El Proceso Contencioso Administrativo. Dr. Richard Martin Tirado

Transcripción

1 El Proceso Contencioso Administrativo Dr. Richard Martin Tirado

2 Índice 1. Proceso Contencioso- Administrativo 2. Control jurisdiccional de la Administración n Publica 3. Sistemas de control jurisdiccional de la actuación n administrativa 4. Antiguo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú 5. Nuevo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo 6. Comparación n de los regímenes del Proceso Contencioso- Administrativo 7. Causar estado 8. Materias excluidas del control jurisdiccional? 9. Proceso Contencioso- Administrativo a) Principios del proceso Contencioso-Administrativo b) Objeto del proceso contencioso-administrativo

3 11. Por qué actuación n administrativa? 12. Proceso Contencioso- Administrativo a) Pretensiones de las partes b) Proceso de Lesividad 14. Acumulación n de Pretensiones 15. Clases de acumulación 16.Acumulación n subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva 17. Reglas para la Acumulación n de Pretensiones 18. Control difuso en el proceso contencioso-administrativo 19. Conclusiones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa 20. Recomendaciones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa

4 Proceso Contencioso-Administrativo El proceso contencioso-administrativo es el mecanismo jurisdiccional concreto a través s del cual se controla judicialmente las actuaciones de la Administración n Pública. P Tiene su base en el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos (Art. 139º numeral 3) de la Constitución) n) y en lo establecido en el Artículo 148º de la Constitución. n. Se basa asimismo, en el principio constitucional de frenos y contrapesos entre los diversos poderes del Estado.. Por expreso mandato de la Constitución, n, le compete al Poder Judicial el control jurisdiccional de la actuación n administrativa.

5 Proceso Contencioso-Administrativo Nuestro sistema constitucional y las leyes apuestan porque sea el e juez y no otro, el llamado a controlar la legalidad administrativa a través s del proceso contencioso-administrativo. De esta manera, el juez tiene los plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuación n administrativa, así como para ordenar que la Administración n Pública P cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la ley, así como para corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas.

6 Control de la Administración n PúblicaP El proceso contencioso-administrativo debe ser ubicado dentro de la teoría a de los medios de control de la Administración n Pública: P Control político. Control social. Control jurisdiccional. Control interno/externo. El proceso contencioso-administrativo es un medio de control jurisdiccional y externo de la actuación administrativa.

7 Control jurisdiccional de la Administración n PúblicaP Existen varios medios judiciales para controlar la actuación n de la Administración n Pública P en nuestro país: Acción n de Amparo Acción n de Cumplimiento Acción n de Hábeas H Data Proceso contencioso-administrativo Relaciones: Prevalencia en algunos casos. La mayoría a de veces: alternatividad, se trata de vías v paralelas o alternativas,, la opción n por una descarta la otra.

8 Sistemas de control jurisdiccional de la actuación n administrativa b) Sistema de control judicial: Aquí son órganos ubicados dentro de la estructura del Poder Judicial los llamados a juzgar, en el ejercicio de la función n jurisdiccional, la actuación n administrativa realizada con carácter cter previo. Sistemas judicialistas: : Estados Unidos, Alemania, España, a, Perú. Aquí,, el proceso contencioso-administrativo es un proceso, esto es, un instrumento de satisfacción n de pretensiones.

9 Antiguo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú El proceso contencioso-administrativo se reguló por primera vez orgánicamente en el Código C Procesal Civil de 1992 (Arts. 540 a 545 ). Se le reguló como un proceso abreviado: impugnación de acto o resolución n administrativa. Finalidad: : se interpone contra acto o resolución n de la Administración n a fin de que se declare su invalidez e ineficacia.

10 Antiguo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú Requisitos de admisibilidad: 1) Debía a tratarse de un acto o resolución n que cause estado. 2) El acto o resolución n se hayan impugnado en la vía v a administrativa, agotando los recursos previstos en las leyes respectivas. 3) Se interponga dentro del plazo de 30 días d de notificada la resolución impugnada de acuerdo a Ley, o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo de conformidad con los dispositivos vigentes (Ley Nº N 27352). La admisión n de la demanda no interrumpía a la ejecución n del acto administrativo. Competencia (Art. 542 CPC).

11 Antiguo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo en el Perú (Balance) El antiguo régimen r del contencioso era disfuncional e ineficiente. Solo se regulaba una pretensión n (pedir la invalidez o ineficacia de un acto administrativo) Problemas derivados de una concepción n basada en un proceso a un acto. Presencia de muchas reglas procesales especiales para el proceso contencioso-administrativo. Lentitud de los procesos jurisdiccionales. Causar estado?

12 Nuevo régimen r legal del proceso contencioso-administrativo La Ley Nº N 27584, vigente a partir del 16 de abril del 2002, regula integralmente por vez primera, el proceso contencioso- administrativo. Contiene una serie de innovaciones sustanciales al régimen r de control jurisdiccional de la actuación n de la Administración n Pública. P Reemplaza el vetusto régimen r contenido en el Código C Procesal Civil (Artículos 540º a 545º) Base Constitucional: Artículo 148º de la Constitución: n: Las resoluciones administrativas que causen estado,, serán n susceptibles de impugnación n mediante la acción n contencioso-administrativa de conformidad con la Ley de la materia.

13 Comparación n de los Regímenes del Proceso Contencioso-Administrativo Antiguo régimen r del contencioso: Contencioso de nulidad u objetivo - impugnación n de acto o resolución n administrativa El objeto del proceso era la impugnación n del acto administrativo. Proceso revisor de los actos administrativos Nuevo régimen r del contencioso: Contencioso objetivo-subjetivo. control jurisdiccional de la actuación n administrativa El objeto del proceso son las pretensiones de las partes Proceso de plena jurisdicción.

14 Causar estado El concepto de causar estado proviene de la experiencia española antigua, en particular de la Ley española de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1888 (Ley Santamaría a de Paredes) Causar estado, implica, el agotamiento de los recursos que franqueaba la vía a gubernativa,, antes de acceder a la jurisdicción de los órganos propios de la administración n contenciosa. Es una expresión n antigua y se mantiene por tradición. No toda actuación n administrativa debe causar estado,, para poder ser impugnada jurisdiccionalmente, este requisito es aplicable únicamente para la impugnación n jurisdiccional de actos administrativos.

15 Sistemas de control jurisdiccional de la actuación n administrativa a) Sistema francés s o de jurisdicción n administrativa : Surge bajo el principio de juzgar a la administración n es también administrar.. Existencia de tribunales administrativos para juzgar a la Administración n Pública. P Separación n de administración activa y administración contenciosa. En estos sistemas, el proceso contencioso-administrativa opera como un instrumento revisor de actos administrativos emitidos por órganos de la Administración activa. Modelo seguido en países como Colombia y Uruguay.

16 Causar estado Acto que causa estado,, es aquél l que agota o pone fin a la vía v administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la l Administración, n, constituye la manifestación n final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición n de otro recurso administrativo. Distinguir entre: Acto que causa estado. Acto firme. Acto consentido. Cosa decidida en sede administrativa.

17 Materias excluidas del control jurisdiccional? En principio, ningún ámbito de la actuación administrativa es susceptible de escapar del control jurisdiccional canalizado a través s del proceso contencioso-administrativo. Sin embargo, la Constitución n establece dos excepciones: Los actos dictados por el Jurado Nacional de Elecciones cuando actúa a como máxima m autoridad en materia de procesos electorales. Los actos dictados por el Consejo Nacional de la Magistratura con relación n a la ratificación n de jueces, vocales y fiscales.

18 Proceso Contencioso-Administrativo El proceso contencioso-administrativo es un proceso jurisdiccional (a diferencia de otros países como Francia o Colombia) Nuestra Ley Nº N se inspira fundamentalmente en las experiencias española (Ley 29/1998, de 13 de julio), argentina (Código de la Ciudad de Buenos Aires) y alemana (Ley del Proceso Administrativo) El proceso contencioso administrativo tiene un aspecto objetivo (control de constitucionalidad y legalidad de la actuación administrativa) y subjetivo (tutela jurisdiccional adecuada de las l pretensiones de las partes frente a la actuación n de la administración pública). (Contencioso-administrativo objetivo-subjetivo)

19 Principios del proceso contencioso- administrativo Como proceso ordinario, el contencioso-administrativo utiliza y emplea las técnicas t propias de los procesos jurisdiccionales. Comparte por ello los principios que informan a todos los procesos os de dicha índole. Distinguir entre: a) Principios del derecho procesal aplicables al proceso contencioso- administrativo: Principio de tutela jurisdiccional efectiva. Principio de independencia de los órganos jurisdiccionales.

20 Proceso Contencioso-Administrativo Principios del proceso contencioso-administrativo administrativo: Principio de imparcialidad de los órganos jurisdiccionales. Principio de igualdad Principio de economía a procesal Principio de moralidad b) Principios específicos del proceso contencioso- administrativo: Principio de integración. n. Principio de igualdad procesal Principio de favorecimiento del proceso Principio de suplencia de oficio.

21 Objeto del proceso contencioso- administrativo La innovación n mayor de la LPCA radica en la novísima regulación n del objeto del proceso contencioso-administrativo. El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión procesal administrativa (una petición n realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que una persona distinta le satisfaga a un interés s o un derecho) Elementos de la pretensión Petitum (Petitorio) Causa petendi (fundamentos de hecho y de derecho). Existencia de un conflicto administrativo = una actuación n impugnable.

22 Objeto del proceso contencioso- administrativo: El esquema básico b del proceso contencioso- administrativo distingue básicamente b dos pretensiones: a) Pretensión n de nulidad o anulación: n: de un acto administrativo en función n a la existencia de una causal b) Pretensión n de plena jurisdicción : : dirigida a reestablecer el orden alterado por una actuación administrativa. Este esquema básico b ha sido superado por la moderna configuración n del sistema de pretensiones contenido en la LPCA.

23 La LPCA distingue entre: Actuaciones impugnables Pretensiones de las partes. Objeto del proceso contencioso- administrativo Las actuaciones impugnables conforman el denominado conflicto administrativo,, esto es, lo que genera una afectación n a un derecho o interés s de un administrado, hecho que le motiva la interposición de una demanda dirigida a fin que el órgano jurisdiccional de satisfacción n de las pretensiones que pudiere incoar. Las pretensiones son los pedidos dirigidos por la parte impugnante a fin de que se retire la afectación n causada por una actuación administrativa.

24 Por qué actuación n administrativa? Es un presupuesto del proceso contencioso- administrativo. Supera la idea de que el acto administrativo es la única forma de manifestación n de la voluntad de las entidades administrativas. La administración n actúa a por acción n y omisión. Actuación: actos administrativos. actividad material o técnica. t Contratos administrativos.

25 Proceso Contencioso-Administrativo Omisión: Falta de cumplimiento de un mandato contenido en una ley o un acto administrativo (Inactividad formal e inactividad material). Actuaciones impugnables.- Descritas en el Artículo 4º 4 de la LPCA: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa. 2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión n de la Administración n Pública. P 3. La a actuación n material que no se sustenta en acto administrativo. La denominada "vía a de hecho administrativa".

26 Proceso Contencioso-Administrativo 4. La actuación n material de ejecución n de actos administrativos que trasgrede principios o normas del ordenamiento jurídico. 5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución n o interpretación n de los contratos de la administración pública. 6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración n pública. p

27 Pretensiones de las partes Pretensión n de nulidad: : Declaración n parcial o total de nulidad o ineficacia de actos administrativos (pretensión n constitutiva). Nulidad de actos jurídicos administrativos bajo las reglas del Código Civil?-- --> > numeral 5) del Artículo 17º de la LPCA. Pretensión n de plena jurisdicción: : El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés s jurídicamente tutelado y la adopción n de las medidas o actos necesarios para tales fines (pretensión n declarativa, de condena). Pretensión n de superación n de vía v a de hecho: : La declaración n de contraria a derecho y el cese de una actuación n material que no se sustente en acto administrativo (pretensión n declarativa y de condena).

28 Pretensiones de las partes Pretensión n de superación n de inactividad formal y material: : Se ordene a la Administración n Pública P la realización n de una determinada actuación n a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme (pretensión declarativa y de condena). Pretensión n de indemnización n por daños y perjuicios. Defectuosamente regulada en la LPCA (correcciones introducidas por p la Comisión n de Justicia del Congreso). Lo ideal sería a que conjuntamente con cualquier pretensión, n, se invoque accesoriamente una pretensión n de indemnización, n, sin embargo la LPCA ha trastocado todo el esquema originario (Art. 26º 2 LPCA).

29 Proceso de Lesividad La Administración n aparece demandando la nulidad de sus propios actos Se considera que habrían an hasta 4 supuestos de procesos de lesividad: a) Vencido el plazo de un año a o para declarar la nulidad de oficio, se recurre al proceso de lesividad (Art. 202º LPAG) b) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolución n de un Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial c) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se ve afectada en sus derechos por la dación n de un acto de otra entidad. d) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un procedimiento lineal o trilateral, su pretensión n es desestimada en sede administrativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial.

30 Proceso de Lesividad En este último caso, no nos parece que sea un proceso de lesividad,, sino un proceso contencioso ordinario. Cuál l es la funcionalidad del proceso de lesividad? Equilibrar las garantías as de los administrados y de la Administración n Pública. P La A.P.. Persigue declarar la nulidad de un acto favorable a un administrado, basado en una causal de nulidad del Art. 10º y además s por un imperativo de interés s público. p

31 Proceso de Lesividad Actuaciones impugnables mediante el proceso de lesividad: Actos administrativos Actos presuntos surgidos por aplicación n del silencio administrativo positivo. Concurrencia de doble agravio a) Existencia de una causal de nulidad b) La subsistencia del acto debe agraviar al interés s público. p Innecesariedad del agotamiento de la vía v a previa: Declaración n de lesividad Autorización n al Procurador para demandar.

32 Proceso de Lesividad Funciones de la declaración n de lesividad: a) Habilitar la admisibilidad de la demanda b) Delimitar los argumentos de la demanda y actuaciones procesales sucesivas de la demanda. Legitimación n activa y pasiva Plazo para la interposición n de la demanda Expediente administrativo como recaudo Pretensiones Admisión n de la demanda cuestionado) (suspensión n de oficio del acto Excepciones y defensas previas

33 Acumulación n de Pretensiones Las pretensiones susceptibles de ser interpuestas por las partes son evidentemente acumulables entre sí: s P.e.. Una pretensión n de superación n de inactividad material (pago efectivo de una pensión), n), más m s una de plena jurisdicción n (adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo dicho pago). P.e.. Superación n de una vía v a de hecho más m s una pretensión n de plena jurisdicción n (reestablecer los derechos conculcados).

34 Clases de acumulación Objetiva (de pretensiones), Subjetiva (de partes) La acumulación n objetiva puede ser subordinada, alternativa o accesoria. (Art. 87º CPC) Es subordinada cuando la pretensión n queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada. Es alternativa,, cuando el demandado elige cual de las pretensiones va a cumplir, y Es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan también n las demás. Si el demandado no elige la pretensión n alternativa a ejecutarse, lo hará el demandante. Si no se demandan pretensiones accesorias, sólo s pueden acumularse éstas hasta el día d a de la audiencia de conciliación. n. Cuando la accesoriedad está expresamente prevista por la ley, se consideran tácticamente t integradas a la demanda.

35 Acumulación n objetiva sucesiva En los siguientes casos: a) Cuando el demandante amplía a su demanda agregando una o más m s pretensiones. b) Cuando el demandado reconviene. c) Cuando de oficio o a petición n de parte, se reúnen dos o más m s procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos.

36 Acumulación n subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva La acumulación n subjetiva de pretensiones originaria se presenta cuando la demanda es interpuesta por varias personas o es dirigida contra varias personas. La acumulación n subjetiva de pretensiones sucesiva se presenta en los siguientes casos: 1) Cuando un tercero legitimado incorpora al proceso otra u otras pretensiones. 2) Cuando dos o más m s pretensiones intentadas en dos o más m procesos autónomos, se reúnen en un proceso único. En el caso del numeral 2), el Juez puede disponer la desacumulación de pretensiones.

37 Reglas para la Acumulación n de Pretensiones El Artículo 7º 7 de la LPCA establece ciertas reglas específicas para la acumulación n de pretensiones, las mismas que prevalecen sobre las del CPC. Estas reglas son las siguientes: a) Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional b) No sean contrarias entre sí, s, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa. c) Sean tramitables en una misma vía v procedimental; ; y, d) Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo título, t tulo, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.

38 Control difuso en el proceso contencioso-administrativo En aplicación n de lo dispuesto en los Artículos 51º y 138º de la Constitución n Política del Perú,, el proceso contencioso-administrativo procede aún a n en caso de que la actuación n impugnada se base en la aplicación n de una norma que transgreda el ordenamiento jurídico. En este supuesto, la inaplicación n de la norma se apreciará en el mismo proceso.

39 Conclusiones sobre las Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso- Administrativo

40 La actividad Probatoria en el proceso Contencioso Administrativo El Art. 27º de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo que establece: Art.27º.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporándose ndose al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial

41 Según n el informe Defensorial Nº Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso judicial, la Comisión Técnica especial formada para revisar la citada ley ha planteado una propuesta que permite incorporar pruebas respecto de hechos nuevos a partir de la etapa judicial: Art. 27º.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso-administrativo, la actividad probatoria no se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial.

42 La actividad Probatoria en el Proceso Contencioso-Administrativo La comisión n Técnica T concluye que resulta una restricción a la tutela jurisdiccional efectiva la consagrada en el art. 27º de la Ley que regula el Proceso Contencioso- Administrativo, toda vez que se establece, que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el procedimiento administrativo. De forma excepcional, procede la actuación n de pruebas de oficio por mandatos del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

43 Sobre el procedimiento administrativo El administrado que inicia un procedimiento administrativo tiene escasa preparación n para afrontarlo. Deberá informarse sobre las normas que sustentan los derechos para su solicitud o defensa (leyes, decretos, directivas, resoluciones, ordenanzas, o cualquier otro dispositivo legal), buscar y acceder a esa información, n, entender los tecnicismos y la redacción n de esas normas, y luego entender e invocar las normas pertinentes a su caso concreto.

44 La falta de conocimiento por parte de un administrado sobre cómo c afrontar un procedimiento administrativo influye negativamente en e la resolución n de su caso en esta vía. v Hay un constante planteamiento incorrecto de medios impugnatorios. Se presentaban escritos que no cumplían con los requisitos formales exigidos por la Ley del Procedimiento Administrativo General Un argumento recurrente fue la simple invocación n al respecto de los derechos afectados Fue común n no plantear medio impugnatorio alguno en vía v administrativa, acudiendo el particular directamente al Poder Judicial. Se planteó una indebida motivación n de las resoluciones administrativas plasmada en una muy corta exposición n de las razones de la negación n de la solicitud del administrado

45 Sobre el acceso a la justicia contencioso-administrativa Respecto a la actuación n del juez, al momento de la admisión n de las demandas o durante el transcurso del proceso: actitud de los jueces que favorecen la admisión de demandas cuya redacción n no es clara sobre lo que se desea plantear, en el otro extremo, se ubican las resoluciones que condicionan la admisión n a requisitos que bien podrían luego subsanarse, manteniéndose ndose aún a la posibilidad de rechazar la demanda si ello no ocurre.

46 Sobre las deficiencias en el proceso Contencioso- Administrativo Una restricción n a la tutela jurisdicional efectiva ha sido consagrada en el art.27º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, donde se establece que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el proceso administrativo. De forma excepcional, procede la actuación n de pruebas de oficio por mandato del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

47 Recomendaciones sobre la Propuesta para una reforma de la Justicia Contencioso- Administrativa

48 Implementar la notificación n por coreo electrónico de manera gradual Apoyándose en la base legal existente (el Código C Procesal Civil faculta la notificación n por correo electrónico a pedido de parte). La propuesta debe incentivar su uso entre las partes y sus abogados, con miras a hacerlo h obligatorio en un mediano plazo. El beneficio para el usuario reside en la menor duración n de su proceso, que se reduciría, como mínimo m en un 27% El éxito de esta propuesta depende de varios factores: iniciar gradualmente su implementación n para no colisionar con patrones culturales acostumbrados a procesos por escrito, realizar campañas as de difusión n con abogados y justiciables sobre la notificación electrónica y sus ventajas en tiempo y costos, habilitar centros de consulta de notificaciones electrónicas en lugares estratégicos; y modificar en el mediano plazo, el art. 163º del Código C Procesal Civil para aplicar la obligatoriedad progresiva en la notificación n de ciertos actos procesales.

49 Revisar y mejorar los formatos y modelos de resoluciones que emplean los juzgados Con el fin de homogeneizarlos de acuerdo a completas y correctas interpretaciones jurídicas y criterios jurisprudenciales que cumplan sólidamente s con la argumentación n de cada paso sin perder la debida individualización, n, y no perjudicar al usuario

50 Implementar en la página p Web del poder Judicial un sistema de publicación n de jurisprudencia y resoluciones de los juzgados y salas contencioso-administrativas Incluyendo las decisiones de las salas de la Corte Suprema que conocen los recursos de casación n y apelación n en materia contencioso-administrativa