PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS DE INVALIDEZ: EL LÍMITE DE INGRESOS Y LA EQUIVALENCIA ACTUARIAL. Daniel Hernández González 1

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1 Economía Española y Proección Social, I, Año PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS DE INVALIDEZ: EL LÍMITE DE INGRESOS Y LA EQUIVALENCIA ACTUARIAL NON-CONTRIBUTORY DISABILITY BENEFITS: THE LIMIT OF INCOME AND THE ACTUARIAL EQUIVALENCE Daniel Hernández González 1 Acuario de la Adminisración de la Seguridad Social. España Resumen El límie de ingresos es una herramiena úil para objeivar la carencia de renas y permiir la obención de pensiones no conribuivas. Sin embargo, su aplicación prácica da lugar a escenarios de escasa jusificación écnica o social, por lo que el uso de la equivalencia acuarial sería de gran uilidad para deerminar de una forma más adecuada el verdadero esado parimonial del individuo a lo largo del iempo y, con ello, la realidad de sus derechos en maeria de seguridad social. Palabras clave Pensiones no conribuivas; Invalidez; Límie de ingresos; Equivalencia acuarial. 1 Correo elecrónico: daniel.hernandez@acuarios.org 79

2 Absrac The limi of earnings is an useful ool o define he lack of income and allow access o a non-conribuory pension. However, is pracical applicaion promoes scenarios wih poor echnical or social jusificaion, so he use of acuarial equivalence would be useful o deermine adequaely he person s real parimony in he long erm and, hus, he realiy of heir righs of social securiy. Keywords Non-conribuory pensions; Disabiliy; Limi of income; Acuarial equivalence. JEL: G22, H55, J Inroducción En el presene arículo se revisarán cieros aspecos de las pensiones no conribuivas en su modalidad de invalidez, básicamene desarrolladas en el Tíulo II, capíulo V, sección ercera del Real Decreo Legislaivo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texo Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, cenrando nuesra exposición en el límie de ingresos que permie la percepción de una presación y en la posibilidad de aplicación de la equivalencia acuarial para deerminar los ingresos que deben adecuarse a dicho límie, si bien algunas de las apreciaciones aquí realizadas se pueden rasladar a oras presaciones. 2. Invalidez no conribuiva. Límie de recursos propios 80

3 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial Los arículos 144 a 149 de la Ley General de Seguridad Social definen las presaciones de invalidez no conribuiva y el límie de recursos propios que el legislador propone para la objeivación de la carencia de renas o ingresos propios en el caso de beneficiarios o posibles beneficiarios de ese ipo de presación. Así, se considerará que exisen renas suficienes y por ano no se cumplen los requisios para ener derecho a la presación referida- cuando la suma de los mismos, en cómpuo anual, sea superior a la cuanía de la pensión correspondiene fijada en la Ley de Presupuesos Generales del Esado de cada ejercicio, con cieras paricularidades para el caso de unidades económicas. Tras la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Auonomía Personal y Aención a las personas en siuación de dependencia, las cuanías resulanes son compaibles con las renas o ingresos anuales de que disponga cada beneficiario siempre que los mismos no excedan el 25% del impore, en cómpuo anual, de la pensión no conribuiva. Uno de los elemenos que rigen la volunad del legislador en cuano al esablecimieno de un límie que deermine la suficiencia o insuficiencia de ingresos responde, a nuesro enender y enre oros aspecos, a la inención de eviar el enriquecimieno injuso por pare de quienes engan capacidad económica en derimeno de las personas verdaderamene necesiadas y de impedir el aprovechamieno de recursos que ienen como pilares la solidaridad y la proección ane la carencia de parimonio suficiene para la subsisencia, objeivando el legislador mediane el ciado límie qué se debe enender por ingresos suficienes o insuficienes. No promoveremos aquí la discusión acerca de la aplicación del límie de recursos propios individual o del límie de recursos acumulado de la unidad familiar, cuesión que ya fue revisada por la sala cuara del 81

4 Tribunal Supremo, opando a nuesro juicio por la forma sobre el fondo, mediane Senencia de 30 de diciembre de Sin embargo, sí queremos abrir un debae, en primer lugar, acerca de la aplicación del arículo 145 de la Ley General de la Seguridad Social y su función denro del sisema de proección social, pues enendemos que su esrica lieralidad da lugar a una inceridumbre innecesaria en maeria de presaciones no conribuivas. Supongamos, para el ejercicio 2007, el caso de una persona con discapacidad superior al 75% y posible beneficiaria de una pensión de invalidez no conribuiva que forma una unidad económica familiar con un ascendiene en primer grado. Si, en el ejercicio de cómpuo, el ascendiene no uvo ingresos y el posible beneficiario los uvo por un impore de 8.500, esa canidad superaba el límie de recursos propios que esablecía la ley para ese ejercicio sin que obviemos el arículo de la misma 2 y, por ano, la persona con discapacidad no endría a priori derecho a una pensión no conribuiva de invalidez mienras que, sin embargo, si el beneficiario no uvo ingresos y es el ascendiene en primer grado el que los obuvo por , no se sobrepasó el límie de acumulación de recursos para unidades económicas y por ano sí se hubiera enido derecho a la presación. De ser posible esa siuación esaríamos en un caso de desequilibrio en el sisema de presaciones generado por la aplicación del límie de ingresos que deermina la exisencia de recursos suficienes, pueso que las necesidades de la persona con discapacidad y aquí, por exensión, de la unidad familiar- son las mismas en ambos escenarios y, sin embargo, el raamieno oorgado no es equivalene en érminos cuaniaivos ni 2 Más que canidades concreas, máxime cuando hemos consaado la exisencia de resoluciones adminisraivas que aplican el incremeno del 50% para grandes discapacidades en cuano al límie familiar pero que no lo aplican para el mismo caso en cuano al límie propio, lo ineresane es la siuación en su conjuno. 82

5 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial cualiaivos. Ese planeamieno, además de generar inceridumbre, indudablemene fomenará el fraude en la comunicación de ingresos y no debería obviarse por mucho que pueda recurrirse a las presaciones del arículo 181 de la ley, pues ampoco son equivalenes. La lieralidad del arículo 145 no permie enonces valorar la oalidad de las siuaciones de necesidad de una forma eficiene (quizás esá más cenrada en impedir el cobro simuláneo de varias presaciones públicas -como la incapacidad y la viudedad- que en solvenar algunas siuaciones de necesidad) y genera indefensión en casos concreos, posibles y objeivos. La ley, que aforunadamene evia obsáculos derivados de la convivencia en relación con la pérdida o minoración de los derechos de pensión, no parece adapada, sin embargo, a la realidad social de siuaciones como la que aquí se describe. Para finalizar ese aparado nos inclinamos hacia un cálculo del límie de recursos propios que asumiera las siguienes apreciaciones: - Si bien la base de cálculo es la recogida en el arículo de la Ley General de Seguridad Social, creemos que debería ser siempre incremenada con la cuanía que indica el arículo de la misma ley cuando así lo deermine el grado de invalidez (véase la noa número 2), pueso que, a nuesro juicio, dicha cuanía forma pare de la presación y no es ajena a la misma. - De igual forma, en puridad, el límie de recursos, propios o de la unidad compuable, debería incluir las variaciones reales que han enido lugar en el Índice de Precios al Consumo pueso que son uno de los componenes uilizados en las poseriores acualizaciones de las pensiones vía Presupuesos Generales y por ano en la deerminación de su valor. 83

6 3. Los ingresos compuables Oro elemeno sobre el que conviene deenerse aquí es el concepo de ingreso que propone el Real Decreo Legislaivo 1/1994 en su arículo 144.5: se considerarán como ingresos o renas compuables, cualesquiera bienes y derechos, derivados ano del rabajo como del capial, así como los de nauraleza presacional [sic.]. Si ya esa redacción genera inceridumbre desde un principio al no aclarar si se hace referencia a ingresos bruos o neos y no son lo mismo, ni en cuanía, ni en desinaario o finalidad-, creemos que ambién genera desequilibrios al equiparar los ingresos a plena disposición del individuo con, enre oras, las paridas percibidas como consecuencia del resarcimieno de gasos ya saisfechos por aquél para la coberura de necesidades básicas en función de su condición de persona desfavorecida, considerando odos ellos bajo el paraguas de gasos de nauraleza presacional. Así ocurre con la persona con capacidad económica limiada que ha de hacer frene por primera vez a una siuación de discapacidad y que ha enido que sufragar gasos como el acondicionamieno de vivienda, la grúa elevadora, ec., desembolsos que no se enconrarían cubieros en pare o en su oalidad por las disinas Adminisraciones Públicas, pero algunos de los cuales le pudieran ser reinegrados parcialmene por las mismas a ravés de sus programas de proección social aendiendo a su desfavorable siuación física y/o económica. La consideración de ingresos planeada en la ley haría que la persona a la que se le resarzan cieros gasos no sujeos a liberalidad y realizados previamene en derimeno de su parimonio enga una mayor probabilidad de superar los límies de ingresos propios esablecidos para las 84

7 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial pensiones no conribuivas sin perder de visa el arículo si se consideran como ingresos, por ejemplo, los reinegros realizados por la Adminisración que son percibidos por esa misma persona en razón de gasos previos desinados a cubrir sus necesidades básicas y que le han sido reinegrados por enconrarse en una siuación física y/o económica desfavorable, mienras que oro beneficiario que no haya enido que realizar el desembolso descrio podría enconrarse en una siuación al que, denro de los límies legales, no uviera impedimeno alguno para el cobro de la presación. El crierio uilizado haría que ambién se considerasen ingresos, por ejemplo y salvo opinión más auorizada, las hipoéicas devoluciones ribuarias percibidas a ravés del Impueso sobre la Rena de las Personas Físicas, devoluciones que responden al hecho de que la Adminisración Tribuaria ha percibido con anerioridad más recursos de los que al afecado le correspondía pagar o, ambién y enre oras, las paridas percibidas indebidamene por la Adminisración en su relación con los ciudadanos: mulas y sanciones, embargos, ec. que, una vez recurridas y con resulado final favorable al afecado, han supueso un reinegro a su parimonio. Por úlimo, no debe omiirse el caso de la percepción de ingresos de presaciones que correspondan a disinos ejercicios pero que se perciben en un único plazo por dilación en los procedimienos adminisraivos y legales, escenario que, de nuevo, faciliaría la superación del límie de ingresos del ejercicio si no se produce la correca impuación de cada parida al año de origen. Aendiendo a odo lo anerior, creemos someible a discusión la inclusión como ingresos sujeos al arículo de cieras canidades, conrasables y definidas perfecamene en origen y desino, que se perciben y dedican a resarcir cieros gasos aneriormene saisfechos por el 85

8 mismo individuo por su siuación social, personal y económica, eso es, que se dedican a reequilibrar su parimonio, e igual opinión enemos respeco a oras paridas ales como las devoluciones ribuarias, las devoluciones adminisraivas por cobros indebidos o recurridos con resulado favorable al ineresado, ec., enendiendo como no racional desde el puno de viso económico y social el sesgo y el desequilibrio que origina la definición de ingresos acual. Nos planeamos si esas paridas debieran esar o no incluidas en la concepción de ingresos que propugna la legislación según su espíriu y desarrollo, eniendo en cuena que el escenario acual incluso impide al eórico percepor, si quiere acceder a una pensión no conribuiva o manenerla, el acceso a posibles derechos que sí se ofrecen a oras personas, seguramene con menores o al menos disinas necesidades globales, como pudiera ser el acceso a la rena básica de emancipación o similares. 4. La relación enre presaciones y límie de ingresos propios 4.1. Cuesiones previas Anes de abordar cieras cuesiones de inerés, primero dejamos consancia de oros aspecos que requerirían más profundidad de análisis. Es conrasable la insuficiencia de las pensiones no conribuivas para afronar las necesidades oales de una pare de sus desinaarios; para corroborar esa afirmación no es necesario recurrir a esudios económico-acuariales ni pregunar a los propios desinaarios, pues, aun cuando la presación de un ejercicio esuviera equilibrada con las necesidades que preende cubrir, la misma exisencia de una acualización 86

9 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial fuura regulada en base a incremenos de precios pasados reconoce la exisencia de un inervalo de iempo en el que el beneficiario hace frene a los incremenos de precios acaecidos con una presación exena de acualización, y no se verá resarcido de ales incremenos hasa pasado un iempo, cuando se reconozca y aplique la revalorización perinene. Pero no es menos ciero que esas presaciones se deben ajusar en odo caso a la conribución o mejor a la no conribución- realizada por cada persona, aun cuando en la prácica exisan desajuses no impuables al ciudadano como, por ejemplo, la edad mínima para el acceso al rabajo, que, sin perder su bondad, limian la posibilidad de obención de una pensión conribuiva por causas ajenas al ineresado y se acenúan en presaciones que necesian mayor recorrido para su percepción. Cenrémonos ahora en la exisencia de una operación de seguro de accidenes de carácer volunario, que hace que la coberura de coningencias a ravés de esa opción privada pueda enenderse como una mejora volunaria de las presaciones de la Seguridad Social. El seguimieno del crierio legal y adminisraivo acual hace que al mejora de las presaciones de la Seguridad Social, cuyo único objeivo es hacer frene a siuaciones desfavorables en caso de la ocurrencia de un hecho foruio, lesivo y ajeno a la volunad del asegurado, sea así un impedimeno para el acceso y manenimieno de las presaciones públicas no conribuivas que se preende complemenar, por lo que exisen voces que defienden que algunas de esas presaciones, no recurrenes en el iempo y siempre con las paricularidades y denro de los límies que poseriormene veremos, no suponen un enriquecimieno injuso para el beneficiario. 87

10 Denro de esas cuesiones previas, cualquier ineresado podría cuesionar el porqué de la exención de esas indemnizaciones, denro de los límies legales, en un impueso que grava la capacidad económica del conribuyene, al es el Impueso sobre la Rena para las Personas Físicas frene a la inclusión el crierio social, o por qué para cieras medidas sociales se habla de fuene regular de ingresos mienras en ese crierio concreo de Seguridad Social cualquier siuación punual y no recurrene puede ser moivo de conroversia enre las pares. Vamos incluso más allá, porque según Senencia del Tribunal Superior de Jusicia de la Sala de lo Social de Andalucía (Sevilla) de 22 de febrero de 2002, cieras indemnizaciones son de nauraleza parimonial y no rendimieno, y por ano según el crierio de ese Tribunal no compuan en la deerminación de los ingresos al y como los enienden en la prácica la Seguridad Social y las Comunidades Auónomas encargadas de la gesión de las presaciones no conribuivas. Así ocurriría, por ejemplo, con las indemnizaciones abonadas por compañías de seguros por accidenes de ráfico, aspeco que viene a corroborar la inceridumbre que se deriva de la definición acual de la normaiva social en cuano a la consideración de ingresos compuables Equivalencia acuarial de las indemnizaciones Como norma general, en la prácica indemnizaoria privada exise la posibilidad de elección enre un capial o una presación en forma de rena que sea acuarialmene equivalene al anerior en función de la esperanza de vida del beneficiario o perjudicado. Esa posibilidad recoge sugerencias docrinales y jurisprudenciales coincidenes en la conveniencia de que una indemnización sea saisfecha en forma de rena vialicia según las necesidades del desinaario. 88

11 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial Si acudimos al principio acuarial de equivalencia esáica, la equivalencia enre aporaciones y presaciones que susena lo expueso con anerioridad sería: n = 0 E n [ P( ω, )] v = = 0 E [ K( ω, ) v, v = 1 (1 + i) donde: = = E [ P(, )] P( ω ; ) p( ω ) ω, subproceso de aporaciones E [ K(, )] K( ω ; ) p( ω ) ω, subproceso de presaciones La rena vialicia, enre oros elemenos de inerés, es de gran relevancia en los casos de grandes incapaciados pues, de forma general, apora una mayor esabilidad al fuuro desde un puno de visa económico, limia el riesgo de enriquecimieno injuso por pare de los adminisradores del parimonio y evia a su vez el riesgo de inversión del capial indemnizaorio. Sin embargo, la fala acrediada de ingresos, la ala inceridumbre sobre las necesidades fuuras en siuaciones personales, sociales y familiares complejas, el riesgo sobre las presaciones públicas a que se pudiera o no ener derecho legalmene, la escasa diligencia y celeridad en el desarrollo normaivo para las personas dependienes u oros facores similares son elemenos que pudieran aconsejar el cobro ínegro de una parida en forma de capial y no de rena vialicia, aun cuando desde el puno de visa económico sí pudiera oparse por la segunda opción. 89

12 Ambas alernaivas son procedimienos acuarialmene equivalenes bajo deerminadas condiciones y al beneficiario le sería indiferene desde el puno de visa acuarial la percepción de una u ora si bien, si llevamos esos precepos a las presaciones no conribuivas de invalidez y al límie de ingresos esablecido, la percepción de un capial deerminado podría hacer que se superasen los límies fijados por la legislación, mienras que podría no ocurrir en el caso de la percepción en forma de rena, opción a la que no será siempre posible o aconsejable acudir. Por odo ello nosoros apoyamos la uilización de la equivalencia acuarial en la deerminación de los ingresos a enfrenar al límie recogido por ley en cuano a pensiones no conribuivas, y valoramos posiivamene la disribución de deerminados ingresos durane la vida esperada del beneficiario. Cuando la Ley General de Seguridad Social hace referencia a recursos suficienes creemos que debería pensar en un escenario de ingresos esable y sosenido, que es el que realmene apora capacidad a los individuos para hacer frene a sus necesidades y a los evenos desfavorables. Ese escenario puede venir dado direcamene, por ejemplo con el derecho a una pensión, un rabajo remunerado, ec., pero ambién indirecamene, a ravés de la equivalencia acuarial de capiales propuesa, equivalencia que eviaría la concesión de una pensión no conribuiva en casos de cobros únicos de cuanías relevanes, que sí sobrepasarían los límies legales sobre ingresos, pero no impediría la percepción de pequeñas cuanías compaibles con las presaciones no conribuivas. Supongamos el siguiene ejemplo para una persona de veine años que sufre a raíz de un accidene en 2007 una discapacidad superior al 75% y que solicia una pensión no conribuiva, bajo dos supuesos indemnizaorios perfecamene posibles: 90

13 Economía Española y Proección Social, I, Año Págs Daniel Hernández González. Presaciones no conribuivas de invalidez: el límie de ingresos y la equivalencia acuarial a) El cobro no recurrene de un capial por impore de b) El cobro no recurrene de un capial de Aendiendo a esas consideraciones y supueso que no se cumplen los requisios necesarios para acceder a una pensión conribuiva, la presación no conribuiva soliciada en 2008 en ambos casos le sería denegada, ya que, sin perder de visa el arículo del Real Decreo Legislaivo 1/1994, sus ingresos superan los límies legales esablecidos. Ahora bien, si se recurre a la rena acuarial vialicia anual pospagable equivalene bajo unas bases écnicas deerminadas y sin la aplicación de moralidad adicional o gasos de gesión, en el primer caso resularía en ,79 anuales, superando con creces los límies mencionados, mienras que en el segundo caso la rena acuarial vialicia supondría 492,96 anuales, compaible por ano esa úlima con la presación no conribuiva. En resumen, enendemos adecuada la aplicación de la equivalencia acuarial enre rena vialicia y capial para la deerminación de ingresos compuables, independienemene de la opción que se escoja por el beneficiario, como mínimo en aquellos casos objeivos que compleen las presaciones de la Seguridad Social, pues creemos que esa aplicación no conculca los principios conenidos en la Ley General de Seguridad Social en cuano a la exisencia de un límie que deermina qué debe enenderse por recursos suficienes y, sin embargo, sí nos parece jusa y equilibrada desde planeamienos económico-acuariales y sociales. 5. Conclusiones Desde nuesro puno de visa las presaciones no conribuivas de invalidez presenan ciera inceridumbre en relación al escenario de 91

14 proección social acual, escenario que ha evolucionado a un rimo diferene respeco al que engloba a dichas presaciones. Sin dejar de reconocer que el asuno es más complejo que lo aquí expueso y requiere una mayor profundidad, no debería desdeñarse una revisión de las presaciones no conribuivas en su conjuno bajo un mayor conexo de racionalidad económica, adapándolas a la realidad y las necesidades acuales, posiblemene con una redefinición de objeivos y desinaarios, analizando su papel una vez conemplada la posible susiución de algunas de esas presaciones por oras vinculadas a la dependencia, sin perjudicar en cualquier caso la relación enre presaciones conribuivas y no conribuivas y sin obviar el fundameno de esas úlimas: la exisencia de siuaciones desfavorables ajenas a la volunad de los ciudadanos. Fecha de recepción del arículo: 19 de diciembre de 2008 Fecha de acepación definiiva: 10 de enero de