectos contemplados para el rediseño de FA, el PND identifica como ejes para este propósito: a) la atención integral a la primera infancia, b) la estrategia nacional para prevenir y erradicar las peores formas del trabajo infantil y proteger al joven trabajador, c) estrategias de permanencia escolar pertinentes, d) políticas diferenciadas para la inclusión social, e) enfoque regional y f) enfoque de género. Este proceso se consolida con la aprobación el 7 de junio de 2012 de la ley 1532 que convierte el programa FA en un derecho para la población pobre y vulnerable del país. También inciden en el proceso de rediseño, luego de 12 años de funcionamiento, tanto el cambio en el diagnóstico de pobreza en el país como los resultados de las evaluaciones de impacto del programa que se han realizado durante este período. Se 1 Para una descripción más detallada del Sistema de Promoción Social, consultar Departamento Nacional de Planeación (2008) 5

6 reconocen los impactos positivos que tiene el programa en los componentes de salud y educación, y se identifica un efecto positivo sobre la reducción de la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad en el país. Además, se encuentran externalidades sobre la formación de capital social en las comunidades donde el programa hace presencia. Sin embargo, también se observa que, a nivel agregado, a pesar de los avances en términos de desigualdad y pobreza que ha tenido el país durante los últimos años, persisten las brechas regionales tanto urbano-rurales como centroperiferia. Por lo tanto, la tercera fase del programa, denominada Más Familias en Acción (MFA), espera potenciar sus efectos virtuosos para reducir las brechas persistentes y llegar de manera diferencial a cada una de las poblaciones, según su necesidad. Además, esta fase se caracteriza por la búsqueda de una mayor flexibilidad para adaptarse a las necesidades cambiantes de la población pobre y vulnerable, y para responder a las prioridades del Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación (SISR). Por esto, el programa conserva su estructura actual: ser una transferencia en dinero, condicionada al cumplimiento de compromisos que impacten la formación de capital humano. Los cambios se direccionan hacia la búsqueda de mayor pertinencia para atender a su población beneficiarios y lograr sus objetivos propuestos. Finalmente, se espera potenciar los efectos virtuosos y no esperados de los espacios de encuentro entre beneficiarios. 6

7 PRIMERA PARTE: DIAGNÓSTICO Como punto de partida para el rediseño de Familias en Acción, se hace necesario revisar las experiencias internacionales en materia de diseño e implementación de programas de TMC. En el contexto nacional, se realiza un diagnóstico de los principales indicadores sociales. Con base en este análisis se identifican los aspectos más relevantes para reorientar el programa Familias en Acción. Las TMC en el contexto internacional En la actualidad existen ejemplos de programas de transferencias monetarias condicionadas en casi todos los países de América Latina. Fuera de la región se han implementado programas en Bangladesh, Indonesia, Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y Sudáfrica, entre otros 2. Algunos se diseñaron como instrumentos con carácter temporal para atender las crisis de finales de los noventa. Poco a poco se han convertido en programas permanentes para la reducción de la pobreza y la desigualdad, y para mejorar la acumulación de capital humano de los hogares pobres. En las últimas dos décadas se ha registrado un expansión importante en el número de programas de TMC en distintas regiones. Al tiempo, el número de beneficiarios en países que cuentan con trayectoria en la implementación de estos programas también ha aumentado recientemente. En México por ejemplo, el programa Progresa comenzó con 300 mil hogares beneficiarios. Hoy, en su etapa denominada Oportunidades, cuenta con cerca de 6.5 millones. El diseño y la operación de los programas difieren en distintos aspectos. En términos del número absoluto de beneficiarios los ejemplos van desde programas que cubren cerca de 14 millones de hogares (como Bolsa Familia de Brasil) hasta programas con un número relativamente pequeño de participantes, como el caso de Chile que cuenta con 260 mil hogares beneficiarios. En cuanto al porcentaje de población cubierta, hay programas que van de un 40% (como el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador) a 1% (este es el caso del Cambodia Education Sector Support Project). En otros países, principalmente de ingresos bajos, la implementación de estos programas se dirige exclusivamente a incentivar la permanencia escolar (Bangladesh, Camboya, Indonesia, Kenya, Nigeria y Tanzania). La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era significativa en ese entonces. En Indonesia, el programa JPS se instituyó después de la crisis financiera de Asia Oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania, 2 Fiszbein & Schady (2009). Pág. 1 7

8 los programas se diseñaron especialmente para hacer frente a la crisis de huérfanos y niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la epidemia de VIH/SIDA 3. África Burkina Faso Kenia Nigeria Programas de TMC en regiones diferentes a América Latina Región/País Asia Oriental y Pacífico Camboya Indonesia Filipinas Europa y Asia Central Turquía Medio oriente y África Septentrional Yemen Asia Meridional Bangladesh India (Haryana) Pakistán Programa Orphans and Vulnerable Children Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children Care of the poor Cambodia education sector support project Jaring Pengamanan Sosial Pantawid Pamilyang Pilipino Program - 4Ps Social Risk Mitigation Project Basic Education Development Project Female Secondary School Assitance Program Primary Education Stipend Program Reaching Out of School Children Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza) Child Support Program Participation Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable Punjab Female School Stipend Program Fuente: Fiszbein & Schady (2009). Pág Banco Mundial. En América Latina en la actualidad funcionan alrededor de 20 programas de TMC. Estos se han caracterizado por su orientación a la formación de capital humano y su articulación con redes de protección social u otras ofertas de sistemas de protección más amplios 4. Evolución de la pobreza en Colombia en la última década La evolución de los indicadores monetarios y multidimensionales revela una reducción sostenida de la pobreza a nivel nacional. Aunque en la zona rural y urbana la pobreza también ha disminuido, la brecha entre ambas ha registrado un aumento continuo en los últimos diez años. La velocidad con que ha venido reduciéndose la pobreza rural no ha sido suficiente para acortar la distancia frente a la incidencia de la pobreza urbana. Pobreza extrema monetaria Entre 2002 y 2012 la incidencia de la pobreza extrema monetaria a nivel nacional se redujo 7.3 puntos porcentuales (p.p.). El porcentaje pasó de 17.7% a 10.4% en el período señalado. En puntos porcentuales, la mayor reducción de la pobreza extrema 3 Fiszbein & Schady (2009). Pág Para un desarrollo más detallado de este tema, consultar Cecchini y Madariaga (2011) y Fitszbein y Schady (2009) 8

9 se registró en la zona rural. Entre 2002 y 2012 la incidencia pasó de 33% a 23%, lo que representa una disminución de 10 p.p. En la zona urbana la reducción en el mismo período fue de 5 p.p., de 12% a 7%. Incidencia de la pobreza extrema monetaria nacional 24% 20% 16% 12% 17,7% 15,7% 14,8% 13,8% 16,4% 14,4% 12,3% 10,6% 10,4% 8% 4% Fuente: Cálculos DANE con base en Encuesta Continua de Hogares 2002 a 2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y Como se había señalado, si bien las tendencias en ambas zonas son decrecientes, la diferencia entre las dos incidencias no se reduce. En 2002 la pobreza extrema rural era 2.7 veces la urbana. Diez años después la diferencia es de 3.5 veces. Incidencia de la pobreza extrema monetaria urbana y rural 33,1% 12,2% 29,0% 11,2% 29,1% 10,0% 27,8% 9,1% 32,6% 11,2% 28,6% 9,9% 25,0% 8,3% 22,1% 7,0% 22,8% 6,6% Cociente entre la incidencia de la pobreza extrema monetaria rural y urbana 3,8 3,4 3,0 2,6 2,2 1,8 2,70 2,60 2,90 3,05 2,91 2,88 3,02 3,15 3,45 Urbano Rural Pob ext rural/ pob ext urbana Fuente: Cálculos DANE con base en Encuesta Continua de Hogares 2002 a 2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y Las diferencias a nivel departamental también son significativas. En términos generales los mayores porcentajes se concentran en la Costa Atlántica y Pacífica. El porcentaje de pobreza extrema más alto en 2011 se registró en Cauca (34.3%). Otros departamentos con altas incidencias de pobreza extrema fueron: Chocó (34.3%), La Guajira (28.1%), Córdoba (27%) y Magdalena (23.5%). Después de Bogotá, el 9

10 Bucaramanga A.M. Bogotá Manizales A.M. Ibagué Pereira A.M. Medellín A.M. Barranquilla A.M. Villavicencio Cúcuta Cali A.M. Cartagena Montería Pasto departamento con menor incidencia de la pobreza extrema fue Atlántico (5.3%), un porcentaje 6 veces más bajo que el de Cauca. En 2012 las menores incidencias de la pobreza extrema a nivel de las 13 principales áreas metropolitanas se registraron en Bucaramanga (1.2%), Bogotá (2%) y Manizales (2.4%). En puntos porcentuales, las mayores reducciones de la pobreza extrema en la última década han sido las observadas en Cúcuta (-6.1 p.p., de 11.2% en 2002 a 5.1% en 2012), Ibagué (-5.6 p.p., de 8.4% a 2.8% en el mismo período) y Bogotá (-5.1 p.p., de 7.1% a 2%). Incidencia de la pobreza extrema 13 áreas metropolitanas ,2% 2,0% 2,4% 2,8% 3,0% 3,5% 3,8% 3,9% 5,1% 5,3% 5,9% 6,3% 8,0% Pobreza monetaria Fuente: Cálculos DANE con base en Gran Encuesta Integrada de Hogares Entre 2002 y 2012 la incidencia de la pobreza monetaria nacional se redujo 17 p.p. Al inicio del período la mitad de la población estaba en condición de pobreza (49.7%). En el año más reciente la proporción fue cercana a la tercera parte (32.7%). Incidencia de la pobreza monetaria nacional 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 49,7% 48,0% 47,4% 45,0% 42,0% 40,3% 37,2% 34,1% 32,7% Fuente: Cálculos DANE con base en Encuesta Continua de Hogares 2002 a 2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y

11 La incidencia de la pobreza monetaria en la zona rural ha disminuido 15 p.p. en los últimos 10 años (de 62% en 2002 a 47% en 2012). En el mismo período la reducción en la zona urbana fue de 17 p.p. (de 45% en 2002 a 28% en 2012). Similar a los resultados descritos para pobreza extrema, la distancia entre ambas zonas se ha venido ampliando. En 2002 la pobreza rural representaba 1.3 veces la urbana, en 2012 la pobreza rural fue 1.6 veces la urbana. Incidencia de la pobreza monetaria urbana y rural 61,7% 58,3% 56,6% 56,8% 45,5% 44,9% 56,4% 49,7% 53,7% 46,8% 43,7% 46,1% 37,4% 41,1% 33,3% 36,0% 28,4% 30,3% 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 Cociente entre la incidencia de la pobreza monetaria rural y urbana 1,36 1,26 1,34 1,37 1,52 1,49 1,49 1,52 1,65 Urbano Rural Pob rural/ pob urbana Fuente: Cálculos DANE con base en Encuesta Continua de Hogares 2002 a 2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y De forma equivalente, las mayores incidencias de pobreza monetaria corresponden a departamentos del corredor Atlántico y Pacífico. En 2011 los departamentos en los cuales la pobreza afectó a más de la mitad de la población fueron: Chocó (64%), Cauca (62%), Córdoba (61.5%), Magdalena (57.5%), La Guajira (57.4%), Sucre (53%) y Nariño (50.6%). El menor porcentaje después de Bogotá se registró en Cundinamarca (21.3%). Bucaramanga y Bogotá son las ciudades con menores porcentajes de pobreza. En 2012 los valores correspondientes fueron 10.4% y 11.6%. Estas ciudades son igualmente las que registran mayores avances en la reducción de la pobreza. Bucaramanga disminuyó su incidencia en 23 p.p. entre 2002 y 2012 (de 33.7% a 10.4%) y Bogotá en 20 p.p. (de 31.7% a 11.6%). Se destaca también la evolución observada en Cúcuta, cuya disminución fue de 21 p.p. No obstante esta incidencia se mantiene entre las más altas de las áreas metropolitanas. Montería (36.9%), Pasto (36.8%) y Cartagena (32.7%) encabezaron la lista de las ciudades con mayores porcentajes de pobreza en

12 Bucaramanga A.M. Bogotá Manizales A.M. Medellín A.M. Ibagué Villavicencio Pereira A.M. Cali A.M. Barranquilla A.M. Cúcuta Cartagena Pasto Montería Incidencia de la pobreza 13 áreas metropolitanas ,4% 11,6% 17,6% 17,7% 21,3% 21,6% 21,9% 23,1% 30,4% 32,4% 32,7% 36,8% 36,9% Fuente: Cálculos DANE con base en Gran Encuesta Integrada de Hogares 2012 Incidencia de la pobreza monetaria a nivel departamental Pobreza monetaria departamental 2011 Los departamentos ubicados sobre los corredores Pacífico y Caribe son los que tienen las mayores incidencias de pobreza monetaria. En 2011 los porcentajes más altos fueron: Chocó (64%), Cauca (62%), Córdoba (61.5%), Magdalena (57.5%), La Guajira (57.4%) y Sucre (53%). Estas incidencias son entre 20 y 30 p.p. más altas que el promedio nacional. Fuente: DPS-OAP con base en DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares

13 Evolución de las clases sociales En la última década, la clase media colombiana ha recibido más de 1.7 millones de personas. Sin embargo, aunque constituye un logro en términos de la lucha contra la pobreza, tenemos dos referentes que deben servir para adelantar un análisis más detallado en términos de política social: i) la clase media de Colombia todavía es pequeña en comparación con otros países de la región, ya que en Chile esta representa el 53% de la población y en México el 41% y ii) el crecimiento de esta clase ha venido acompañado por la salida de la pobreza de hogares que se encuentran ahora en condiciones de vulnerabilidad y presentan demandas de servicios sociales diferentes a los que puede requerir una clase media consolidada. Clases sociales en Colombia ,9% 49,0% 48,5% 45,4% 41,6% 40,0% 37,2% 36,8% 32,2% 33,1% 33,2% 34,9% 34,5% 35,1% 35,7% 34,4% 26,5% 16,3% 16,5% 16,8% 18,0% 21,9% 22,9% 24,7% 1,5% 1,4% 1,5% 1,7% 2,0% 2,0% 2,3% 2,4% Clase Alta Clase Media Clase Vulnerable Pobres Fuente: Angulo, Gaviria y Morales (2012) con base en las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) y Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE Familias en Acción ha contribuido a esta dinámica. Entre 2008 y 2010 el porcentaje de familias pobres inscritas al programa se redujo en 8.6 p.p. mientras las familias vulnerables se incrementaron en 7.74 p.p. Dado que durante este período no se han realizado inscripciones masivas, diferentes a las de la población en condición de desplazamiento, se observa una tendencia en esta población a superar su condición de pobreza acompañado de un alto riesgo de caer nuevamente en ella. 13

14 Evolución de clases sociales en Familias en Acción 83,00% 15,61% 74,40% 23,35% Clase vulnerable Clase pobre Pobreza multidimensional Fuente: Cálculos DIS con base en la ECV del DANE De acuerdo con el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) 5, el porcentaje de pobreza ha disminuido 22 p.p. entre 2003 y 2012 (de 49.2% a 27%). Es importante destacar que esta reducción supera la de la pobreza monetaria (17 puntos porcentuales), lo que indica que Colombia ha avanzado más desde el punto de vista multidimensional que desde el punto de vista del ingreso. Mientras que en 2003 ambas incidencias eran cercanas (49.2% y 48%, respectivamente), en 2012, como resultado de una mayor velocidad de reducción, la pobreza multidimensional fue inferior a la monetaria (27% vs. 32.7%). Incidencia de la pobreza multidimensional nacional 55% 49,2% 40% 25% 34,7% 30,4% 29,4% 27,0% 10% Fuente: Cálculos DANE con base en Encuestas de Calidad de Vida. Tanto en la zona urbana como rural se observa una disminución de la pobreza medida por IPM. En la zona urbana la pobreza multidimensional se redujo 19 p.p. (de 40% en 2003 a 21% en 2012) y en la zona rural la disminución fue de 29 p.p. (de 77% en 2003 a 48% en 2012). 5 Para una descripción detallada de esta metodología, ver Angulo, Díaz y Pardo (2011) 14

15 Bogotá San Andrés Antioquia Oriental Central Pacífica Amazonía_Orinoquía Atlántica La conclusión que se desprende del análisis multidimensional por dominio geográfico es similar al observado para la pobreza monetaria: la velocidad a la que ha venido disminuyendo la pobreza multidimensional rural no es suficiente para lograr que su nivel se acerque al registrado en la zona urbana. En 2003 la incidencia rural era 1.9 veces la urbana (77% vs. 40%). En 2012 esta relación aumentó a 2.3 veces (48.3% vs. 20.6%). En otras palabreas, la brecha rural-urbana tampoco se cierra en el caso multidimensional. Incidencia de la pobreza multidimensional 86,0% 76,8% Cociente entre la incidencia de la pobreza multidimensional rural y urbana 2,6 50,7% 39,8% 59,6% 26,9% 53,1% 53,1% 48,3% 23,5% 22,2% 20,6% 2,2 1,8 1,4 1,70 1,93 2,22 2,26 2,39 2,34 1,0 Urbano Rural Pob rural/ pob urbana Fuente: Cálculos DANE con base en Encuestas de Calidad de Vida. Cada una de las regiones para las cuales es posible estimar la incidencia de la pobreza multidimensional (con base en las Encuestas de Calidad de Vida, ECV) registró una disminución entre 2003 y Durante estos años Bogotá se ha mantenido como la región con menor incidencia y la región Atlántica como la más pobre. Incidencia de la pobreza multidimensional según región Cociente entre las regiones más pobres y Bogotá % 56% 57% 53% 45% 49% 42% 36% 23% 24% 26% 29% 31% 32% 19% 12% 2,6 2,4 3,5 2, Atlántico/Bogotá Pacífico/Bogotá

16 Fuente: Cálculos DANE con base en Encuestas de Calidad de Vida. En los últimos años ha aumentado la diferencia entre las regiones pobres y Bogotá. En 2003 la incidencia de la región Atlántica representaba 2.6 veces la de Bogotá. En 2011 el cociente entre estas dos regiones aumentó a 3.5 veces. Un resultado similar se observa en el caso de la región Pacífica. En 2003 la incidencia de esta región era equivalente a 2.4 veces la de Bogotá. En 2011 la diferencia se amplió alcanzando un valor de 2.7 veces. Pobreza multidimensional a nivel municipal Fuente: DNP, DDS, SPSCV con base en Censo El análisis del IPM 6 evidencia diferencias importantes entre los municipios del centro del país y los ubicados en la periferia. La incidencia de la pobreza multidimensional es más alta en estos últimos en comparación con los primeros. Este resultado se reproduce tanto en la zona urbana como en la rural: las zonas urbanas y rurales de la periferia del país tienen incidencias de pobreza más altas que las del centro. De acuerdo con las temáticas incluidas en el IPM, en 2012 la privación más frecuente entre los hogares pobres fue la informalidad de sus ocupados (99% de los hogares pobres). Le siguen en orden de importancia las privaciones asociadas a educación y salud: bajo logro educativo (95%), rezago escolar (59%), analfabetismo (46%) y no aseguramiento en salud (42%). Cada una de estas privaciones afecta a más de la mitad de los hogares pobres. 6 Con base en información del Censo

17 Paredes inadecuadas Trabajo infantil Inasistencia escolar Barreras cuidado 1a infancia Desempleo larga duración Barreras acceso servicios salud Pisos inadecuados Hacinamiento Conexión sanitariao inadeacuada Fuente de agua inadecuada No aseguramiento en salud Analfabetismo Rezago escolar Bajo logro educativo Tasa de informalidad Hogares pobres por IPM: Porcentaje de privación según variables del IPM Nacional % 99% 6% 12% 14% 16% 18% 19% 20% 27% 31% 32% 42% 46% 59% Fuente: Cálculos DANE con base en Encuestas de Calidad de Vida. En comparación con los hogares pobres de la zona urbana, los de la zona rural presentan un mayor porcentaje de privación en las siguientes variables: fuente de agua inadecuada (60% rural vs. 11% urbano), conexión inadecuada de sanitario (40% rural vs. 24% urbano), pisos inadecuados (32% rural vs. 11% urbano) y analfabetismo (54% rural vs. 39%). Hogares pobres por IPM: Porcentaje de privación según de variables del IPM Urbano vs. Rural 2012 Tasa de informalidad Bajo logro educativo Fuente de agua inadecuada Rezago escolar Analfabetismo Conexión sanitario inadecuado No aseguramiento en salud Pisos inadecuados Hacinamiento Barreras acceso servicios salud 11% 11% 39% 40% 24% 32% 32% 19% 32% 54% 50% 60% Rural Urbano Inasistencia escolar Trabajo infantil Desempleo de larga duración Barreras acceso 1a primera infancia Paredes inadecuadas 0% 25% 50% 75% 100% Fuente: Cálculos DANE con base en Encuestas de Calidad de Vida. 17

18 % En contraste, en la zona urbana los hogares pobres registran una mayor privación (en comparación con los rurales) en los siguientes aspectos: no aseguramiento en salud (50% urbano vs. 32% rural) y hacinamiento (32% urbano vs. 19% rural). Educación A nivel nacional la tasa de cobertura neta ha venido aumentado, principalmente entre 2002 y 2006 (de 84.4% a 89.4%). A partir de este último año la tasa de cobertura se ha mantenido alrededor de 89%. 96 Tasa de cobertura neta nacional ,4 86,1 86,2 88,1 89,4 89,4 89,2 89,4 89,8 90, Fuente: Ministerio de Educación Nacional con base en SIMAT. Por nivel educativo, las tasas de cobertura neta difieren significativamente. Al avanzar en el ciclo de formación, la tasa de cobertura se hace cada vez menor. Mientras que en 2011 la cobertura neta en primaria fue 89%; en educación media fue 42% y en educación superior 37% 7. La tasa de cobertura en transición indica un rezago en el inicio del ciclo de formación. En 2011 la tasa de cobertura neta en este nivel fue 62%. 7 Datos correspondientes a

19 Transición Primaria Secundaria Media Superior Tasa de cobertura neta por nivel: Educación Básica y Media Nacional 2011 Asistencia escolar por grupos de edad (5 25 años) y zona ,2% 89,4% 72,3% 100% 75% 95,8% 91,5% 92,5% 84,4% 78,2% 59,2% 42,5% 37,0% 50% 25% 33,2% 13,9% 0% Urbano Rural Fuente: Tasa de cobertura neta por nivel: Ministerio de Educación Nacional. Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT. Asistencia escolar por grupos de edad: DANE con base en Encuesta de Calidad de Vida Igualmente se aprecian desigualdades importantes entre zonas geográficas. Las principales diferencias entre la zona urbana y rural se registran para los mayores de 15 años. A partir de este rango de edad la asistencia escolar en ambas zonas disminuye sustancialmente (con especial énfasis en la zona rural). En 2011 la asistencia escolar para los menores entre 16 y 17 años en la zona urbana fue 78.2%. En la zona rural el porcentaje correspondiente fue 59.2%. Estas diferencias se amplían para la población en el rango de edad de 18 a 25 años. En el mismo año, el 33.2% de los jóvenes de 18 a 25 años ubicado en la zona urbana estaban asistiendo a un establecimiento educativo. En la zona rural el porcentaje respectivo fue 13.9%. 19

20 Guainía Vaupés Vichada Choco Guaviare La Guajira Amazonas Caquetá Putumayo Nariño Cauca Arauca Magdalena Cesar Norte Santander Córdoba Huila Bolívar Sucre Tolima San Andrés Valle Meta NACIONAL Risaralda Antioquia Caldas Casanare Atlántico Quindío Santander Cundinamarca Boyacá Bogotá Guaviare Vaupés Vichada San Andrés Arauca Guainía La Guajira Nariño Putumayo Choco Caldas Amazonas Boyacá Caquetá Cauca Bogotá Quindío Norte Santander Tolima Valle NACIONAL Bolívar Cundinamarca Huila Atlántico Risaralda Santander Antioquia Magdalena Meta Córdoba Cesar Sucre Casanare Tasa de cobertura neta educación básica por departamento ,8% 105,98% 61,00% Tasa de cobertura neta educación media por departamento ,0% 51,78% 8,22% Fuente: Ministerio de Educación Nacional con base en SIMAT. A nivel departamental las diferencias también son considerables. En 2012 el departamento con menor tasa de cobertura neta en educación básica fue Guaviare (61%). Esta tasa fue 30 puntos porcentuales más baja que la correspondiente al promedio nacional (90%). Otros departamentos de las regiones de Amazonía y Orinoquía también se caracterizan por sus bajas coberturas en educación básica: Vaupés (64.8%), Vichada (69.4%), Arauca (73.3%) y Guainía (73.9%). Las diferencias departamentales se acentúan para la tasa de cobertura neta en educación media. En este caso el contraste entre el centro y el resto del país en es aún mayor. En 2012 Guainía alcanzó la cobertura neta más baja del país (8.2%). Otros departamentos cercanos también se destacan por su baja cobertura: Vaupés (9.3%), 20

21 Vichada (15%) y Guaviare (19.6%). En la región Pacífica, Chocó (19%) es el departamento con menor desempeño; en la región Caribe este lugar lo ocupa La Guajira (20.6%). Las coberturas más altas en educación media corresponden a Bogotá (51.8%), Boyacá (48.2%), Cundinamarca (47.2%), Santander (46.8%) y Quindío (46.6%). Tasa de cobertura neta municipal Educación básica 2012 Tasa de cobertura neta municipal Educación media 2012 En general, la cobertura neta en educación básica es mayor que la de educación media (90% y 41% en 2012, respectivamente). En educación media, las diferencias entre el centro y la periferia del país son más amplias: Los municipios ubicados sobre el corredor pacífico, las regiones de Amazonía y Orinoquía, La Guajira, el sur del Tolima y Bolívar registran coberturas netas en educación media inferiores al 20%. En contraste Bogotá, los municipios de Cundinamarca, Boyacá, Santander, Antioquia, el Eje Cafetero y el oriente del Valle del Cauca presentan coberturas netas de educación media superiores al 50%. Fuente: Ministerio de Educación Nacional con base en SIMAT 21

22 San Andrés Arauca Atlántico Cauca Boyacá Bolívar C/marca Magdalena Caquetá Santander Casanare Bogotá Antioquia Caldas Putumayo Huila Valle Choco COLOMBIA Córdoba Tolima Risaralda Quindío Amazonas Meta La Guajira Sucre N Santander Cesar Vichada Guaviare Vaupés Nariño Guainía Amazonas La Guajira Chocó Huila Tolima Casanare Putumayo Sucre Bolívar Nariño Valle Magdalena Córdoba Antioquia Risaralda Caquetá COLOMBIA Caldas Bogotá N Santander Cauca Santander C/marca Meta Quindío Arauca Cesar San Andrés Vichada Boyacá Atlántico Guainía Guaviare Vaupés Tasa de repitencia. Nacional Tasa de deserción. Nacional ,5 3,4 3,4 3,4 3,3 3,2 3,1 8,0 7,5 6,5 6,0 5,8 2,2 2,2 5,5 5,4 5,2 4,9 4,5 Fuente: Ministerio de Educación Nacional con base en SIMAT. La ampliación de la oferta educativa no se traduce necesariamente en un aumento del logro educativo. La reducción de las tasas de repitencia y deserción es una condición necesaria para mejorar los años de escolaridad de la población. En los últimos 10 años tanto la tasa de repitencia como la de deserción han disminuido. En ambos casos los porcentajes se han reducido a aproximadamente la mitad. La tasa de repitencia pasó de 5.5% en 2002 a 2.2% en Por su parte, la tasa de deserción pasó de 8% a 4.5% entre 2002 y Tasa de repitencia departamental ,25 0,9 2,2 2,3 2,6 2,7 3,0 3,42 Tasa de deserción departamental ,03 4,5 1,74 Fuente: Ministerio de Educación Nacional con base en SIMAT. Las cifras a nivel departamental confirman la importancia de complementar los avances en cobertura con políticas de permanencia. Las mayores tasas de repitencia 22

23 corresponden principalmente a departamentos de las regiones de Amazonía y Orinoquía. En 2010 los porcentajes más altos fueron: Vaupés (7.2%), Guaviare (5.9%) y Guainía (5.4%). Estas tasas de deserción representan entre 2 y 3 veces el promedio nacional (2.2%). No obstante, el fenómeno de repitencia también se presenta en departamentos caracterizados por altas tasas de cobertura neta (especialmente en educación media) e incidencias de pobreza inferiores a la nacional. En 2010 Boyacá (3.4%), Quindío (3%), Cundinamarca (2.7%), Santander (2.6%) y Bogotá (2.3%) también obtuvieron tasas de repitencia superiores al promedio del nacional. En 2011 los porcentajes más altos de deserción se registraron en Guainía (11%), Nariño (10.3%), Vaupés (9.9%), Guaviare (9%) y Vichada (7.4%). Las tasas más bajas fueron las de San Andrés (1,7%), Arauca (2,2%), Atlántico (2,7%), Cauca (2,8%) y Boyacá (3,1%). Salud Nutrición A nivel nacional, la desnutrición crónica 8 no registró cambios significativos entre 2000 y El porcentaje de menores de 5 años con desnutrición crónica se ha mantenido alrededor de 13%. Desde el punto de vista de la desnutrición global 9, el desempeño en los últimos 10 años ha sido más favorable. El porcentaje de menores de 5 años con desnutrición global se redujo a la mitad entre 2000 y 2010 (de 6.7% a 3.4%). Desnutrición crónica y global. Nacional ,5 12,0 6,7 7,0 13,2 3, Crónica Global Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud El diagnóstico del estado nutricional de los menores de 5 años coincide con los descritos anteriormente. Las medidas antropométricas evidencian un menor 8 Baja talla para la edad. 9 Bajo peso para la edad. 23

24 desempeño en la zona rural. En 2010 el 11.6% de los menores de 5 años de la zona urbana registró desnutrición crónica. En la zona rural la incidencia de esta variable fue 1.5 veces más alta que la urbana (17%). Pese a ello, la tendencia de este indicador en la zona rural entre 2000 y 2010 ha sido decreciente. En la zona urbana la tendencia ha sido levemente creciente. La desnutrición global también es más elevada en la zona rural. En 2010 el 4.7% de los menores de 5 años ubicados en la zona rural tenían un bajo peso para la edad, mientras que en la zona urbana la incidencia fue de 2.9%. En la última década se observa una disminución de la desnutrición global en las dos zonas geográficas. Desnutrición crónica para menores de 5 años según zona Desnutrición global para menores de 5 años según zona ,4 17,1 17,0 8,9 9,7 10,8 9,5 11,6 5,7 5,6 4,7 2, Urbano Rural Urbano Rural Fuente: Profamilia, et.al. Encuesta Nacional de Demografía y Salud Las diferencias en los indicadores de desnutrición para distintos dominios geográficos también son relevantes. Llaman la atención las incidencias de la desnutrición crónica en Bogotá y Barranquilla. En 2010 estas ciudades registraron prevalencias de 16.3% y 15.3%, respectivamente. Estos resultados distan considerablemente de los de otras ciudades principales como Cali (5.3%) y Medellín (8.5%). Al respecto el informe de Profamilia (2010) destaca la mayor prevalencia de la desnutrición crónica en las regiones Caribe (15.4%) y Bogotá (16.3%); las subregiones de Litoral Pacífico (18.3%), Guajira-Cesar-Magdalena (18.1%), Cauca- Nariño sin litoral (16.6%); y los departamentos de Vaupés (34.7%), Amazonas (28.7%), La Guajira (27.9%), Guainía (23.4%) y Cauca (23.1%) 10. Por su parte, la desnutrición global es más elevada en las regiones Caribe (4.9%), y Amazonía y Orinoquía (3.6%); las subregiones de Guajira-Cesar-Magdalena (6.6%), Bolívar Sur-Sucre-Córdoba (4.8%) y Cauca-Nariño sin Litoral (4.4%); y los departamentos de La Guajira (11.1%), Magdalena (6.8%), Chocó (6.3%), Guainía (6.1%) y Amazonas (5.9%) Ibídem. Pág Profamilia; Ministerio de la Protección Social; Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; USAID Encuesta Nacional de Demografía y Salud. Pág

25 Desnutrición Global para menores de 5 años a nivel departamental 2010 La desnutrición global para los menores de 5 años es más alta en la región Caribe, el corredor pacífico y los antiguos territorios nacionales. En materia nutricional la diferencia entre el centro y al periferia también es relevante. Fuente: Cálculos DPS-OAP con base en ENSIN 2010 Controles de crecimiento y desarrollo En 2010 el 76% de los niños menores de 5 años estaba inscrito en un programa de crecimiento y desarrollo 12 (PC&D). Casi la totalidad de los inscritos (95.6%) contaba con carné del PC&D. En promedio, los menores de 5 años asistieron a 2.6 consultas en dicho año. Por lugar de residencia (urbano rural) no se presentan diferencias significativas. En 2010 el 75.3% de los menores de 5 años de la zona urbana estaban inscritos en un PC&D. En la zona rural el porcentaje fue de 76.3%. 12 Ibídem. Pág

26 Total Urbano Rural Central Pacífica Orinoquía Amazonía Caribe Oriental Bogotá Total Urbano Rural Central Pacífica Orinoquía Amazonía Caribe Oriental Bogotá Porcentaje de inscripción a PC&D (menores de 5 años) Promedio de consultas de C&D (menores de 5 años) ,6 75,3 76,3 83,0 80,0 74,5 73,8 72, ,6 2,7 2,5 2,4 2,5 2,6 2,6 2,8 3, , Fuente: Profamilia, et.al. Encuesta Nacional de Demografía y Salud De acuerdo con las subregiones de la ENDS, los porcentajes de inscripción más bajo en 2010 fueron los de Bogotá (66.9%); el Litoral Pacífico (68.3%); Barranquilla (71.8%); y Boyacá, Cundinamarca y Meta (72.6%). Los resultados de inscripción a un PC&D contrastan con los del promedio de consultas. Las regiones con mayor porcentaje de inscripción son las que tienen el menor promedio de visitas y viceversa. Por ejemplo, en 2010 Bogotá registró el porcentaje más bajo de inscripción mientras que su promedio de consultas fue el más alto. Se requiere un avance acorde tanto en la cobertura con PC&D, como en la asistencia a los controles. Vacunación La cobertura en vacunación (para niños entre 12 y 23 meses) aumentó entre 2000 y En 2000 el 52% de los niños de 12 a 23 meses tenían el esquema completo de vacunación 13. En 2010 la cobertura alcanzó el 79.9% de esta población. En general, la cobertura de menores con el biológico triple viral es menor que la de DPT. 13 Niños que han recibido las siguientes vacunas: tuberculosis (BCG); tres dosis de tosferina, tétanos y difteria (DPT); tres de polio (excluyendo polio al nacer) y la triple viral (sarampión, rubéola y parotiditis). 26

27 Caribe Pacífica Oriental Orinoquía Amazonía Bogotá Central Cobertura (%) de vacunación para niños de meses Nacional ,0 79,9 76,8 81,1 82,0 70,8 81,2 52,0 58,1 Todas DPT (3) Triple Viral Fuente: Profamilia, et.al. Encuesta Nacional de Demografía y Salud En el caso de la dosis de DPT, el porcentaje de niños cubiertos pasó de 76.8% a 90% en el mismo período. Por su parte, la cobertura de la triple viral aumentó entre 2000 y 2005 (de 70.8% a 82%); posteriormente registró un leve disminución (en 2010 el porcentaje de menores cubierto con esta dosis fue 81.2%). Cobertura (%) de vacunación para niños de meses según zona Cobertura (%) de vacunación para niños de meses según región ,1 79,6 90,9 87,6 81,8 79,5 84,6 76,9 88,8 91,8 78,4 78,7 93,8 94,5 83,6 84,6 91,6 87,1 Todas DPT (3) Triple Viral Urbano Rural DPT (3) Triple Viral Fuente: Profamilia, et.al. Encuesta Nacional de Demografía y Salud La cobertura de vacunación en la zona rural es levemente inferior a la urbana, tanto para el esquema completo (79.6% vs. 80.1%) como para los biológicos DPT (87.6% vs. 90.9%) y triple viral (79.5% vs. 81.8%). Por regiones, las menores coberturas en 2010 fueron las correspondientes a las regiones Caribe (84.6% en DPT y 76.9% en triple viral) y Pacífica (88.8% y 78.4%, respectivamente). Bogotá (94.5% en DPT y 84.6% en triple viral) y la región Central 27

28 (91.6% en DPT y 87.1% en triple viral) alcanzaron los porcentajes de vacunación más altos. Cobertura de vacunación para el biológico DPT (Difteria, Tosferina y Tétanos) Cobertura de vacunación para el biológico Triple Viral (Sarampión, Paperas y Rubeola) De acuerdo con cifras del Ministerio de Salud, en 2011 las zonas con menor cobertura del biológico DPT fueron las correspondientes a los antiguos territorios nacionales, el eje cafetero, el andén pacífico (Nariño y Chocó), Cundinamarca, Antioquia y Atlántico. En relación con la triple viral, se reafirma el menor desempeño en los antiguos territorios, Nariño, Cundinamarca y el eje cafetero. En este caso también se aprecia el contraste entre el centro y la periferia del país. Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social Una mirada especial a la situación de los jóvenes en Colombia Aunque tradicionalmente el programa FA ha atendido beneficiarios que van hasta los 18 años (y excepcionalmente jóvenes con rezago escolar), como parte del rediseño se analizó cuál era la situación de la población en el rango de edad posterior al característico del programa. Estos resultados motivaron el diseño del programa Jóvenes en Acción para atender las necesidades particulares de esta población. Aunque en el presente documento no se describe con detalle el diseño de este nuevo programa, se considera relevante incluir una breve descripción del diagnóstico que sirvió como punto de partida para identificar estrategias que contribuyeran a mejorar las condiciones de vida de la población en el siguiente eslabón del ciclo de vida. La 28

29 Pobres Vulnerables Clase media Pobres Vulnerables Clase media pregunta que necesariamente se desprende de este análisis es: qué sigue después de Más Familias en Acción? En Colombia el 70% de los jóvenes (población de 14 a 26 años) pertenece a hogares pobres o vulnerables 14 (DPS, 2013). Una de las variables que explica la situación de esta población es logro educativo. Los jóvenes pertenecientes a hogares pobres alcanzan secundaria incompleta mientras que los de clase media la finalizan 15. Los años de escolaridad promedio de la población joven según clase social reflejan diferencias importantes. En 2011 el logro educativo promedio de los jóvenes de hogares pobres fue 7.7 años. Para los pertenecientes a la clase vulnerable fue 9.4 años y para los de clase media 11 años. Logro educativo de los jóvenes (años de escolaridad) ,4 7,7 Jóvenes (bachilleres) que continúan estudios superiores (%) ,8 46,9 66,8 Fuente: Estimaciones DPS-DIS con base en Encuesta de Calidad de Vida 2011 La continuidad en el proceso de acumulación de capital humano de los jóvenes también difiere entre clases sociales. En 2011, el 32.8% de los jóvenes bachilleres en condición de pobreza ingresaron a estudios superiores. En el segmento de población vulnerable el porcentaje correspondiente fue 46.9% y en la clase media 66.8% 16. En la zona rural el porcentaje de jóvenes que aprueba cada uno de los años de escolaridad es menor que el urbano. En 2011 el 83% de los jóvenes de la zona rural tenía al menos 5 años de escolaridad; en la zona urbana este porcentaje fue 96%. Cuando el análisis se realiza para los jóvenes que tienen al menos 11 años de escolaridad, los porcentajes en ambas zonas disminuyen considerablemente. En el mismo año, el 20% de los jóvenes rurales tenía como mínimo secundaria completa. En la zona urbana este porcentaje fue 50%. Para los siguientes años de escolaridad los porcentajes en ambas zonas se reducen a un dígito. En 2011, prácticamente ningún joven de la zona rural tenía 15 o más años de escolaridad. En la zona urbana la proporción fue 4%. 14 Departamento para la Prosperidad Social Problemas y desafíos para la movilidad social de los jóvenes en Colombia. Boletín Técnico No. 1. Marzo de Pág. 1. Ibídem. Pág Ibídem. Pág Ibídem. Pág

30 % de jóvenes que aprueba cada año escolar según zona 2011 % de jóvenes que aprueba cada año escolar según condición de pobreza % 96% 100% 96,7% 80% 83% 80% 88% 60% 50% 60% 55,5% 40% 40% 20% 0% 20% 4% 0% % 0% 23% 5,3% 0% Urbano Rural No pobre Pobre Fuente: Estimaciones DPS-DIS con base en Encuesta de Calidad de Vida 2011 Los resultados son similares cuando la población joven se desagrega según condición de pobreza. El 97% de los jóvenes no pobres tenía al menos 5 años de formación. De los que son pobres, el 88% tenía como mínimo primaria. En este punto la diferencia entre ambos grupos es de 10 puntos porcentuales. Al analizar lo que ocurre en grado 11º las diferencias entre los dos grupos se amplían considerablemente. El 55% de los jóvenes no pobres contaba como mínimo con secundaria completa. Entre los jóvenes pobres este porcentaje fue solo de 23%. Además de su menor incorporación al ciclo de educación superior, la población joven en condición de pobreza presenta una baja participación en el mercado laboral. Ambos aspectos confluyen en altos índices de inactividad en esta población. El porcentaje de inactividad de los jóvenes pobres triplica el de la clase media (29% y 10%, respectivamente). Tipo de actividad de la población joven 2011 Fuente: Estimaciones DPS-DIS con base en Encuesta de Calidad de Vida La proporción de población que se encuentra desocupada también es más elevada para el grupo de jóvenes en condición de pobreza. En 2011 el 10% de ellos estaban desocupados. En el segmento de población vulnerable este porcentaje fue 5% y en la clase media 2%. 30

31 Resumen de resultados e implicaciones en términos del rediseño del programa Un hecho común para todas las temáticas analizadas es el contraste entre los resultados de la zona urbana y rural. Aunque en la última década los resultados a nivel nacional son favorables, las diferencias entre estas dos zonas geográficas persisten. La evolución de los principales indicadores sociales se puede resumir en los siguientes hechos estilizados: Pobreza En los últimos 10 años la incidencia de la pobreza multidimensional disminuyó más que la monetaria (22 p.p. y 17 p.p., respectivamente). Adicionalmente, la incidencia de la pobreza por ingresos supera la multidimensional. En 2012 los porcentajes correspondientes fueron 32.7% y 27%. La pobreza rural es mayor que la urbana y la brecha entre ellas ha aumentado. En 2012 la pobreza monetaria de la zona rural representaba 1.6 veces la urbana. En el mismo año la pobreza multidimensional en la zona rural fue 2.3 veces la urbana. En crecimiento de la clase media durante la última década (10.1 p.p.) ha venido acompañado por un incremento de la población vulnerable por ingresos (4.6 p.p.) que tiene una alta probabilidad de caer en la pobreza nuevamente Estos resultados refuerzan la importancia de conservar las transferencias monetarias condicionadas como instrumento para reducción de la pobreza monetaria. La persistencia de la brecha urbano-rural motiva el diseñó de un programa que responda a la necesidad de disminuirla. Una diferenciación geográfica del monto del incentivo, acorde con este diagnóstico, puede reforzar el impacto que tiene el programa sobre la disminución de la pobreza. Para la consolidación de una clase media, se hace necesario articular los programas de transferencias monetarias condicionadas, como FA, con los de generación de ingresos, de manera que se disminuya la probabilidad de la población que logra salir de la pobreza de caer nuevamente en ella. Educación La tasa de cobertura neta decrece al aumentar el nivel educativo. En 2011 la tasa de cobertura neta para primaria fue 89.4%. Para los siguientes niveles disminuye alcanzado un 72.3% en secundaria, 42.5% en media y 37% en superior. La asistencia escolar disminuye a partir de los 15 años y con mayor énfasis en la zona rural. En 2011 el 92.5% de los menores entre 12 y 15 años asistía al colegio en la zona urbana. En la zona rural es el 84.4%. Para el rango de edad 31

32 de 16 a 17 años los porcentajes por zona fueron 78.2% y 59.2%, respectivamente. Y para la población de 18 a 25, 33.2% y 13.9%. La tasa de cobertura neta en educación media refleja una divergencia entre los municipios del centro y la periferia del país, siendo más baja en estos últimos. Este diagnóstico subraya la importancia de diferenciar el incentivo por nivel educativo y de acuerdo con la zona geográfica. Una mayor asignación a medida que aumenta el nivel educativo 17, principalmente para los grados de educación media, puede contribuir a reducir la deserción. Del mismo modo un incentivo proporcionalmente más alto para las zonas geográficas más rezagadas. Nutrición y salud El porcentaje de niños menores de 5 años con desnutrición crónica se ha mantenido alrededor de 13% en los últimos 10 años. Los avances en desnutrición global han sido más destacados. En el mismo período el porcentaje para menores de 5 años pasó de 6.7% a 3.4%. Aunque las diferencias entre la zona urbana y rural también se evidencian en esta materia, llama la atención el cambio de tendencia de la desnutrición crónica en la zona urbana entre 2005 y 2010 (de 9.5% a 11.6%). Una atención particular merecen los resultados de grandes ciudades como Bogotá y Barranquilla donde las incidencias de la desnutrición crónica en 2010 fueron de las más altas (16.3% y 15.3%). Los resultados son similares a los descritos anteriormente. En algunas áreas urbanas el porcentaje de inscripción a programas de crecimiento y desarrollo es inferior al promedio nacional. Nuevamente Bogotá y Barranquilla llaman la atención por sus bajos porcentajes frente a otras regiones. En contraste, las regiones en las cuales el porcentaje de inscripción a PC&D fue más bajo fueron las que registraron el promedio de consultas más alto. El incentivo para salud sigue siendo importante para fomentar la inscripción de los menores a PC&D en grandes áreas urbanas y para incrementar el número de visitas en regiones con menores condiciones de vida. En ambos casos la articulación con la oferta de servicios de salud es esencial para reforzar el impacto del incentivo. En este sentido, el seguimiento realizado por el programa al cumplimiento de compromiso de los beneficiarios puede ser una fuente de información importante para retroalimentar la oferta de servicios de salud. 17 La evaluación realizada en los grandes centros urbanos destaca la importancia de esta modalidad de pago, denominada esquema incremental. Ver Centro Nacional de Consultoría (2011). Pág

33 Jóvenes Dos resultados estrechamente relacionados caracterizan las condiciones de vida de los jóvenes en Colombia: la interrupción temprana de su ciclo de formación y su baja participación dentro del mercado laboral. En 2011 el 32.8% de los jóvenes en condición de pobreza logró continuar sus estudios superiores. Cuando se trata de los jóvenes de clase media el porcentaje se eleva considerablemente; el 66.8% de éstos ingresó a educación superior. De otra parte, el porcentaje de inactividad entre los jóvenes pobres triplica el de los jóvenes de clase media (29% y 10%, respectivamente). Aunque tradicionalmente el programa ha atendido familias con hijos hasta los 18 años, se requieren estrategias adicionales para incentivar la acumulación de capital humano más allá de la educación media. El diseño de instrumentos dirigidos particularmente a los jóvenes es necesario Producto del análisis del diagnóstico utilizado en el rediseño de Familias en Acción surgió la reflexión en torno a diseñar un nuevo programa dirigido a los jóvenes después del bachillerato. Esta reflexión dio origen al programa Jóvenes en Acción, cuyo diseño se presentará en un documento independiente. 33

34 SEGUNDA PARTE: IMPACTOS DE FAMILIAS EN ACCIÓN Y SU CONTRIBUCIÓN AL REDISEÑO Desigualdad y pobreza Las ayudas institucionales juegan un papel fundamental para cerrar brechas en desigualdad y pobreza en el corto plazo. Según cálculos de DNP, en ausencia de ayudas institucionales la pobreza nacional sería 0.86 p.p. más alta y la pobreza extrema en 2012 habría sido 1.14 p.p. mayor. El impacto es mayor en la zona rural y, especialmente, en la reducción de pobreza extrema. En 2012 la pobreza extrema rural hubiera sido 2.7 p.p. más alta en ausencia de ayudas institucionales, mientras que la urbana, en el mismo escenario, se incrementaría 0.7 p.p. La contribución de FA a cerrar la brecha de pobreza de las familias beneficiarias es todavía más importante y ratifica su condición de complemento: la transferencia equivale al 34 por ciento del costo de la línea de pobreza extrema y al 15 por ciento de la línea de pobreza moderada 19. Incidencia pobreza y pobreza extrema con y sin ayudas institucionales 2012 Con ayudas Nacional Cabeceras Resto Rural Sin Cambio Con Sin Cambio Con Sin Cambio ayudas (pp) ayudas ayudas (pp) ayudas ayudas (pp) Pobreza 32.7% 33.6% % 29.0% % 48.6% -1.8 Pobreza 10.4% 11.5% extrema % 7.3% % 25.4% -2.7 Fuente: DNP con base en GEIH 2012 El rediseño del programa debe incluir consideraciones para acelerar la disminución de la brecha rural-urbana, especialmente la correspondiente a la pobreza extrema. Formación de capital humano Las evaluaciones de impacto del programa, tanto la evaluación de largo plazo como la de grandes centros urbanos, han mostrado unos efectos claros sobre la formación de capital humano de los beneficiaros del programa. Para el componente de nutrición y salud se destacan los siguientes resultados: 19 Según cálculos de la DIS 34

35 Aumento en la estatura de 1,3 cm para los niños de 9 años y de 1,5 cm para los niños de 12 años en zona rural (UT Econometría SEI, 2012) Para el total (zona urbana y rural), el aumento es de 1 cm y 1,1 cm para niños y niñas de 9 y 12 años respectivamente (UT Econometría SEI, 2012) Incremento de 1,5 visitas adicionales al servicio de odontología durante el último año para los menores de 16 años beneficiarios del programa en zona urbana (UT Econometría SEI, 2012). Reducción de 6 p.p. en el retraso en crecimiento o desnutrición crónica, tanto en el grupo de NNB entre 9 y 15 años, como en el de 9 a 12 años (UT Econometría SEI, 2012). Disminución de 7,6 p.p. en la incidencia de Infección Respiratoria Aguda (IRA) en los niños del grupo de tratamiento en grandes centros urbanos (Centro Nacional de Consultoría, 2011). Una reducción de 23% en la inseguridad alimentaria para los hogares beneficiarias. Aumento en 4,9 puntos porcentuales de la vacunación contra DPT (difteria, tosferina y tétanos) en grandes ciudades (Centro Nacional de Consultoría, 2011). Como lo recomienda la evaluación en grandes centros urbanos (Centro Nacional de Consultoría, 2011), la asignación de incentivo debe ir acompañada de campañas orientadas a mejorar los hábitos nutricionales de los beneficiarios. Es importante el diseño de pilotos por parte del programa para identificar mecanismos que mejoren la calidad de la nutrición entre los beneficiarios. El incentivo monetario, en complemento con campañas educativas en los espacios que ha ido generando el programa (por ejemplo los encuentros de cuidado), son instrumentos necesarios para mejorar los impactos sobre el estado nutricional de las familias, incluso en las grandes ciudades donde aún se requiere reducir la incidencia de la desnutrición crónica. La transferencia condicionada al cumplimiento de compromisos en educación por su parte ha mostrado los siguientes efectos: Los niños que entran al programa en edades tempranas tienen mejores resultados en pruebas cognitivas y pruebas de matemáticas (UT Econometría SEI, 2012). Aumento de 6,4 puntos porcentuales en la probabilidad de terminar el bachillerato en zona rural para los jóvenes beneficiarios entre 18 y 26 años(ut Econometría SEI, 2012). Aumento de 1 por ciento en la probabilidad de que los jóvenes beneficiarios aprueben el grado noveno y asistan a la escuela al año siguiente en grandes centros urbanos(ut Econometría SEI, 2012). Hay un impacto significativo en la asistencia y matricula en educación secundaria, siendo mayor en la zona rural que en la urbana (UT Econometría SEI, 2006). Incremento de 1,07 puntos estándar en aptitudes matemáticas para los niños y niñas beneficiarios de 12 a 17 años (UT Econometría SEI, 2012) Aumento en 9,37 puntos estándar en el desarrollo cognitivo, (prueba TVIP) para los niños y niñas de zona urbana y rural entre 3 y 11 debido al programa (UT Econometría SEI, 2012). 35

36 Se deben aprovechar los efectos encontrados sobre asistencia escolar para incrementarla en educación media y especialmente en las zonas rurales, donde se presenta la mayor tasa de deserción. De igual forma, se debe explorar la forma de potenciar el efecto que tiene sobre calidad, a pesar de no hacer esto parte del diseño inicial. Efectos no esperados Adicional a los efectos de la intervención sobre los componentes propios del diseño del programa, se han identificado la modificación en otros comportamientos que tienen incidencia sobre la calidad de vida de los niños, niñas y adolecentes beneficiarios de FA y mejoran las condiciones de las familias. Entre estos los más destacados son: La probabilidad de estar trabajando para los niños de 7 a 11 años en el universo de los encuestados se reduce en 1,3 p.p. en zonas urbanas. Sin embargo, este impacto se pierde en zonas rurales para jóvenes entre 15 y 18 años (UT Econometría SEI, 2012). Recibir el dinero de la Familias en Acción disminuye relativamente la probabilidad de sólo trabajar, estudiar y trabajar, o permanecer inactivo respecto a sólo estudiar (Quiroga Forero, 2006). Reducción de la criminalidad juvenil (tasa de homicidios y de la tasa de hurto de carros) en las zonas (UPZs en Bogotá) donde se concentran más beneficiarios del programa (Camacho, 2012). En la segunda evaluación de Familias en Acción (2006) se observó una sistemática reducción de las tasas de natalidad en los municipios de tratamiento (UT Econometría SEI, 2012). El programa tiene un impacto significativo y positivo en el sentido de reducir el embarazo adolescente en los grandes centros urbanos (Centro Nacional de Consultoría, 2011). La evidencia de otros efectos diferentes a los buscados directamente con el diseño del programa pone sobre la mesa la dirección en la que el programa debe explorar hacia dónde avanzar. Como parte del Sistema de Protección Social, FA debe explorar su papel para contribuir en la superación de problemáticas diferentes a las que siempre han sido su centro. La evidencia que se encuentra sobre su contribución a la reducción del trabajo infantil y del embarazo adolescente son una hoja de ruta que debe ser explorada a través de pilotos, para determinar la factibilidad y pertinencia de introducir componentes para fines particulares, como los antes mencionados. 36

37 Operación del programa Las evaluaciones de impacto también han resaltado aspectos importantes y susceptibles de mejora en el ciclo operativo del programa. En la evaluación urbana(centro Nacional de Consultoría, 2011) se encuentra que, en promedio, las madres invirtieron aproximadamente 6.34 horas para el proceso de inscripción, lo que equivale, aproximadamente, a un día de trabajo. Aunque sólo el 68.45% de los beneficiarios que hacen parte de la línea base de la evaluación urbana sabía qué compromisos debía cumplir para recibir el subsidio de educación, este conocimiento se incrementa con el tiempo (84.98%) gracias a las capacitaciones recibidas. Para el componente de nutrición se observa la misma tendencia (conocimiento pasa de 66.71% a 75.77%). Sin embargo el conocimiento y comprensión de las condicionalidades de educación son superiores a las de nutrición. Se evidencia en las evaluaciones de impacto también la necesidad de profundizar el componente de educación financiera de las madres titulares. Según Maldonado y Urrea (2010), citado en (Centro Nacional de Consultoría, 2011), 16.45% de los encuestados no siente confianza con el manejo del cajero automático y el 18,24% no puede seguir las instrucciones del cajero. Finalmente, uno de los cuellos de botella del ciclo operativo de FA, según lo perciben los beneficiarios, es el cumplimiento de los pagos. El 40.93% de los titulares del subsidio considera que los pagos siempre se retrasan, mientras que 31.4% considera que los pagos se retrasan frecuentemente. Las evaluaciones de impacto muestran que además del rediseño técnico del programa, este también requiere de un proceso de reestructuración de los procesos y modernización de los mismos, de manera que se pueda atender con eficacia a los beneficiarios. Esto implica, encontrar conjuntos de soluciones operativas que reduzcan tiempos de espera y costos asociados al programa, en las diferentes fases del ciclo operativo. Sin embargo, también se debería introducir un incentivo asociado a la inscripción, sin verificación de cumplimiento de compromisos y que sea destinada a cubrir los costos asociados al logro de identificación (tener todos los documentos al día) y al costo de oportunidad que tiene una titular para inscribirse al programa. 37

38 TERCERA PARTE: PROPUESTA DE REDISEÑO Con base en el diagnóstico presentado en la primera parte del documento y en las discusiones sostenidas entre el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Acción Social, y posteriormente con el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), se plantea el rediseño del programa Familias en Acción, que en su tercera fase se denominará Más Familias en Acción (MFA). El rediseño se plantea en dos dimensiones: i) la dimensión técnica que fundamenta la estructura misma del programa y, ii) la dimensión operativa, que debe responder a la nueva realidad del programa y solucionar los problemas identificados en su operación. Elementos técnicos El programa MFA debe considerar a la familia como unidad de intervención: El sujeto de las acciones de promoción social debe ser esta unidad. Esto se sustenta en tres razones: (i) De carácter normativo: pone de manifiesto el principio de corresponsabilidad. La Constitución Política de Colombia ampara la familia como institución básica de la sociedad (art. 5). (ii) De carácter teórico: la familia como unidad, es la que responde a la intervención o ante situaciones adversas y no el individuo de forma aislada. (iii) De carácter práctico: se considera la familia como célula fundamental para el manejo social del riesgo. De igual manera se debe propender por la flexibilidad operativa, ya que las diferencias económicas, sociales, demográficas y culturales del país deben ser tenidas en cuenta por el programa para contemplar diferentes modelos de operación para cada una de las fases del ciclo operativo, adaptándose a las condiciones y/o restricciones del contexto geográfico, poblacional y cultural. Finalmente, es necesario que el programa busque promover el control social como un mecanismo de participación de la ciudadanía en general y de la población beneficiaria en particular, para velar por el cumplimiento, la eficiencia y la transparencia en la gestión de los recursos públicos y la eficiencia en la ejecución de los procesos del ciclo operativo. Principios El Programa MFA debe regirse por principios básicos que integran la política social del Gobierno Nacional en la lucha contra la extrema pobreza. Se proponen los siguientes principios básicos. Progresividad: El programa debe llegar a todos los municipios del país. Sin embargo se deben concentrar recursos y coberturas en los municipios más pobres, y entre los 38

39 hogares pobres y vulnerables interviene diferencialmente a poblacionales especiales (población indígena y en situación de desplazamiento). Corresponsabilidad: El desarrollo del capital humano de los NNA debe ser compromiso activo de los actores participantes en el proceso de MFA, Gobierno Nacional, Regional y Local, familias y entidades privadas. Transparencia: En virtud del principio de transparencia, la actividad administrativa debe ser del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal. Eficiencia: Relación entre los resultados alcanzados por el programa (en términos del cumplimiento de los objetivos general y específicos y los impactos sobre las familias beneficiarias) y los recursos empleados, buscando el cumplimiento de las metas propuestas al menor costo posible. Objetivo del programa Contribuir a la reducción, superación y prevención de la pobreza y la desigualdad de ingresos, a la formación de capital humano y al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias pobres y vulnerables, mediante un complemento al ingreso. Objetivos específicos Los objetivos específicos del programa son: Contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad del ingreso. Incentivar la asistencia y permanencia escolar de los menores de 18 años. Impulsar la atención en salud, en particular la asistencia a controles de crecimiento y desarrollo de los niños menores de 7 años. Fortalecer el capital social por medio de los encuentros de bienestar impulsados por el programa. Contribuir a la implementación de políticas y estrategias sectoriales. Contribuir, a partir del conocimiento de la población beneficiaria del programa y el análisis de su comportamiento en cuanto al cumplimiento de compromisos, a la cualificación de la oferta en salud y educación. Estrategias Las estrategias del programa son: Promover la asistencia y permanencia escolar en los niveles de educación transición, básica primaria, básica secundaria y media vocacional. Impulsar de la atención en salud (controles de crecimiento y desarrollo) de los niños y niñas menores de 7 años. Promover la salud de la familia, del mejoramiento de consumo de alimentos, de la formación de hábitos nutricionales adecuados y el desarrollo integral de los niños y niñas menores de 7 años, articulado con las entidades rectoras de las respectivas políticas. Realizar seguimiento y análisis oportuno al comportamiento de la población beneficiaria en cuanto al cumplimiento de compromisos. 39

40 Minimizar los errores de exclusión e inclusión de familias a través de la implementación de políticas de salida y depuración de datos. Realizar las transferencias a las familias de manera oportuna, empleando mecanismos de difusión y comunicación claros y precisos en las circunstancias excepcionales. Implementar sistema de alertas que faciliten la identificación de las familias que no cumplan con los compromisos con MFA. Diseñar y ejecutar los encuentros de bienestar social (encuentros comunitarios) de cara a las necesidades de la comunidad y su realidad social, cultural y económica. Implementar un modelo de pagos diferencial que tome en consideración las necesidades y características regionales y locales. Implementar un sistema incremental para las transferencias de secundaria. Población beneficiaria La población potencial beneficiaria del programa MFA son todas las familias en condición de pobreza y vulnerabilidad según los criterios definidos por el programa, con miembros menores de 18 años. Se priorizan las familias pobres extremas y que pertenezcan a la estrategia para la superación de la pobreza extrema - Red Unidos, la población en situación de desplazamiento, la población que se encuentre registrada en el Sistema de Identificación para Potenciales Beneficiarios de los Programas Sociales, Sisbén III y se encuentre por debajo de los puntos de corte determinados para el programa MFA, y la población indígena que se encuentre en los listados censales de su respectiva comunidad. i) Población UNIDOS 20 La Directiva Presidencial 23 del 2011, "Oferta nueva y atención preferencial a las familias de RED UNIDOS", define a la población de la Red Unidos como grupo prioritario. Por esto las familias de la Red Unidos con niños, niñas y adolescentes (NNA) menores de 18 años ingresan a MFA a partir del listado censal facilitado por la ANSPE y no se le aplican los criterios de puntos de corte establecidos para la población beneficiaria focalizada con el Sisbén III. ii) Población en situación de Desplazamiento 21 Con base en la información suministrada por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), se vinculan a MFA todas las familias desplazadas registradas en el Registro Único de Víctimas o en su defecto en el 20 La estrategia para la superación de la pobreza extrema Red UNIDOS, se definió con la aprobación del documento Conpes Social 102 de 2006, donde se describe el diseño y mecanismos para su operación. 21 De conformidad con el parágrafo 2 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011, "es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas" 40

41 Registro Único de Población Desplazada que se encuentren en estado incluido y cuenten con NNA menores de 18 años. A este listado censal tampoco se le aplican los criterios de puntos de corte definidos para Sisben III. iii) Población Indígena En concordancia con el artículo 4 de la Ley 1532 de 2012, las familias indígenas podrán ser beneficiarios del programa. Se podrán vincular a MFA las familias pertenecientes a los cabildos y resguardos indígenas de todo el territorio nacional con NNA menores de 18 años y que se encuentren inscritas en los listados censales globales entregados por las autoridades indígenas. iv) Sisbén 22 La definición de puntos de corte del Sisbén III para el programa MFA fue producto de un estudio técnico conjunto entre DPS y DNP. Este puntaje permite establecer cuáles de los hogares identificados pueden ser seleccionados para ingresar al programa. Los puntos de corte de acuerdo a las áreas definidas para el Sisbén III se presentan a continuación. Puntos de corte de acuerdo a dimensiones vulneradas Desagregación geográfica Área 1. Principales ciudades sin sus áreas metropolitanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Pereira, Villavicencio, Pasto, Montería, Manizales y Santa Marta. Área 2. Resto urbano, compuesto por la zona urbana diferente a las 14 principales ciudades, centros poblados, y la zona rural dispersa de las 14 principales ciudades. Área 3. Rural, conformada por la zona rural dispersa diferente a la zona rural dispersa de las catorce principales ciudades Puntaje Sisbén III v) Familias en Transición: Con el fin de dar continuidad a los proceso de fortalecimiento del capital humano, MFA establece una etapa de transición para las familias inscritas que se encuentran por encima de los puntos de corte definidos para el programa, y por debajo del corte correspondiente a nivel 3 del Sisbén III para la afiliación al régimen de salud. Los puntos de corte establecidos para las familias de transición se presentan a continuación. Puntos de corte para familias en transición Desagregación geográfica Área 1. Principales ciudades sin sus áreas metropolitanas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Pereira, Villavicencio, Pasto, Montería, Manizales y Santa Puntaje Sisbén III El Conpes Social 117 de 2008 actualizó los criterios para la identificación de los beneficiarios de programas sociales. 41

42 Marta. Área 2. Resto urbano, compuesto por la zona urbana diferente a las 14 principales ciudades, centros poblados, y la zona rural dispersa de las 14 principales ciudades. Área 3. Rural, conformada por la zona rural dispersa diferente a la zona rural dispersa de las catorce principales ciudades Cobertura La cobertura geográfica del programa incluye todo el territorio nacional. La población que satisfaga las condiciones establecidas para el ingreso al programa tiene el derecho a solicitarlo. Se deben definir los mecanismos para garantizar la cobertura mediante inscripciones periódicas. Se definen cuatro grupos de intervención para clasificar todos los municipios del país y diferentes grupos poblacionales. Estas categorías permiten definir montos diferenciales, que responda a los diferentes niveles de pobreza y urbanización del país, incrementando la progresividad del programa. La definición de los grupos de intervención tuvo en cuenta las diferencias en términos de incidencia de la pobreza monetaria y multidimensional. En una primera desagregación el país se clasificó en dos categorías: i) las 23 principales ciudades (según clasificación de la Gran Encuesta de Hogares del DANE) y ii) el resto de municipios del país. Del grupo de las 23 principales ciudades se excluyeron Quibdó y Riohacha por tratarse de municipios con incidencias de pobreza monetaria muy diferentes a las del resto del grupo 23 (51.2% y 45.5%, respectivamente). Por su parte, Bogotá se tomó como un grupo independiente por su baja incidencia de la pobreza y la pobreza extrema monetaria (11.6% y 2%, respectivamente), por contar con una oferta complementaria de TMC en educación 24 y por los resultados de las evaluaciones que sugieren un menor impacto del programa en la grandes ciudades (debido a que en estas ciudades las condiciones de vida son más altas). De esta forma, se generaron dos grupos de municipios al interior de las grandes ciudades: Grupo 1: Bogotá Grupo 2: Las siguientes 21 ciudades capitales con menor incidencia de la pobreza monetaria 23 En 2012 la incidencia más alta en este grupo, exceptuado estos municipios, fue la de Florencia (38.5%). 24 Subsidio de Transporte Condicionado a la Asistencia Escolar: Es un beneficio otorgado por la Secretaría de Educación del Distrito (SED) para cubrir costos de transporte de ida y regreso al colegio, condicionado al cumplimiento del compromiso de asistencia a clase durante el calendario académico, dirigido a estudiantes a quienes la Secretaría de Educación asigne cupo escolar en un colegio oficial a más de dos (2) kilómetros de distancia del lugar de residencia, en el Distrito Capital (fuente: Secretaría de Educación del Distrito). Subsidio Educativo Condicionado a la Asistencia Escolar: Es un programa de la Secretaría de Educación del Distrito y consiste en una transferencia monetaria que se otorga por excelencia académica o compromiso institucional a niños, niñas y jóvenes en Bogotá con el fin de disminuir la deserción escolar, fomentar la permanencia en las aulas y promover la calidad educativa (fuente: Secretaría de Educación del Distrito). 42

43 Para el resto de municipios del país se tomó en cuenta la incidencia de la pobreza multidimensional 25 y el porcentaje de población en zona rural en cada municipio. Los municipios del grupo 3 son aquellos que cumplen con tener una incidencia de la pobreza por IPM inferior a 70%. Los municipios grupo 4 son los restante, aquellos con incidencia por IPM superior a 70%. El siguiente cuadro resume la clasificación de municipios para llevar a cabo la operación del programa: Clasificación de municipios de acuerdo a su nivel de urbanización/ipm Grupo Ciudades 1 Bogotá 2 Cúcuta, Ibagué, Cali, Barranquilla, Cartagena, Montería, Pasto, Pereira, Villavicencio, Tunja, Florencia, Popayán, Valledupar, Neiva, Santa Marta, Armenia, Sincelejo, San Andrés, Medellín, Bucaramanga, Manizales 3 Municipios con IPM inferior al 70% (Datos Censo 2005) 4 Municipios con incidencia de la pobreza por IPM del 70% o superior (Datos Censo 2005) Fuente: DPS-DIS. Fuente: DPS-DIS. 25 Debido a que el máximo nivel de desagregación de las cifras de pobreza monetaria es cada una de las 23 principales ciudades, no es posible tener estimaciones de este indicador para los demás municipios del país. La información disponible para estos casos es la incidencia de la pobreza multidimensional con base en la información municipal del Censo Esta fue la información que se utilizó para conformar los grupos 3 y 4 de municipios. 43

44 Esquema diferenciado en el valor de las transferencias El valor de las transferencias se diferencia con base en dos criterios: i) Para las transferencias de educación y salud opera la diferenciación por grupos de intervención (criterio geográfico). ii) La transferencia de educación es incremental en bachillerato, conforme aumenta el grado escolar que cursa el beneficiario. Estímulos del programa Las TMC son estímulos para las familias beneficiarias sujetas al cumplimiento de compromisos que contribuyan a la formación de capital humano de los NNA del hogar. Se define el monto del incentivo en cada uno de los componentes del programa, que será actualizado anualmente por IPC, como queda establecido en la Ley 1532 de Semilla de compromiso Para el primer período inmediatamente posterior a la inscripción, se entrega un monto diferente al que regirá durante los períodos subsecuentes y que se denomina semilla de compromiso. Se busca compensar el costo de oportunidad en que incurre la familia para realizar el proceso de inscripción al programa. Este costo está asociado al cumplimiento del logro de identificación (presentar todos los documentos de identidad a la fecha de inscripción). Los montos del reconocimiento por inscripción se definen en la siguiente tabla: Rango de edad SALUD* Reconocimiento por familia Rango de edad EDUCACION* Grado transición Primaria y secundaria Reconocimiento por menor Rango de edad Reconocimiento por menor Bogotá 0 a años 0 años años Grupo 2 0 a 7 años años años Grupo 3 0 a 7 años años años Grupo 4 0 a 7 años años años * Se consideran los potenciales beneficiarios para cada uno de los incentivos, por eso se usan las categorías de salud y educación Consideraciones para la entrega de la semilla de compromiso: El monto de salud se entrega uno por núcleo familiar independientemente del número de niños y niñas que se encuentren en el rango de edad correspondiente. El monto de educación se entrega uno por niño, niña o adolescente inscrito dependiendo de la edad. La semilla de compromiso para el grado transición se entrega en los municipios definidos para este grado escolar. 44

45 Para la población que, por edad y ubicación, clasifique tanto para el reconocimiento de salud como de educación, se le entregarán los dos incentivos. Aplica el techo en educación de 3 por familia para la transferencia semilla de compromiso. Las poblaciones especiales, indígena y desplazada, reciben el reconocimiento correspondiente al grupo 4 independiente del municipio donde la familia se encuentre ubicada. Para el caso de Bogotá, ningún grupo poblacional recibe reconocimiento por la inscripción de menores en transición o primaria. Salud Son objeto de TMC en el componente de salud todos los hogares con niños y niñas menores de 7 años. Se entrega un solo estímulo por familia, independiente del número de niños y niñas que se encuentren en este rango de edad. La condicionalidad de este componente es la siguiente: Asistencia a controles de crecimiento y desarrollo de todos los niños y niñas entre 0 y 7 años que la familia haya inscrito al programa, según el protocolo en salud definido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 412 del El estímulo monetario se diferencia por grupo de intervención: Educación Grupo Monto transferencia 1,2,3 $ $ Son objeto de TMC en el componente de educación todas las familias con NNA mayores de 5 años y menores de 18 años, que se encuentren vinculados al sistema escolar, desde el grado transición hasta 11º. Se entrega un incentivo por niño, con un techo máximo de 3 incentivos escolares por familia. El grado transición no se tiene en cuenta para el techo y se entrega sólo en los municipios que haya definido el programa para su aplicación, de acuerdo a la disponibilidad de oferta. Para no generar incentivos a la repitencia escolar en el grado transición, este incentivo se entrego solamente durante un año escolar por niño. Para todos los casos, cuando un adolescente haya cumplido la edad límite para estar en el programa, se esperará hasta la finalización del año escolar para realizar su retiro del programa. La condicionalidad de este componente es la siguiente: i) Asistencia al 80% de las clases mensualmente ii) Repitencia máxima de 2 años durante todo el período escolar (desde 1 de primaria hasta 11) 45

46 El estímulo monetario se diferencia por grupo de intervención y según el grado que cursa el NNA: Valor de la transferencia de educación Grupo\grado Transición $ 0 $ 0 $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ Población en transición Se define un régimen especial denominado transición para la población Sisbén III que era beneficiaria de Familias en Acción y que bajo la nueva metodología del Sisbén se encuentra por encima de los puntos de corte definidos para MFA y por debajo del punto de corte de nivel 3 para el régimen subsidiado en salud. La transición implica una permanencia de hasta por dos años más en MFA para esta población de acuerdo a los criterios establecidos por el programa. Condiciones de salida MFA define unos criterios de salida y exclusión que dependen tanto de la mejora en las condiciones de vida de la población beneficiaria, como de los procesos de mejoramiento continuo u controles de calidad del programa. La salida natural del programa se presenta cuando la familia beneficiaria no tiene menores elegibles para permanecer en el programa o por el incumplimiento sistemático de las corresponsabilidades, tanto en salud como en educación. Una tercera razón para salir del programa es la mejora en las condiciones de vida de la familia, tal y como se determine en el programa. Para esto se deben tener en cuenta los puntos de corte para la población Sisbén, las condiciones de graduación de la Red Unidos, la cesación de la situación de desplazamiento, o el abandono de la comunidad indígena correspondiente, según lo definan las entidades competentes. Finalmente, con base en la información que suministran las familias tanto en el momento de la inscripción, como para la verificación de compromisos, o aquella que es actualizada mediante el proceso de novedades, se realizan controles de calidad que 26 El estímulo para transición sólo aplica para los municipios que cuentan con suficiente oferta en grado transición. 46

47 pueden llevar a la salida del programa, para las familias a las que se les compruebe fraude. Elementos operativos del rediseño El ciclo operativo del programa se encuentra compuesto por las siguientes etapas: focalización, inscripción, verificación de compromisos; novedades, quejas y reclamos, liquidación y entrega de incentivos condicionados. Estas etapas del ciclo operativo se deben adaptar a las exigencias del rediseño y su marco legal. Por esto se hace necesario introducir las siguientes innovaciones: i) Inscripciones en todo el territorio nacional: para atender a la diversidad que caracteriza los municipios del país, en particular, en lo relacionado con las restricciones tecnológicas, el programa diseña tres modelos para realizar el proceso de inscripción. Los operadores que son contratados para la realización de este proceso deben estar en la capacidad de operar en los tres modos establecidos: a. Modo conectado: En los municipios con buena capacidad de conectividad a internet, de acuerdo a los parámetros establecidos por el programa, la inscripción se realiza en línea a través del SIFA, en su versión Web. b. Modo desconectado: En los municipios con deficiencias de conectividad a internet, el proceso se realiza a través de una solución denominada SIFA local. c. Modo contingencia: Se utiliza en casos de inexistencia de fluido eléctrico o cualquier otra circunstancia que no permita el uso de instrumentos técnicos y tecnológicos. Para realizar la inscripción de las familias se utiliza el formato impreso denominado comprobante de inscripción para más MFA. ii) Eficiencia en la entrega de incentivos: MFA también arrancará en 2013 con una nueva solución para la entrega de los incentivos. Se adjudica mediante subasta inversa la licitación para prestar este servicio y se obtienen los siguientes logros: a. La entrada de una entidad bancaria (Davivienda), que se suma al Banco Agrario b. Mayor eficiencia en las tarifas por cada pago (la tarifa bajó de a pesos, ubicándose en un rango razonable para este tipo de programas a nivel internacional) c. Las familias beneficiarias serán consideradas como verdaderos clientes por los intermediarios financieros, al ofrecer una variedad de servicios que son el primer escalón para la inclusión financiera. iii) Articulación institucional: para el proceso de verificación de corresponsabilidades se hace necesario avanzar en un modelo donde se unifique la fuente de información. Para esto se debe avanzar tanto a nivel 47

48 nacional como con las instituciones locales, para que se genere información consistente y avalada por una única entidad. iv) Se crea el grupo de estudios técnicos (GET), con el objetivo de generar conocimiento en función del mejoramiento continuo del programa y en temáticas que tengan relación con el Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación. Dentro de los proyectos a cargo del GET está el diseño e implementación de 4 pilotos con el fin de analizar la pertinencia de incorporar nuevas temáticas dentro del programa Más Familias en Acción. Las temáticas de los pilotos son: i) disminución del trabajo infantil, ii) inclusión de población en condición de discapacidad, iii) mejoramiento de la calidad de la nutrición de la población beneficiaria y iv) prevención y reducción del embarazo adolescente. 48

49 CUARTE PARTE: ANÁLISIS COMPARATIVO ANTES Y EL DESPUÉS DEL REDISEÑO Esta sección se presenta un análisis comparativo (antes y después del rediseño) para cuatro aspectos de interés: cobertura geográfica del programa, distribución de recursos de acuerdo con los grupos de intervención de Más Familias en Acción, montos promedio e importancia relativa de los incentivos según estos mismos grupos. Mayor cubrimiento de población en zonas con alta incidencia de pobreza El rediseño, que comprende aspectos tanto técnicos como operativos, contribuye a ampliar la presencia del programa en zonas tradicionalmente pobres. La garantía de inscripciones en todo el territorio nacional (mediante licitaciones con diferentes operadores), la firma de convenios con todos los alcaldes del país (para formalizar su compromiso con el funcionamientos del programa), el diseño de soluciones tecnológicas acorde con la capacidad de los municipios (para eliminar restricciones a la incorporación de beneficiarios) y la las distintas alternativas para efectuar los pagos periódicos (no limitados a la presencia de sucursales bancarias particulares) permitió incrementar la cobertura en zonas que antes no tenían un número suficiente de participantes. Incidencia de la pobreza por IPM vs. cobertura antes y después del rediseño Pobreza IPM Anterior cobertura Nueva Cobertura Cobertura Anterior Nueva Cobertura Fuente: Incidencia de la pobreza por IPM: DNP con base en Censo 2005 del DANE. Coberturas: DIS-DPS con base en registros administrativos. Así lo confirma el nuevo mapa de cobertura del programa. Los datos del gráfico corresponde a tres variables: incidencia municipal de la pobreza por IPM, cobertura anterior (Familias en Acción) y nueva cobertura (Más Familias en Acción). Al comparar 49