147-M-98 CONSIDERANDOS: ANTECEDENTES DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

Transcripción

1 147-M-98 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas con trece minutos del día once de febrero del dos mil. El presente juicio ha sido promovido por el Ingeniero Carlos Guillermo Mixco Lima, de cuarenta y un años de edad al iniciarse este proceso, Ingeniero Civil, de este domicilio, en representación de "MZ INGENIEROS, S.A. DE C.V."; impugnando de ilegal el Acuerdo No , emitido por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, el día cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, mediante el cual se "confirma" una multa a dicha Sociedad por el monto de cincuenta mil ciento setenta y un colones dos centavos. Han intervenido en el juicio: La parte actora en la forma indicada; la entidad demandada y el bachiller Oscar Jerónimo Ventura Blanco, en carácter de Agente Auxiliar y en representación del señor Fiscal General de la República. CONSIDERANDOS: ANTECEDENTES DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES. I. En la demanda presentada y su ampliación el actor esencialmente expone: Que la multa por supuesto retraso en la entrega de una obra se dictó en contravención a la cláusula décimo primera del contrato celebrado con el Instituto Salvadoreño del Seguro Social para "Remodelación para el Departamento de Capacitación y Desarrollo"; que dicha penalidad solo procedía si no hubiesen existido causas justificativas para el retraso, y en el presente caso existió culpabilidad en los funcionarios del Instituto, pero dichas justificaciones no se tomaron en cuenta, sino que se les retuvo una cantidad de setenta y siete mil doscientos veintidós colones, setenta y un centavos para garantizarse esa multa inexistente; que posteriormente solicitaron se les exonerara de la multa anunciada, ante lo cual se les resolvió desfavorablemente según el acto impugnado. Que la orden de inicio de la obra fue dada con fecha uno de abril de mil novecientos noventa y siete para ser entregada sesenta días después, pero que se entregó con un retraso de treinta y un días por una serie de razones, entre ellas que el anticipo contractual del veinte por ciento del monto para comenzar los trabajos se dió con veintidós días de atraso, lo cual es imputable al ISSS; una serie de problemas con el supervisor, retraso en el envío de equipo eléctrico; que hubo también que hacer una espera para que la Junta Directiva del edificio Metrogalerías autorizara cerrar el pasillo adyacente a los locales del Instituto y permitiera efectuar los diferentes trabajos en los pasillos; etc. Que por todas esas razones y atrasos no imputables a la empresa solicitaron una prórroga al Jefe de la Unidad de Infraestructura lo cual nunca les fue contestado. Que ha existido ilegalidad ya que ha sido confirmada por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social una multa que nunca fue realmente impuesta por la autoridad que dentro de la jerarquía administrativa debió haberlo hecho, que es la Dirección General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, sino que solo había sido anunciada por funcionario de menor jerarquía, y que indebidamente el Consejo Directivo retuvo una cantidad de setenta y siete mil doscientos veintidós colones, setenta y

2 un centavos para garantizarse esa multa inexistente. Que se han violado sus derechos al no haberles notificado la multa sino la supuesta confirmación de algo inexistente sin haber nunca oído y vencido en juicio; que también se ha violado el Art. 14 de la Ley del Seguro Social ya que el Consejo Directivo no tiene competencia para imponer multas, y menos aún para confirmar las inexistentes; que la Ley tampoco ordena en sus sanciones multas por actos contractuales con terceros, sino solo con beneficiarios del Instituto; que la multa solo se previó contractualmente, por orden de jerarquía solo podía imponerla la Directora General del Instituto y de ello podía conocer en apelación el Consejo Directivo. Pide por tanto que se declare ilegal la confirmación de la multa y como consecuencia se condene a la entrega o devolución del monto retenido indebidamente. II. La demanda fue admitida, se tuvo por parte a la Sociedad "MZ Ingenieros S.A. de C.V." por medio de su representante legal ingeniero Carlos Guillermo Mixco Lima y se solicitó a la entidad demandada un informe sobre la existencia del acto que se le atribuía. Recibido dicho informe se solicitó uno nuevo, en que se expresaran las razones que justificaran la legalidad del acto impugnado. A folios 85 corre agregado el informe presentado por los miembros del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en el cual se expuso en síntesis que dicho Instituto licitó el concurso público número /96, el cual en el componente dos del Proyecto "REMODELACION PARA EL DEPARTAMENTO DE CAPACITACION Y DESARROLLO", fue adjudicado a la empresa MZ INGENIEROS, S.A. DE C.V., y se firmó el contrato respectivo con el objeto que se ejecutara la obra consistente en las remodelaciones para el Departamento de Capacitación; que la empresa recibió la orden de iniciar los trabajos el uno de abril de mil novecientos noventa y siete y según la cláusula tercera del contrato los trabajos debían ser ejecutados dentro del plazo de sesenta días calendario contados a partir de la orden de inicio de la obra; que en el presente caso venció el plazo estipulado y la obra se presentó fuera de tiempo; que el señor Carlos Guillermo Mixco Lima en representación de MZ INGENIEROS, S.A. DE C.V presentó el veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete una nota al Jefe de Unidad de Infraestructura del Instituto Salvadoreño del Seguro Social solicitando prórroga para la ejecución de la obra, y posteriormente notas solicitando exoneración de multa; que la nota solicitando prórroga para la ejecución de la obra iba dirigida a una persona que no existe en la Institución y fue además mal canalizada, ya que en ella se pedía que el Jefe de la Unidad de Infraestructura intercediera ante el Consejo Directivo para que se concediera la prorroga, lo cual contrariaba el procedimiento establecido en la cláusula octava del contrato, que señalaba que ésta debía ser concedida o rechazada por el Consejo Directivo; que en base a tal cláusula al surgir razones de fuerza mayor o caso fortuito podía solicitarse al Instituto por medio de la Dirección General o directamente al Consejo Directivo prórroga, como una vía expedita a ser utilizada antes del plazo del vencimiento del contrato, por lo que las notas presentadas con vencimiento al plazo fueron extemporáneas. Que la cláusula sobre penalidades establece que si por razones no justificativas se atrasare la entrega en el plazo contractual se aplicarían las multas correspondientes, y el demandante sabía que no había cumplido con el plazo establecido para la entrega de la obra, que estaba sujeto a la multa correspondiente y que se le había anunciado, y que es mas, se aceptó la multa establecida contractualmente a tal grado que en las notas dirigidas a la Institución lo que se solicita es la exoneración de la multa por el retraso en la finalización del proyecto, por lo cual el Instituto Salvadoreño del Seguro Social confirmó la multa ya establecida por vía de contrato y aceptada por el demandante.

3 III. El juicio se abrió a prueba por el término de ley. El actor presentó un escrito reforzando sus argumentos y la autoridad demandada presentó prueba documental. Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el Art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El actor y el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social reiteraron sus posiciones y el Agente Auxiliar en representación del señor Fiscal General de la República sostuvo que el Instituto Salvadoreño del Seguro Social actuó conforme a Derecho ya que el contratista se atrasó treinta y un días calendario en la entrega de la obra, lo cual no solo daba lugar a la penalidad de cobrársele la multa sino mas bien sentaba premisas para dar por terminado el contrato. FUNDAMENTOS DE DERECHO. IV. V. El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia. Límites del pronunciamiento de este Tribunal. En el caso en debate se impugna la resolución emitida por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social el día cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, mediante el cual se "confirma" una multa por el monto de cincuenta mil ciento setenta y un colones dos centavos, que según se expone tuvo su origen en un retraso en la entrega del Proyecto "Remodelación para el Departamento de Capacitación y Desarrollo", adjudicado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social a la Sociedad demandante. Los argumentos base de la impugnación son: Que la multa era improcedente ya que el atraso en la entrega de la obra no fue imputable al contratista; Que con el acto impugnado se "confirma" una multa inexistente, sin haber sido oído y vencido en juicio; y Que se ha violado el Art. 14 de la Ley del Seguro Social, ya que el Consejo Directivo no tiene competencia para imponer multas. Sobre el primer aspecto es preciso relacionar que en el caso de autos se admitió la impugnación de la resolución que "confirmó" una multa -acto de inequívoco carácter administrativo- cuya ilegalidad, como claramente expuso la Sociedad demandante en el escrito mediante el cual evacuó la primera prevención que se le formulara, se hace también recaer en la incompetencia de la autoridad que la dictó y en el hecho de haberse "confirmado algo inexistente". En auto de las diez horas con cuarenta y nueve minutos del día dos de julio de mil novecientos noventa y nueve se estableció que en este proceso se determinaría la legalidad o ilegalidad del acto impugnado a la luz de estas últimas alegaciones, sin extenderse al pronunciamiento sobre cuestiones de naturaleza propiamente

4 contractual, como es el incumplimiento de plazos o la imputabilidad en el retraso de la entrega de la obra. Sobre la confirmación de una multa "inexistente". Alega la Sociedad demandante que con el acto impugnado se "confirma" una multa inexistente, sin habérsele sido oído y vencido en juicio y sin oportunidad de defensa. En casos como el presente, las penalidades o multas han de derivar de la Ley o de lo pactado por las partes; sin un respaldo de este tipo se transgrederían los principios básicos del Derecho Común, del Derecho Administrativo y de la propia Constitución. En el caso en debate, la sanción adversada se ha pretendido fundamentar en la cláusula Décimo Primera del contrato celebrado entre el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y la Sociedad MZ INGENIEROS, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE (folios 42 en adelante del proceso) que establece la competencia del Instituto para imponer multas por atraso en el plazo contractual para la finalización de la obra, en los términos siguientes: "Si la contratista por razones no justificadas se atrasare en el plazo contractual para la finalización de la obra, el Instituto podrá dar por terminado el contrato sin responsabilidad alguna o aplicar a la contratista las siguientes multas: a) Por atraso de uno a treinta días calendario, el cero punto quince por ciento (0.15%) del valor del contrato por cada día; b) Por atraso de treinta y uno a setenta días calendario, el cero punto veinticinco (0.25%) del valor del contrato por cada día ". Según consta en el proceso los hechos en sede administrativa acaecieron de la manera siguiente: - El veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete la Sociedad contratante presentó al Jefe de la Unidad de Infraestructura del Instituto Salvadoreño del Seguro Social una solicitud de prórroga en la entrega de la obra, exponiendo que las razones de retraso no le eran imputables y pidiéndole que intercediera ante el Consejo Directivo de la Institución; - Con fecha once de diciembre del citado año el Ingeniero Carlos Guillermo Mixco en representación de la Sociedad demandante presentó al Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social una petición en la que exponía: "las autoridades de la unidad de infraestructura nos aplicarán una multa por entregar la obra con un mes de retraso, es decir, la orden de inicio fue dada con fecha primero de abril de mil novecientos noventa y siete y la obra fue recibida con fecha treinta de junio de mil novecientos noventa y siete. La duración contractual del proyecto era de sesenta días calendario, considerando que las causas que originaron dicho atraso no son imputables a nuestra empresa debido a que salían totalmente de nuestro alcance, por lo anterior solicitamos se nos exonere de dicha penalidad ". Seguidamente se presentaba una relación pormenorizada de los factores que generaron el atraso de la obra (folios 34 en adelante);

5 - Con posterioridad la Sociedad contratante presentó una serie de peticiones a la Directora del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y al Consejo Directivo solicitando que se les resolviera su petición de exoneración de la multa; - A folios 38 corre agregado un acuerdo de fecha veintiséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, según el cual el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social acordó retener a MZ INGENIEROS S.A. DE C.V. la cantidad de Setenta y siete mil doscientos veintidós colones con setenta y un centavos ( 77,222.71), en concepto de fondo de garantía en estimaciones corrientes "hasta completar el trámite de solicitud presentada a la Dirección General por dicha empresa, de exoneración de multa por la cantidad de cincuenta mil ciento setenta y un colones dos centavos ( 50, ) por el atraso de treinta y un días (31) en la entrega de dicho Proyecto."; y - Finalmente el día cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho se emite el Acuerdo No (acto impugnado en este proceso), mediante el cual el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social declara sin lugar por improcedente la petición presentada por MZ Ingenieros, S.A. de C.V y "confirma" la multa impuesta. En dicha resolución se señala que se ha tomado en cuenta un "informe de la Unidad de Infraestructura y Conservación", pero no se hace valoración alguna sobre los argumentos de descargo presentados por la Sociedad contratante. De lo expuesto se extrae que a la Sociedad demandante le fue "anunciada" la imposición de una multa por la Unidad de Infraestructura del Instituto, de la cual solicitó exoneración al Consejo Directivo exponiendo que el retraso se debió a causas que no le eran imputables. Al presentar el informe justificativo, la propia autoridad demandada menciona que la Sociedad "sabía que estaba sujeto a la multa correspondiente y que se le había anunciado " (folios 86 vuelto). Como se ha expuesto en párrafos precedentes, la cláusula en que se ha pretendido amparar la multa debatida señala claramente que ésta procedería cuando se diere un atraso en la entrega de la obra por "razones no justificadas". Si bien en dicha cláusula no se especifica el mecanismo para determinar la procedencia de tal penalidad, es claro que no procedía su imposición en forma automática, sino que debía existir una previa discusión sobre los supuestos previstos para su aplicación: la existencia o no de razones no justificadas. En el contrato se preveía que si las partes no llegaban a un acuerdo existía la vía de los árbitros: " cualquier controversia que resultase respecto a la ejecución o interpretación del presente contrato, que las partes no pudieren resolver directamente, será sometida a conocimiento de árbitros arbitradores.." (Cláusula Décima Cuarta). En el caso de autos afirma el Instituto Salvadoreño del Seguro Social que no conoció de las razones justificativas del atraso al solicitársele la prórroga porque la petición "iba mal dirigida"; y cuando las razones le fueron expuestas nuevamente, al solicitar la exoneración de la multa, denegó tal petición sin hacer ningún análisis de las razones expuestas por la demandante.

6 Ante el desacuerdo sobre la imputabilidad o justificación en el retraso, tampoco se optó por acudir a árbitros en los términos que señala el contrato, sino que el Instituto emitió la resolución denegatoria "confirmando" la multa "anunciada". Ha quedado así establecido que no existió un procedimiento previo ni la emisión formal de un acto administrativo imponiendo la multa en mención, ni se otorgó a la Sociedad contratante oportunidad previa de presentar sus razones de descargo. Tal como alega el demandante, el acto emitido por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social tuvo por objeto "confirmar" la supuesta multa, en transgresión a los términos del contrato mismo. Como se expuso en párrafos precedentes, las penalidades o multas han de derivar de la Ley o de lo pactado por las partes, y en el caso de autos la resolución impugnada no encaja en lo previsto en el contrato, ni existe disposición legal que faculte a la Administración a dictar un acto en dichos términos, por lo cual es contraria a Derecho. Establecida dicha ilegalidad, resulta innecesario pronunciarse sobre el vicio de competencia alegado. POR TANTO: Con base en las razones expuestas y de acuerdo con los artículos 421, 427 Pr. C., 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, la Sala FALLA: a) Declárase ilegal el Acuerdo No , emitido por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social el día cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, mediante el cual se "confirma" la multa impuesta a MZ INGENIEROS, S.A. DE C.V. por el monto de cincuenta mil ciento setenta y un colones dos centavos; b) Como medida para restablecer el derecho violado, devuélvase el monto retenido para amparar dicha multa; c) Condénase en costas a la autoridad demandada conforme al Derecho común; y d) en el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia al Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y a la representación fiscal. NOTIFÍQUESE.---M. ALF. BERNAL SILVA---J. N. R. R.--- ARONETTE DIAZ---E. CIERRA---PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---J. E. ESCALANTE DIAZ---RUBRICADAS.