Serie 1 Información: un recurso para conocer y comprender la exclusión

Transcripción

1 1

2 2

3 Serie 1 Información: un recurso para conocer y comprender la exclusión 0 1.IV - QUÉ DESAFÍOS PLANTEA LA INICIATIVA COMPLETAR LA ESCUELA: UN DERECHO PARA CRECER, UN DEBER PARA COMPARTIR A LAS OFICINAS DE ESTADÍSTICA EDUCATIVA? ALGUNAS RECOMENDACIONES PARA LA ACCIÓN Asociación Civil Educación para Todos, Noviembre de 2012 Equipo de elaboración Autores: Martín Guillermo Scasso Supervisión y edición final: Irene Kit En la elaboración del documento se contó con la invaluable colaboración de Sergio España para una lectura desde la óptica de los tomadores de decisiones. También se agradece la lectura crítica y los aportes realizados por John Espinoza.

4 PRESENTACIÓN DE LAS SERIES DE DOCUMENTOS El Informe Completar la escuela: un derecho para crecer, un deber para compartir, corresponde al desarrollo en América Latina y el Caribe de la Iniciativa Global por los Niños Fuera de la Escuela impulsado por Unicef y el Instituto de Estadísticas de UNESCO. En dicho informe se aplican los principios del marco conceptual y metodológico de la Iniciativa, a la información y situación regional en relación con la exclusión actual y la exclusión potencial de la escuela obligatoria, y por lo tanto, de un aspecto crucial del derecho a la educación. Su contenido releva información estadística sobre los niños, niñas y adolescentes fuera de la escuela, identifica las barreras que generan o agravan la exclusión de la escolarización y presenta políticas y estrategias para su superación. De esta manera, provee herramientas para la discusión en torno a los diferentes perfiles y barreras que conforman este fenómeno. Diversos temas relevantes, han sido apenas esbozados en dicho informe, donde se privilegió una mirada panorámica; para su profundización se ha encarado en 2012 la elaboración de una serie de documentos complementarios conforme el siguiente esquema: Serie 1 Información: un recurso para conocer y comprender la exclusión. I. Conocer los procesos de exclusión para modificarlos. Metodología general para estudios sobre barreras que generan o agravan la exclusión educativa. II. Empezar la escuela en tiempo oportuno. Metodología específica para estudios sobre el ingreso tardío a primaria, con o sin pre-escolar. III. Las dimensiones de la exclusión desde la perspectiva de los indicadores educativos internacionales. IV. Qué desafíos plantea la iniciativa Completar la Escuela a las oficinas de estadística educativa? Algunas recomendaciones para la acción. Serie 2 Política y gestión pedagógica: un camino para superar la exclusión I. Generación y profundización del rezago en el primer tramo de educación primaria. II. La transición entre la educación primaria y secundaria como cuello de botella para la inclusión. III. Climas del grupo de clase: de la inercia al mejoramiento. Intervenciones para lograr un clima optimizado de aprendizaje e interacción social. IV. Los esfuerzos de gobiernos y sociedades. Repertorio de programas públicos vinculados a la superación de la exclusión. Serie 3 Comunicación de sentidos: un marco para la movilización hacia la inclusión. I. Propuesta de identificación de contenidos clave para una estrategia comunicacional en América Latina y el Caribe. II. Articulación técnico-pedagógica entre el esquema comunicacional y el documento regional de la Iniciativa Global por los Niños Fuera de la Escuela.III. Selección de canales y soportes. Algunos criterios orientadores. III. Selección de canales y soportes. Algunos criterios orientadores. IV. Testimonios y estrategias significativas. Algunas recomendaciones para su captación sistemática e inclusión en la estrategia de comunicación. 1

5 TABLA DE CONTENIDOS PRESENTACIÓN DE LAS SERIES DE DOCUMENTOS... 1 tabla de CONTENIDOs... 2 PRESENTACION DEL DOCUMENTO Qué desafíos plantea la iniciativa Completar la escuela: un derecho para crecer, un deber para compartir a las oficinas de estadística educativa?... 3 capítulo 1. Hacia dónde se orientan los sistemas de estadística educativa? Reflexiones acerca del uso de la información... 5 CAPÍTULO 2. La construcción de perfiles: stop motion, o el arte de dar movimiento a las figuras... 8 Indicadores basados en la matriz grado / edad Indicadores basados en la relación entre población y matrícula El seguimiento interanual de cohortes por edad Los indicadores de condición final capítulo 3. el desafío de la construcción de información en tiempo oportuno Capítulo 4. Descifrando la información: el oficio del traductor Los talleres de uso de la información de la CECC/SICA capítulo 5. Ampliar la mirada: la urgencia por contar otras historias ALGUNAS Conclusiones REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

6 PRESENTACION DEL DOCUMENTO QUÉ DESAFÍOS PLANTEA LA INICIATIVA COMPLETAR LA ESCUELA: UN DERECHO PARA CRECER, UN DEBER PARA COMPARTIR A LAS OFICINAS DE ESTADÍSTICA EDUCATIVA? La Iniciativa Global por los Niños Fuera de la Escuela, impulsada por Unicef y el Instituto de Estadística de la Unesco a partir del año 2010, ha puesto en el escenario educativo un nuevo desafío para el trabajo mancomunado de los países de América Latina y el Caribe en la lucha por el cumplimiento del derecho a la educación, al introducir un enfoque innovador y desafiante para comprender mejor los procesos que generan y profundizan la exclusión. Este enfoque incentiva a los países de la región a ampliar la mirada, a reconvertir y articular los recursos disponibles de información (estadística y de investigación) en pos de elaborar un diagnóstico articulado, con una meta muy clara: construir un conocimiento más acabado sobre cuántos, quiénes y por qué están en situación de exclusión. Una mirada dinámica, que no sólo busca caracterizar la situación de exclusión efectiva del sistema educativo, sino también que busca encontrar en el sistema educativo las huellas de los procesos que van construyendo esta exclusión. Como enfoque innovador, presenta un conjunto de desafíos, entre los cuales se destaca una dimensión sugerente para los sistemas nacionales de estadística: profundizar los procesos de construcción de información a partir de los datos disponibles. De los diferentes usos y aplicaciones posibles sobre el sistema educativo, la Iniciativa resalta uno: la protección del derecho a la educación, expresada en la identificación precisa y profunda de las situaciones de exclusión. Para este fin, invita no sólo a mejorar los procesamientos estadísticos y la construcción de indicadores. Principalmente, alienta a poner estos datos en frecuencia de utilización, potenciar las herramientas de interpretación para alimentar diagnósticos certeros que tengan clara orientación a la acción. Esta función de las oficinas de estadística educativa puede pensarse como el equivalente a un laboratorio de una clínica de terapia intensiva: situar el objetivo principal del uso de los datos en alimentar la toma de decisiones certeras y a tiempo para actuar allí donde hay mayor riesgo. Este camino que la Iniciativa invita a profundizar, partiendo de los amplios logros que cada país de la región ha alcanzado en materia de información educativa, se puede dividir en tres dimensiones, cada una de ellas potenciando los recursos ya existentes: Potenciar la caracterización estadística de la exclusión: para construir información estadística que permita elaborar perfiles de exclusión (es decir, que permita identificar y cuantificar los distintos itinerarios escolares que conforman estas situaciones de exclusión), y que contribuya a la identificación de disparidades (es decir, el reconocimiento de las poblaciones más expuesta a las situaciones de exclusión, a partir desagregaciones territoriales, de características de los establecimientos escolares y de los estudiantes, entre otros) Elaborar perfiles es reconocer estos recorridos que expresan situaciones de exclusión, y cuantificar el total de niños y niñas representados en cada uno de ellos. Identificar disparidades es reconocer, a partir de un conjunto de variables clave (sector, ámbito, sexo, pueblos indígenas, etc.), las diferentes intensidades con las que se manifiestan las situaciones de exclusión en distintos grupos poblacionales. 3

7 Potenciar la utilización para la toma de decisiones orientadas a reducir la exclusión: para poner a la información construida en un plano que oriente la toma de decisiones de política que se propongan atacar los factores que generan la exclusión educativa, es indispensable potenciar determinados perfiles técnicos, aquellos que pueden articular el análisis estadístico con las diversas áreas de la gestión pública de la educación, quienes ofician como verdaderos traductores de la información cuantitativa a usuarios no expertos. Potenciar el caudal de información disponible sobre minorías: para que la información estadística disponible pueda dar cuenta de la situación de exclusión de poblaciones más vulnerables, aquellas que requieren de una oferta escolar especialmente adaptada a sus características y necesidades, es imprescindibles sacarlas de la invisibilidad estadística en la que se encuentran actualmente, ampliando y mejorando las herramientas técnicas de recolección y sistematización de información. Este documento se orienta a analizar algunos de los aspectos centrales de estos desafíos, incluyendo un conjunto de propuestas, dirigidas específicamente a las oficinas nacionales de estadística educativa, que se orientan a fortalecer las herramientas necesarias para el análisis de la exclusión escolar. 4

8 CAPÍTULO 1. HACIA DÓNDE SE ORIENTAN LOS SISTEMAS DE ESTADÍSTICA EDUCATIVA? REFLEXIONES ACERCA DEL USO DE LA INFORMACIÓN Nos estamos ahogando en mares de datos y, a pesar de todo, nos falta información Eliyahu M. Goldratt (1994) 5 La mayoría de los países de la región han avanzado mucho en la construcción de sistemas estadísticos confiables y oportunos, con un auge muy intenso en la década de los 90. Los avances en los ámbitos de la tecnología y las comunicaciones han ampliado las fronteras de lo posible. Existen mecanismos de recolección y procesamiento de los datos regulares y estandarizados, en muchos casos con modernos soportes tecnológicos que facilitan su explotación. En la mayoría de los casos, ya se cuenta con un caudal interesante de años de ejercicio de la recolección de información, lo que ha permitido un proceso paulatino de aprendizaje y mejora. La información recolectada es compatible con los estándares básicos internacionales, especialmente en lo que respecta a la información necesaria para la construcción de indicadores regionales, tarea específica que desarrolla el Instituto de Estadística de la UNESCO. Hacia dónde se orientan las políticas de mejora de los sistemas de estadística educativa, de la región? Es posible establecer una breve categorización de las principales líneas de política que pueden estar presentes en los países de la región. Si bien esta clasificación no pretende exhaustividad, es al menos significativa en representar los grandes temas que son objeto de preocupación en los países: Políticas orientadas a mejorar la calidad y confiabilidad de los datos (ampliación de la cobertura, mejoras en los operativos de recolección - adecuación de instrumentos, procesos de validación y de consistencia, unificación de relevamientos en un sistema único, etc.). Políticas orientadas a ampliar el tipo y En los países de la región, en general no existe otra área de la administración pública, por fuera de los responsables de los sistemas de estadística educativa, que recolecte datos (a) en forma censal, (b) con regularidad anual -incluso con más de una aplicación en el año-, (c) a un número amplio de unidades de recolección, (d) con la magnitud y diversidad de datos recolectados. Esta complejidad específica de los sistemas de estadística pone en relieve los logros y desafíos de cada país para la producción y uso de información educativa. cantidad de datos recolectados (ampliación de instrumentos, recolección de datos de poblaciones indígenas o afroamericanas, ampliación del relevamiento a otros niveles y modalidades, etc.) Políticas orientadas a ampliar la producción de información (ampliación de la cantidad de indicadores producidos, elaboración de informes específicos sobre alguna temática, dispositivos de acceso a la información producida, etc.) Políticas orientadas a mejorar los tiempos de producción (estandarización de procesos de recolección, registro y procesamiento de los datos, mejoras en los soportes tecnológicos, etc.)

9 Políticas orientadas a potenciar la utilización de la información (desarrollo de plataformas de acceso público a indicadores estadísticos, construcción de espacios de análisis interáreas, capacitación a organismos descentralizados, etc.) En este mapa de posibilidades, son dos los temas centrales de la política educativa vinculada a la información, que surgen frecuentemente como preocupaciones y demandas recurrentes en la En un estudio diagnóstico sobre los sistemas de información educativa, desarrollado por el PRIE (2008), se incluye como uno de las principales debilidades en la región el análisis, el acceso y la diseminación de la información estadística disponible, dimensiones estrechamente vinculadas a la utilización de la información disponible. región: la calidad de los datos recolectados, y la utilización de la información. Al respecto, es importante señalar la estrecha vinculación que existe entre ambos, que constituyen el círculo virtuoso de la información: un uso más intenso de la información deviene en una mayor preocupación y cuidado por la calidad de los datos relevados, lo cual a su vez amplía las posibilidades de su utilización, estrechando los vínculos entre ambas etapas. El tratamiento por separado de los problemas de calidad de los datos, sin establecer un anclaje en su uso, puede devenir en el desarrollo de políticas con mucha inversión en recursos que no sólo no resuelven los problemas estructurales, sino que pueden incorporar dificultades adicionales, tal como se verá más adelante en el comentario sobre los desarrollos de sistemas de registro nominal de estudiantes. 1 Por otra parte, la preocupación en torno a la calidad de los datos educativos, muchas veces presente en la gestión educativa, suele centrarse en la capacidad del sistema estadístico de brindar transparencia a la gestión de recursos. Esto es, hay un interés específico en incrementar la calidad para un mejor uso administrativo de la información (manejar con precisión la cantidad de estudiantes, de escuelas, de docentes, a fin de optimizar el reparto eficiente de recursos). Si bien este uso es absolutamente imprescindible para mejorar la eficiencia y eficacia de la utilización de los recursos públicos, muchas veces se constituye en el principal y casi exclusivo sentido de uso de los datos disponibles, relegando su utilización aplicada a otros ámbitos, como el planeamiento educativo. Para las finalidades del planeamiento (entendido como el uso de la información educativa para la toma de decisiones), si bien la calidad de la información no deja de ser un elemento central, la dificultad mayor se centra en el uso con sentido de la información estadística. 6 Un ejemplo interesante al respecto es el desarrollo de sistemas nominales de información. Recientemente, muchos países han orientado su política de información hacia el desarrollo de estos sistemas de información nominalizada de los estudiantes, contando con un registro único e individual de cada niño, niña y adolescente que asiste o asistió a la escuela. A la fecha de elaboración del documento, se contabilizan al menos siete experiencias: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador y Guatemala. Este proceso de reforma se ha orientado fuertemente hacia el cambio de tecnología y las necesidades administrativas, con grandes esfuerzos políticos y financieros. Estos desarrollos han permitido alcanzar mayores niveles de transparencia en la información educativa. Sin embargo, cabe preguntarse si este cambio ha implicado mejoras significativas en el uso de información. Al respecto, Taccari (2013:130), en un estudio sobre los 1 Proyecto Regional de Indicadores Educativos (PRIE), Balance de las misiones de diagnóstico de los sistemas de información educativa, UNESCO y Secretaría de Educación Pública de México, México, 2008

10 sistemas de indicadores educativos en la región, afirma que persisten prácticas y ejemplos instalados desde varias décadas atrás, los cuales han sido desarrollados para sistemas de información elementales con poca disponibilidad de datos básicos. A modo de ejemplo, se señalan algunos casos llamativos en la región sobre modernización de los sistemas de información: En el caso de Brasil, la implementación de un sistema nominal implicó la pérdida del dato de alumnos repetidores. El país no publica desde el año 2005 el dato de cantidad de repetidores por grado. En el caso de Colombia, la situación es aún más grave, ya que en el proceso de transformación del sistema de información se ha perdido el registro de la condición final de los estudiantes: el sistema no registra cuántos alumnos finalizan el ciclo escolar en condición de promovidos o no promovidos. Estos casos alertan sobre la necesidad de establecer procesos de control más rigurosos en el diseño de las reformas de los sistemas estadísticos. La perspectiva de avance en los próximos años en la región permite perfilar un escenario de mayor penetración de este tipo de sistemas de relevamiento en los países. Para aquellos que se orienten en estas reformas, se recomienda realizar un cuidadoso proceso de planificación de las necesidades de información a las que debe responder el sistema, estableciendo un cuidadoso listado de datos que deben ser registrados. Esta tarea no puede ser desarrollada exclusivamente por el área de estadística, es necesario establecer un diálogo entre las distintas reparticiones del ministerio de educación para construir en forma interdisciplinaria un conjunto exhaustivo de necesidades de información que deben ser resueltas por los sistemas de estadística. 7 Acerca de la utilización de la información estadística, resulta relevante destacar otro de los dilemas que es muy frecuente de encontrar en los sistemas de estadística (no sólo en las educativas) en los países de la región: la sensación de que existe una abundancia de datos e indicadores, pero nunca se encuentran aquellos que permiten interpretar un proceso o situación. Este planteo es síntoma del llamado síndrome del pajar : cuando el exceso de datos provoca una dificultad para encontrar los que un usuario requiere. Este fenómeno es muy frecuente, especialmente en el contexto reciente, donde los desarrollos tecnológicos avanzan en la reducción de los tiempos de procesamiento de grandes cantidades de información. En diversos ámbitos de aplicación, se están ensayando estrategias para evitar este cuello de botella en el uso de los datos. Cómo convertir los datos en información que alimente la toma de decisiones en educación? Aún no existe una respuesta a esta pregunta que, a modo de receta mágica, resuelva los problemas del uso de la información. Sin embargo, es posible trazar algunos elementos que contribuyan a allanar este camino. Como primer paso, es necesario seleccionar los datos pertinentes para interpretar la situación de interés, y sobre ellos aplicar los análisis que le agregan significado. Esta selección requiere una El síndrome del Pajar Concepto acuñado por Eliyahu M. Goldratt, en una publicación de nombre homónimo, con el que trata de dar cuenta de la vinculación entre el exceso de datos disponibles y la subutilización de los mismos. El exceso de datos hace que el lector no dedicado exclusivamente a ellos no logra encontrar lo que busca. Cómo convertir los datos en información que alimente la toma de decisiones? definición conceptual clara de qué es aquello que se interesa conocer: no hay selección posible si no hay una intención, y en el marco de este documento, esta intención es política. Este es un proceso de transformación de los datos en información, y es la primera etapa necesaria para incrementar su uso, en tanto permite caracterizar situaciones tales como el fracaso escolar

11 en los primeros grados, o alertar sobre la vigencia en las escuelas de mecanismos no previstos en la normativa. Esta etapa no genera respuestas en sí misma, pero permite (i) identificar las preguntas que hay que hacer para comprender el fenómeno sobre el cual se va a intervenir; y (ii) descartar verdades aceptadas de tanto ser repetidas. Es un momento de desmitificación en el cual deben ser revisados todos los supuestos que muchas veces se dan por válidos sin ser rigurosamente analizados a la luz de los datos. Una precaución fundamental para esta etapa es evitar la tentación de las conclusiones inmediatas. Suele ocurrir que ante un determinado fenómeno se intenten explicaciones antes de agotar los análisis -de tendencias o de aperturas regionales, etc.- que amplíen los elementos de juicio. El paso siguiente a la producción de la información a partir del análisis de los datos existentes, es convertirla en conocimiento, para lo cual es necesario agregar otro tipo de información no necesariamente cuantitativa-, que agregue claves de interpretación significativas. Es el caso de la normativa vigente, los programas en ejecución, propuestas pedagógicas, etc. Esta etapa requiere un tipo de interacción multidisciplinaria que enriquezca las miradas con diferentes perfiles: pedagogos, especialistas en gestión, expertos en estadística, actores con experiencia en el sistema educativo, etc. Es necesario que en ese momento se cuente con la mayor amplitud de criterio posible, para (i) explorar alternativas innovadoras, saliendo de los indicadores tradicionales; (ii) evitar soluciones de compromiso o de consenso- sino que se analicen todas las dudas y contradicciones que puedan aparecer; (iii) evitar conclusiones inmediatas, o explicaciones basadas en conocimientos empíricos, que normalmente tiñen de subjetividad las interpretaciones. Durante esta etapa se debe nutrir el análisis con la visión de otros especialistas que enriquezcan la mirada de los expertos en estadística. Cuando se avanza en este sentido, aparecen las virtudes de los datos existentes para caracterizar la situación, pero también sus limitaciones, lo cual lleva a diseñar mecanismos complementarios de recolección de información para fines específicos. En resumen, el panorama reciente de situación de los sistemas nacionales de estadística educativa alerta sobre la necesidad de identificar un conjunto reducido pero significativo de datos, que brinden información clara hacia los aspectos prioritarios para la intervención política, y la formación de un conjunto crítico de usuarios que pueda interpretar y dar sentido a estos indicadores. Sobre estas ideas se estructurarán los siguientes apartados. 8 CAPÍTULO 2. LA CONSTRUCCIÓN DE PERFILES: STOP MOTION, O EL ARTE DE DAR MOVIMIENTO A LAS FIGURAS

12 El stop motion, parada de imagen, paso de manivela, foto a foto o cuadro por cuadro, es una técnica de animación que consiste en aparentar el movimiento de objetos estáticos por medio de una serie de imágenes fijas sucesivas Aura Estela Mora Montero (2012) El marco conceptual de la iniciativa regional Completar la Escuela incorpora un conjunto de elementos novedosos para el abordaje de la problemática de la exclusión, que contribuyen a orientar el diseño de políticas hacia los aspectos más prioritarios y urgentes de las demandas educativas de la región. La toma de decisiones en materia de política educativa, para orientarse hacia la remoción de barreras que generan y profundizan la exclusión, demanda la necesidad de diagnósticos que identifiquen y cuantifiquen las diferentes situaciones que la expresan. Entre ellos, el más relevante a destacar en este apartado es el rol asignado a la información educativa como herramienta para el dimensionamiento de las situaciones de exclusión, y para alimentar y orientar los estudios acerca de sus causas. 9 El concepto de perfiles de exclusión se refiere al análisis exhaustivo de las dimensiones de exclusión escolar (actual o potencial) que corresponden a distintos tramos de la educación obligatoria, para cuantificar, caracterizar y localizar a la población afectada. Los perfiles son categorías mutuamente excluyentes, y se enfocan por tramos de edad o por niveles educativos, según se trate de exclusión actual o potencial (Scasso, 2013). Este enfoque incluye al mismo tiempo tres abordajes poco trabajados por las oficinas educativas en la región: La caracterización estadística de la exclusión educativa: en la región existe una preeminencia de investigaciones basadas en estudios de caso, de pequeños grupos, y con enfoques cualitativos, que brindan un conjunto significativo y muy relevante de información para la comprensión en profundidad de las situaciones de exclusión. Pero son pocos los análisis que abordan una caracterización estadística en profundidad, con un abordaje más estructural a través de la información educativa. La perspectiva dinámica de la exclusión: La articulación entre la caracterización de la exclusión actual y potencial, pone en foco las señales tempranas de desigualdad educativa que se van sucediendo y acumulando a lo largo del tiempo. Muchas de estas situaciones se generan en el primer acceso a la escolaridad, a partir de distintas formas de inequidad, o en el tránsito por el nivel primario, a través de experiencias de fracaso escolar, donde se consolidan las situaciones de exclusión potencial, y son la antesala del abandono escolar en el final de la primaria o en la transición al secundario. La estrecha vinculación entre perfiles, barreras y políticas 2 : este abordaje estadístico se realiza bajo un objetivo claro y preciso, la articulación de estos perfiles con el reconocimiento de las causas que generan la exclusión, y con la identificación de políticas que se orienten a removerlas. En otras palabras, la información está concebida como 2 Acerca de la conceptualización sobre la articulación entre perfiles, barreras y políticas, ver UNICEF-UIS/UNESCO (2012).

13 insumo para alimentar, iluminar y orientar el diseño de políticas que sean efectivas para operar sobre las causas de la exclusión. En la región, el diseño e implementación de políticas a partir de criterios sustentados en información estadística es una práctica poco frecuente. Los indicadores educativos disponibles en los diferentes sistemas de información educativa de la región muestran algunas dificultades para alcanzar una caracterización profunda y precisa sobre las situaciones de exclusión. Desde esta perspectiva, se comparte el diagnóstico de Taccari (2013:129) acerca de que muchas de las urgencias en educación en la región demandan otros indicadores, dado que los disponibles en el plano internacional/regional no pueden brindar evidencia para orientar la definición de las políticas en el sector. Se presentará una alternativa de tratamiento de los datos estadísticos que puede contribuir a dar respuesta a estas demandas, siguiendo la metodología utilizada en el informe regional para América Latina y el Caribe Completar la escuela: un derecho para crecer, un deber para compartir 3. Esta se basa en la idea de la medición estadística de los itinerarios escolares. 10 El itinerario escolar es la experiencia personal, subjetiva y particular a la situación de un alumno, en una escuela determinada (o una sucesión de ellas, pero una a la vez), en un contexto particular. ( ) El itinerario escolar es más que la suma de acreditaciones, calificaciones, promociones o en su defecto no promociones. El itinerario escolar es único, personal, intransferible, es constitutivo de la identidad, por lo menos en lo que hace a la nuestra cultura y a aquellas en las que la escolaridad se ha convertido para la niñez y la juventud en una experiencia cotidiana (Kit, Labaté y España, 2006). La medición estadística de los itinerarios escolares es una estrategia de uso de los datos educativos que busca reconstruir los recorridos de los estudiantes desde que acceden al preescolar o la primaria, hasta que egresan de la secundaria o abandonan. Esta reconstrucción se basa en la comparación entre el itinerario real y el teórico o deseable, para un conjunto de población en edad escolar, en una unidad geográfica determinada, en un momento de tiempo, para identificar aquellos recorridos que se alejan de este horizonte. Estos itinerarios escolares teóricos expresan las decisiones organizacionales de los sistemas educativos de la región, que establecen una progresión lineal, prevista en los tiempos marcados por una periodización estándar. Tres rasgos del sistema educativo son especialmente relevantes para la estructuración de los itinerarios teóricos: (i) la organización del sistema por niveles, (ii) la gradualidad del currículo, (iii) la anualización de los grados de instrucción (Terigi, 2007). Esta comparación se realiza considerando tres fenómenos clave en forma complementaria y acumulativa: Cuadro 1. Itinerarios escolares Itinerario teórico o deseable: es aquél que está constituido por un ingreso oportuno al último grado del preescolar, el avance de un grado por año y la finalización a tiempo de todos los niveles educativos obligatorios. Itinerario teórico o deseable Itinerarios que se alejan del recorrido deseable 3 UNICEF-UIS/UNESCO (2012)

14 El ingreso Ingreso a tiempo Ingreso precoz Ingreso tardío puro / con rezago 4 No ingreso La progresión Avance de un grado por año Reprobación Abandono temporario La permanencia Asistencia Abandono definitivo 11 Ahora bien, a continuación se explorarán algunas herramientas que, estando disponibles en la mayoría de los sistemas de información educativa, no suelen estar aplicadas a la caracterización de los itinerarios escolares. Entre los indicadores educativos que se elaboran a partir del registro administrativo de los estudiantes, existe un conjunto que se construye a partir de datos recolectados en un momento de tiempo específico. Estos indicadores describen la situación de ese marco temporal específico, a la manera de una foto detallada, estática, del escenario escolar. La perspectiva dinámica se construye en una mirada hacia atrás, es decir, entendiendo al indicador como un resultado de procesos previos. A este grupo se lo denominará: indicadores estáticos de resultado. Ahora bien, otro grupo de indicadores busca captar el movimiento de los estudiantes. Para ello, se basa en una técnica que comparte el concepto básico del stop motion: representa el movimiento a partir de una relación entre dos imágenes fijas, que en este caso está dado por la sucesión de dos momentos de tiempo. Supone la definición de una cohorte inicial en un tiempo T, y su comparación con una cohorte final en un tiempo T+1. Esta diferencia de tiempos puede definirse entre dos años (T= un año escolar y T+1 = el año escolar siguiente), o en dos momentos de tiempo en un mismo año (T= inicio del ciclo escolar y T+1= final del ciclo escolar). A este grupo se lo denominará: indicadores dinámicos de proceso. Existen cuatro herramientas básicas, disponibles en la mayoría de los países de la región. Su tratamiento específico permite dar cuenta, desde una perspectiva dinámica y en forma complementaria, de estos perfiles de itinerarios que se distancian del recorrido deseable, y se consolidan como situaciones de exclusión actual o potencial: A. Indicadores estáticos de resultado La matriz grado/edad. La relación entre población y matrícula por edad simple. B. Indicadores dinámicos de proceso. El seguimiento interanual de cohortes por edad simple. Los indicadores de condición final. INDICADORES BASADOS EN LA MATRIZ GRADO / EDAD 4 Acerca de la diferencia entre ingreso tardío puro y con rezago, ver Completar la escuela: un derecho para crecer, un deber para compartir; Informe regional para LAC de la Iniciativa Global por los niños fuera de la Escuela.

15 La matriz grado/edad es la relación entre la edad de los estudiantes y el grado al que asisten. Considerando que existe una definición normativa acerca de la edad de ingreso al nivel primario o básico, esta matriz permite construir Rezago y definición normativa de la edad de ingreso el itinerario teórico en tiempo y forma de los Los análisis vinculados a la matriz estudiantes a lo largo de los distintos niveles, y cuantificar la distancia entre este itinerario grado/edad, y al indicador de rezago, están muy vinculados a la forma en la que el teórico y los itinerarios reales de los estudiantes. cuerpo normativo del país define la edad de ingreso al nivel primario (edad escolar) En el siguiente cuadro se presenta un esquema y su compatibilidad con la forma en que se de análisis, basado en un país cuya edad capta estadísticamente la edad de los normativa de ingreso a la primaria está definida estudiantes. a los 6 años de edad: Cuadro 2. Matriz grado/edad 5 12 Año de estudio 4 años 5 Años 6 Años 7 Años 8 Años 9 Años 10 Años Último grado de preescolar Grado Grado Grado Grado Grado Grado Grado Asisten con precocidad Asisten con edad teórica Asisten con un año de rezago Asisten con dos años de rezago Asisten con tres o más años de rezago Tal como se representa el esquema, la asistencia de los alumnos al grado correspondiente a su edad se define como edad teórica. Aquellos que asisten con menor edad a la correspondiente se definen como alumnos con precocidad. Y, paralelamente, aquellos estudiantes que asisten con mayor edad, se identificarán como alumnos con rezago, midiendo la brecha entre la edad normativa y la edad del alumno en años de rezago. 5 Los gráficos, cuadros y tablas no especifican la fuente dado que se presentan como ejemplos de distintas formas de exponer los datos.

16 El rezago escolar es un indicador que permite abordar la problemática del fracaso escolar desde un enfoque dinámico y acumulativo. Cabe mencionar que el desfasaje grado-edad puede estar causado por alguno de los siguientes procesos, en forma aislada o combinada: El ingreso tardío, ya sea por ingresar al sistema educativo con mayor edad a la prevista por la normativa, o por estar inscripto con rezago en el preescolar. La reprobación del grado al final del ciclo lectivo y la posterior inscripción de los estudiantes en el mismo grado al año siguiente. El abandono intra-anual y posterior inscripción al año siguiente en el mismo grado, que parcialmente se vincula con el fracaso durante la cursada. El rezago escolar se genera y acumula: hay estudiantes que cursan con uno, dos, tres y más años de atraso. Al avanzar en la educación primaria y luego en la secundaria básica se incrementa la incidencia del abandono en la población con más rezago. El rezago escolar avanzado es un indicio o alerta previo de exclusión. 13 INDICADORES BASADOS EN LA RELACIÓN ENTRE POBLACIÓN Y MATRÍCULA Los países de la región disponen de datos de población en edad escolar, en general desagregados por edad simple y sexo, y en algunos casos con una desagregación geográfica administrativa. La obtención de esta información se basa en dos fuentes de información complementarias: los censos, que se implementan con una frecuencia de 10 años aproximadamente, y las proyecciones de población. El censo brinda información con altos niveles de precisión, y las proyecciones de población construyen un escenario futuro aproximado a partir de un conjunto de hipótesis vinculadas principalmente a la mortalidad, natalidad y migraciones. La relación entre los datos educativos y los de población, presentados por edad simple, arroja información mucho más rica que su tratamiento agrupado en tasas brutas o netas: permite no sólo analizar la cantidad de niños, niñas y adolescentes que asisten a la escuela o se encuentran fuera de ella, sino también dar cuenta de diferentes procesos.

17 Gráfico 1. Población fuera de la escuela 14 Población fuera de la escuela que ingresará al sistema educativo. Está representada por el tramo de población de edades más tempranas. La brecha entre estudiantes y población representa a aquellos que están fuera del sistema educativo. Si bien el indicador es estático (representa la relación entre estudiantes y población en un año T), la disminución de la brecha a medida que se avanza en la edad señala una mejora en la cobertura en edades superiores, y en un indicio de los procesos de ingreso al sistema educativo. Población fuera de la escuela que no ingresará al sistema educativo. Se identifica allí donde se manifiesta una mayor aproximación entre la población y los estudiantes. La persistencia de una brecha entre ambos indicadores señala que existe un conjunto de población que nunca ingresa al sistema educativo. En cambio, si se solapan ambos indicadores (como se observa en el ejemplo), es señal de que al menos en un momento de tiempo, para una edad determinada, la cobertura del sistema educativo alcanza niveles de universalidad. Es decir, toda la población en edad escolar asiste al menos en algún momento a la escuela. Población fuera de la escuela que abandonó el sistema educativo. Corresponde a la observación de los tramos de edad más avanzados. Como se observa en el ejemplo, existe un punto en donde la cantidad de estudiantes comienza a separarse progresivamente de la población (en el ejemplo se observa a partir de los 12 años). Esta separación indica la población que no asiste, que aumenta a medida que la edad se incrementa. Este aumento de la población que no asiste denuncia la presencia de procesos de abandono escolar. El análisis de cobertura del sistema educativo, y de los procesos de ingreso y abandono, depende principalmente de la posibilidad de contar con información precisa y actualizada de la población en edad escolar, desagregada por edad simple. De esta forma, se pueden estimar cuántas plazas adicionales se necesita para alcanzar una cobertura universal, diseñar políticas en función de las cantidades de niños y niñas fuera de la escuela, en función de sus edades, entre otras estrategias de inclusión.

18 Sin embargo, es frecuente identificar ciertas inconsistencias entre las dos fuentes de datos. La forma más frecuente de identificación de estas inconsistencias son las tasas netas de matrícula superiores al 100%. Cuando el análisis se realiza por edad simple, la imprecisión puede ser mayor. El Instituto de Estadística de la Unesco advierte sobre estas inconsistencias, generalmente provocadas por subestimaciones de la población real (UIS/UNESCO, 2009). Por el contrario, cuando se presentan escenarios de sobreestimación de población, no resulta transparente la identificación de este fenómeno, deviniendo en muchas ocasiones en descensos de las tasas de cobertura que dejan perplejos a los analistas e investigadores. Estas sobreestimaciones de población suelen manifestarse en países donde se desarrollan en forma acelerada cambios vinculados a un pasaje de etapas en el proceso de transición demográfica. 15 La población de Latinoamérica y el Caribe manifiesta algunos indicios de encontrarse en un proceso de desaceleración intensa de las tasas de natalidad. Existen evidencias de que esto ocurre en forma intensa en la región centroamericana: Los resultados de algunos de los censos de población más recientes, muestran que la población censada es significativamente menor que la población estimada para los tramos de edad correspondientes a los nacidos en la última década. Al respecto, si se trabaja con proyecciones de población, es indispensable evaluar la presencia de una posible sobreestimación. Si esto ocurriese, el análisis subestimará la cobertura del sistema educativo en el nivel preescolar y primario, y perfilará un escenario de progresiva desescolarización de la población en edad de ingresar al preescolar y primario 6. Los dos indicadores presentados previamente son estáticos: caracterizan una situación en un momento determinado de tiempo. Representan un resultado de un proceso previo, lo que permite desde su interpretación reconstruir el itinerario que lo explica. Ahora bien, los indicadores que se presentan a continuación son indicadores dinámicos de proceso, representando los itinerarios escolares a partir de la comparación de información en dos momentos de tiempo. EL SEGUIMIENTO INTERANUAL DE COHORTES POR EDAD Este conjunto de indicadores se basa en la definición de una cohorte de estudiantes a partir de su edad, independientemente del grado al que asisten. Se establece un grupo de estudiantes de edad E en un año T, que configura el punto inicial de la cohorte. El punto final estará compuesto por el grupo de estudiantes inscriptos en años siguientes, con una edad proporcionalmente mayor; es decir, por estudiantes de E+n años de edad, en un año T+n. Esta aplicación utiliza también la lógica del stop motion: dos figuras captadas en momentos diferentes de tiempo que, al ponerlas en secuencia, construyen la representación de un movimiento. El siguiente esquema representa este seguimiento de cohorte, aplicado a un ejemplo. 6 Para profundizar en este fenómeno, se recomienda leer el Documento III Las dimensiones de la exclusión desde la perspectiva de los indicadores educativos internacionales de la Serie 1 - Información: un recurso para conocer y comprender la exclusión.

19 Gráfico 2. Seguimiento de cohorte 16 Tal como se observa en el ejemplo, el análisis de cohortes por edad requiere que, entre un punto y otro, el intervalo temporal y el incremento de la edad sean iguales (en el esquema, ambos representados por n. La comparación entre ambos puntos puede arrojar resultados que indiquen un incremento de la cohorte, una estabilidad, o una disminución. Se analizará cada caso por separado: Incremento: la tendencia resultante de la comparación entre ambos puntos de tiempo indica un aumento del tamaño de la cohorte. Se han incorporado alumnos nuevos que no se registraban al inicio de la cohorte. Si el marco de referencia de la cohorte es el total de inscriptos, indica ingreso al sistema educativo. Estabilidad: la tendencia resultante de la comparación entre ambos puntos de tiempo indica una estabilidad del tamaño de la cohorte. Puede indicar permanencia, o una situación de equilibrio entre ingreso y abandono. Supuesto del sistema cerrado El análisis de cohortes se sustenta en la condición de que el marco de referencia es un sistema cerrado: la población analizada sólo puede estar dentro o fuera del sistema. Cuando los análisis de cohortes se realizan sobre subconjuntos donde puede haber intercambios (geográficos, por tipo de escuelas, etc.), no es posible identificar los pasajes de alumnos de un subconjunto a otro. Por esta razón, en algunos análisis de cohortes que se realizan, por ejemplo, para escuelas públicas, no es posible distinguir entre abandono y pasaje al sector privado. Estas situaciones son particularmente sensibles en los cambios de nivel, donde se manifiesta con mayor frecuencia un traspaso de alumnos. Disminución: la tendencia resultante de la comparación entre ambos puntos de tiempo indica una reducción del tamaño de la cohorte. Si el marco de referencia de la cohorte es el total de inscriptos, indica un abandono entre un año y otro. Es importante considerar que este análisis de cohorte opera bajo el supuesto de sistema cerrado, y arroja la resultante de las tendencias que se hayan manifestado entre un punto y otro. Esto significa que una tendencia decreciente no necesariamente implica que no haya ingresos, sino más bien que la relación entre los ingresos y los abandonos ocurridos entre los dos puntos de tiempo da como resultado una tendencia negativa.

20 El análisis de cohorte por edad simple puede realizarse tanto para edades simples como para grupos de edad, siempre que se cumpla la condición de que la cohorte final debe tener n años más de edad que la cohorte inicial. Asimismo, puede realizarse un seguimiento de una cohorte por edad a lo largo de varios años. A continuación se presentan algunos ejemplos gráficos de los abordajes posibles. Gráfico 3. Ejemplo 1: seguimiento de cohorte por edad simple entre dos años consecutivos, en valores absolutos. 5 a 16 años de edad. 17 En este ejemplo, el seguimiento de cohortes de edad simple entre dos años contribuye a identificar las edades donde se produce el ingreso (como incremento de los inscriptos entre un año y otro), donde se alcanza la permanencia, y donde se produce el abandono, incorporando un enfoque dinámico a los procesos de exclusión.

21 Gráfico 4. Ejemplo 2: seguimiento de cohorte por grupo de edad, entre dos años consecutivos, en valores relativos. 11 a 16 años de edad 18 El mismo enfoque se puede aplicar a grupos de edad. Asimismo, el uso de valores relativos permite comparar la intensidad del abandono en los distintos grupos de edad. Gráfico 5. Ejemplo 3: seguimiento de cohorte por edad simple, entre 6 años consecutivos, en valores absolutos y relativos. 11 años de edad En este caso se observa que el análisis de cohortes de edad simple no necesariamente puede hacerse en dos años consecutivos. Mientras se mantenga la proporción de diferencia de edad y años trascurridos, puede abarcarse un período más amplio, dando cuenta del impacto acumulativo del abandono a lo largo del tiempo. LOS INDICADORES DE CONDICIÓN FINAL Los indicadores de condición final son aquellos que caracterizan a la condición normativa de finalización de un ciclo escolar. Si bien existen algunos países de América Latina y el Caribe que no registran estos datos, su captación está generalizada en la mayoría. Estos indicadores son de carácter intra-anual, y se diferencian de aquellos indicadores interanuales que son utilizados en forma estandarizada con más frecuencia por los organismos internacionales de estadística educativa 7. A continuación se incluye un esquema que resalta la diferencia. 7 En este documento no se desarrollará el trabajo con los indicadores interanuales. Este conjunto de indicadores ya son trabajados en profundidad por UIS/UNESCO (2009) por lo que se recomienda su lectura para profundizar en su construcción y cálculo

22 Gráfico 6. Indicadores de condición final 19 Tal como se observa en el esquema, los indicadores intra-anuales consideran la cohorte que se inscribe al inicio de un ciclo escolar y la relacionan con el final del mismo ciclo, mientras que los inter-anuales comparan la situación inicial de dos ciclos escolares consecutivos. Estos indicadores no suelen utilizarse en el análisis estadístico, a pesar de su enorme potencial para caracterizar los itinerarios escolares. Cualquier estudiante inscripto en un grado cualquiera puede finalizar el ciclo escolar en tres condiciones: - promovidos: estudiantes que finalizan el ciclo escolar en condiciones normativas de inscribirse al grado siguiente en el ciclo escolar siguiente, incluyendo los períodos de examen o compensación que se desarrollan en algunos niveles y países luego de finalizado el calendario escolar; - no promovidos: estudiantes que finalizan el ciclo escolar en condiciones normativas para reinscribirse al mismo grado en el ciclo escolar siguiente, incluyendo a los reprobados en instancia de examen o compensación que se desarrollan en algunos niveles y países luego de finalizado el calendario escolar; - abandonantes: Estudiantes que se inscribieron en un ciclo escolar pero abandonaron antes de finalizarlo. Las dos primeras situaciones conforman el grupo de estudiantes inscriptos al final, es decir, aquellos que asisten hasta el último día de clases. El abandono se calcula como diferencia entre los inscriptos al inicio y al final. Los indicadores de condición final y el rezago En el primer grado de la primaria, la condición de rezago se genera por el ingreso tardío o por alguna de las situaciones no representadas por la promoción (no promoción o abandono anual, con posterior reinscripción). A partir del segundo grado, la condición de rezago se generará o profundizará (incremento de años de rezago) a partir de la no promoción o el abandono temporario.

23 El trabajo con los indicadores de condición final permite dar cuenta de la condición normativa de finalización del ciclo escolar según las tres situaciones antes mencionadas, tal como se muestra en el siguiente esquema. Grafico 7. Itinerarios posibles en un ciclo escolar. 20 De esta forma, es posible alcanzar una caracterización más completa y acabada de las situaciones de fracaso escolar, al captar en forma diferenciada las situaciones que no están representadas por la promoción de grado: no sólo en función de dónde se concentran los niveles más bajos de promoción, sino también en la relación entre la no promoción de grado y el abandono. Ahora bien, también es posible articular el análisis de la condición final de un ciclo escolar con la condición inicial del siguiente. Esta articulación amplía la perspectiva dinámica del análisis, constituyendo tres etapas que, a la manera de la técnica de stop motion, se colocan en forma sucesiva para representar movimiento: Condición inicial en un año T Condición final en un año T Condición inicial en un año T+1 Este análisis combinado amplía las posibilidades de interpretación, permitiendo construir distintos perfiles de conformación y profundización del fracaso escolar, y las dinámicas de exclusión educativa manifiestas en el pasaje de un grado a otro en cualquier etapa del sistema educativo.

24 Gráfico 8. Itinerarios posibles a lo largo de dos ciclos escolares 21 Tal como se representa en el esquema, es posible identificar con esta técnica algunos itinerarios específicos, por ejemplo: Aquellos estudiantes que se inscriben en un grado, asisten hasta el último día de clases, no logran aprobarlo, y no se inscriben a la escuela al año siguiente. Aquellos estudiantes que se inscriben en un grado, abandonan durante el ciclo escolar, y vuelven a inscribirse en el mismo grado al año siguiente. Para la interpretación de los indicadores de condición final, es indispensable considerar las diferencias con el abordaje inter-anual: mientras que los estudiantes no promovidos pueden inscribirse como repetidores o abandonar el sistema educativo en el pasaje de un ciclo escolar a otro, aquellos que abandonaron durante el ciclo escolar pueden volver a inscribirse en el mismo grado en el ciclo escolar siguiente. El país no cuenta con herramientas estadísticas para poder identificar y diferenciar estos procesos.

25 CAPÍTULO 3. EL DESAFÍO DE LA CONSTRUCCIÓN DE INFORMACIÓN EN TIEMPO OPORTUNO La atención masiva de víctimas, impone a los sistemas de salud un reto difícil de enfrentar, por la complejidad de factores de índole social, político, económico y ético, implicados en la toma de decisiones relacionadas con la óptima y oportuna atención médica que cada paciente requiere Gerardo José Illescas Fernández (2006) 22 La mayoría de los sistemas de estadística educativa de la región se han consolidado con mecanismos de relevamiento, digitalización y consolidación con altos niveles de cobertura y calidad de datos, con estándares técnicos y procedimentales validados por las agencias internacionales de estadística, y con una gran amplitud de datos que permiten contar con cantidad de indicadores y aperturas. Todo ello le da gran confiabilidad y riqueza a las estadísticas educativas en la región. Sin embargo, esos procedimientos requieren bastante tiempo para completar el circuito de información: registro en papel en la escuela, digitalización centralizada, controles de consistencia y procesamientos de validación. Como consecuencia, se suele requerir aproximadamente de un año para realizar en forma completa este circuito, incluso en algunos casos puede extenderse por más tiempo. En otras palabras, los datos llegan un año tarde, lo cual entra en conflicto con la necesidad de disponer de datos para planificar acciones y monitorear su desarrollo y resultados. Esta suele ser una de las demandadas más frecuentes que realizan sobre las oficinas de estadística, muy complejo de resolver en tanto implican una tensión entre tres requisitos: la confiabilidad, la cantidad y la velocidad. Dadas las características de tecnología y procedimientos existentes en la mayoría de los países, para proteger la calidad y cantidad de datos se debe sacrificar el valor de disponerlos en tiempo oportuno, lo cual no es un problema serio para el seguimiento de los comportamientos estructurales del sistema educativo, pero constituye en una restricción importante para medir procesos de los cuales se esperan cambios en un tiempo relativamente corto. En función de esta tensión, es un desafío importante hallar formas que permitan disponer de los datos de manera confiable, en cantidad suficiente y en tiempo oportuno. Se analizarán a continuación las alternativas factibles al respecto, que pueden sintetizarse en dos alternativas no excluyentes por cierto-: (i) la reformulación radical de los procesos de construcción de las bases de datos a partir de sistemas de gestión escolar informatizados; y (ii) la generación de relevamientos de carácter selectivo y muestral. En ambos casos se trata de procedimientos basados en la explotación de los avances que ofrecen ya las TIC tecnologías de la información y la comunicación-, que pueden agilizar sustancialmente los procesos de generación, procesamiento y acceso de datos. La reformulación de la gestión escolar es la solución de fondo en tanto implica reemplazar los actuales mecanismos de recolección y carga por un sistema totalmente informatizado que captura los datos que cada escuela carga para su gestión institucional, y genera con ellos una base de datos para el uso estadístico.

26 Las escuelas se limitan a cargar sobre un software específico los datos nominales de los alumnos y docentes, y los actualizan con las novedades que se producen durante el ciclo lectivo. Ello permite que los datos viajen más rápidos y cómodamente en señales digitales, evitando el traslado físico de papeles y formularios que generan las referidas demoras. Estos sistemas incluyen los controles de consistencia y calidad, que pueden hacerse en el mismo momento del ingreso de la los datos, mejorando la calidad con la que llegan a las instancias centralizadas. Varios países de la región 8 ya están implementando estos sistemas de registro nominal de estudiantes y docentes en las escuelas, y desde allí se alimentan las bases de datos estadísticos. De esta forma, se logra superar la tensión referida, calidad, cobertura y velocidad se pueden conjugar, generando un salto cualitativo para la valoración y uso de la información. Si bien esta es la solución de fondo, es de señalar que esta alternativa no es de fácil implementación, dados los requerimientos tecnológicos que exige. La disponibilidad generalizada de un parque informático actualizado en todas las escuelas, la universalidad del acceso a internet, y un cuerpo docente o administrativo que domine las nuevas tecnologías son los requisitos mínimos para instalar un sistema de estas características. Es por eso que se trata de una solución deseable, pero que llevará tiempo para su plena concreción. En estos casos, Es impensable implementar un sistema de monitoreo en tiempo oportuno? La resignación y la espera son las únicas alternativas? No necesariamente. Existen estrategias alternativas de captación de datos que permiten consolidar un monitoreo en tiempo real, poniendo a disposición datos clave en un corto plazo de tiempo. Para ello, es necesario planificar un proceso de trabajo, estructurado en un conjunto de etapas, que permita recolectar información a tiempo para actuar. La principal restricción de estos modelos alternativos es que tienen escasa capacidad de carga, por lo cual es indispensable focalizar la atención en muy pocos datos. En términos conceptuales, se trata de proteger la calidad de la información y su disponibilidad oportuna, disminuyendo la cantidad de datos. Dicho de otra manera, se gana tiempo a costa del número de variables a relevar. Esta alternativa es viable en la medida que (a) se tenga disponibilidad de muy pocos recursos tecnológicos de muy sencillo uso, y (b) se seleccionen los datos estrictamente necesarios a relevar. A continuación se presenta una propuesta de captación rápida de indicadores sensibles en tres pasos, elaborada teniendo en cuenta ambas condiciones y en función de las prioridades surgidas del enfoque propuesto por UNICEF-UIS/UNESCO (2012). Paso 1: Qué indicadores son sensibles para el seguimiento en tiempo oportuno de las situaciones de exclusión? Una vez realizado el análisis que permite identificar las situaciones de exclusión, localizarlas y dimensionarlas, su seguimiento no necesita de toda la batería de indicadores que desarrolla un sistema de estadística. Por el contrario, requiere de la cuidadosa selección de un conjunto reducido que mida con alta sensibilidad la presencia de situaciones de exclusión. El enfoque propuesto por el informe regional Completar la escuela: un derecho para crecer, un deber para compartir (UNICEF-UIS/UNESCO, 2012) ha permitido identificar algunas situaciones de exclusión comunes en los países de la región: el acceso en edad oportuna al preescolar y la primaria, los altos niveles de fracaso escolar en el inicio de la primaria, la deserción escolar en el pasaje del 23 8 A la fecha de elaboración del documento, se identificaron siete países que ya llevan aplicado un sistema de registro nominal en, al menos, un año completo: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador y Guatemala

27 primario al secundario, y las dificultades en el tránsito en tiempo y forma por los primeros años de la secundaria. El capítulo anterior ha presentado una propuesta de cómo construir indicadores clave para dar cuenta de estos procesos de exclusión, plausibles de ser elaborados por los sistemas de estadística educativa de prácticamente todos los países de la región. El resultado de esta primera etapa consiste en esta selección de indicadores, calculados al último año disponible. Paso 2: Dónde se intensifica la presencia de estas situaciones de exclusión? Una vez seleccionados los indicadores clave, es necesario elaborar un mapa de su distribución en el territorio nacional. A los fines de este ejercicio, serán llamados indicadores de mapeo. Al respecto, muchos indicadores educativos soportan un amplio nivel de desagregación, para distintas unidades geográficas, e incluso a nivel de escuela. Esto permite reconocer las diferencias que se esconden dentro de los promedios nacionales: la exclusión educativa no se distribuye en forma equitativa en toda la población, es posible identificar regiones, zonas, e incluso escuelas donde muchos niños, niñas y adolescentes están más expuestos a no acceder al nivel inicial, al ingreso tardío, al fracaso escolar y al abandono temprano. Si bien la información disponible no permite elaborar estos perfiles en forma actualizada, los fenómenos que caracteriza suelen ser muy estables en el tiempo, y no varían significativamente de un año a otro. Es decir, elaborar un escenario de distribución territorial de los indicadores de mapeo permite identificar las escuelas donde es más probable que se sigan a manifestando las situaciones de exclusión. Este proceso permite construir un listado de escuelas prioritarias para el monitoreo: allí donde las estadísticas de los últimos años disponibles muestran en forma más intensa la repetición del primer grado, o donde mayor cantidad de estudiantes abandonaron luego de finalizar la primaria, es donde se debe mirar con mayor detenimiento que está sucediendo actualmente. Paso 3: Cómo se construyen datos oportunos? El paso 2 brindó un listado de zonas o escuelas prioritarias para el monitoreo. Este será el insumo clave para esta etapa: la captación rápida de indicadores de monitoreo en tiempo real. Contar con un conjunto reducido de unidades de relevamiento, permite del diseño de un operativo ad-hoc de recolección de datos que pueda desarrollarse en corto tiempo, utilizando un formulario diseñado específicamente. Un aspecto clave es la economía del instrumento. En este punto, la prioridad no es captar la mayor cantidad posible de datos, sino que el proceso de construcción de los indicadores pueda desarrollarse en un tiempo reducido y con los menores márgenes de error posible. Por esta razón, se requiere de una planificación precisa del tipo de datos a recolectar, se deben buscar aquellos que sean de fácil captación y den información clave sobre el fenómeno que se quiere medir. A modo de ejemplo, se proponen algunas secuencias de de identificación de las situaciones de exclusión e indicadores de monitoreo que pueden ser aplicados en un mes de clase: Cuadro 3. Secuencias de identificación de situaciones de exclusión Inscripción inadecuada en el preescolar 24 Indicador de mapeo Total de estudiantes inscriptos en preescolar con 6 Indicador de monitoreo Cuestionario a directores de primaria sobre los

28 años 9. Abandono en la transición al secundario Indicador de mapeo Inscritos efectivos en el primer año del secundario vs ingresantes potenciales. Estudiantes en riesgo en primaria Indicador de mapeo Porcentaje de no promovidos y abandono anual en primaria. Estudiantes en riesgo en secundaria básica Indicador de mapeo Porcentaje de estudiantes con tres o más años de rezago en secundaria básica. Fracaso escolar en primaria Indicador de mapeo Porcentaje de repetidores en 1 grado. criterios de inscripción de estudiantes que no asistieron al preescolar. Indicador de monitoreo Cuestionario a alumnos nuevos del primer año del secundario sobre la escuela primaria de la que provienen. Indicador de monitoreo Cantidad de estudiantes con muchas materias con notas bajas a mitad de año. Indicador de monitoreo Cantidad de estudiantes que abandonaron la escuela a mitad de año. Indicador de monitoreo Representaciones de los docentes de 1 grado sobre el fracaso escolar. 25 Estos son sólo algunos ejemplos de cómo es posible articular información estadística disponible con relevamientos específicos que permitan intervenciones preventivas para reducir situaciones de fracaso escolar. Desde esta óptica, la información cuantitativa debe funcionar bajo los mismos principios rectores del triage. Este término es de reciente utilización en la medicina, y refiere a las estrategias de selección y clasificación de pacientes en una situación de múltiples víctimas, para detectar aquellos que poseen prioridad de atención médica pre hospitalaria. Un sistema de monitoreo en tiempo oportuno debe alcanzar un objetivo similar: reconocer en forma rápida y precisa aquellas escuelas y aquellos estudiantes que se encuentran en emergencia educativa, a través de indicadores que permitan orientar la atención necesaria. Por otro lado, estos indicadores tienen cierto valor predictivo sobre los comportamientos generales: Midiendo el comportamiento de las situaciones de excusión de las escuelas donde se registran los indicadores más elevados, se podrá tener una aproximación bastante certera del conjunto. Esto tiene especial importancia para el seguimiento de acciones específicas orientadas a los cuellos de botella. Por ejemplo: si se realiza una campaña de inscripción de niños de 5 años -o de prevención de la repitencia- disponer de la información de esos indicadores el mismo mes de inicio de clases en las escuelas de mayor gravedad en la sobreedad de primer grado ayudará a formar una visión de los resultados de esas acciones y ajustar lo que sea necesario sin tener que esperar un año entero por el ciclo de la información. 9 Los ejemplos propuestos suponen un contexto donde la edad de ingreso a la primaria son los 6 años de edad.

29 El monitoreo en tiempo oportuno en el MORES Unicef ha desarrollado recientemente una propuesta de Monitoreo del Enfoque de Equidad para sus oficinas nacionales y regionales, con el propósito de intervenir en forma adecuada y en tiempo oportuno en las situaciones que consolidan la desigualdad y la exclusión, a través de optimizar los procesos de programación y criterios de monitoreo. Uno de los ejes clave de esta propuesta se centra en el desarrollo de dispositivos para supervisar la reducción de las barreras y cuellos de botella, a través de la medición del progreso hacia el logro de resultados entre los grupos desfavorecidos. En el ámbito educativo, esta iniciativa encuentra restricciones en la información disponible: el retraso en la disponibilidad de los datos educativos no permite evaluar los procesos a tiempo, y la captura anual no brinda información sobre los procesos que ocurren durante el ciclo escolar. El despliegue de un dispositivo de monitoreo en tiempo real como el propuesto en este apartado, permite articular una mirada global con datos disponibles para identificar las situaciones de mayor desigualdad, con una captura oportuna de procesos que contribuyen a desplegar una intervención preventiva para mejorar las oportunidades educativas de los niños, niñas y adolescentes. 26

30 CAPÍTULO 4. DESCIFRANDO LA INFORMACIÓN: EL OFICIO DEL TRADUCTOR La mejor traducción absoluta de un texto cualquiera simplemente no existe: sólo puede existir la mejor traducción de tal texto para tales y cuales distintos destinatarios, para tales y cuales fines y en tal o cual situación histórica. Nelson Cartagena (2011) El uso de información en la toma de decisiones en la gestión educativa forma parte de un conjunto más amplio y complejo de interacciones que se puede resumir en el vínculo entre el mundo de la política y el del saber técnico. Ambas esferas tienen lógicas determinadas por sus funciones específicas, pero también por perfiles y formación profesional muchas veces diferentes. Si bien esas diferencias no necesariamente implican que las visiones deban ser contradictorias, en muchos casos parecen dificultar que los responsables de gestionar el sistema utilicen exhaustivamente los datos estadísticos. Por ello, cabe reflexionar sobre esta vinculación, las restricciones que afectan a unos y otros, y analizar algunas experiencias que permiten acercar información a las decisiones. Para que sea fecunda, la relación entre la gestión política de un sistema educativo y la información como soporte debe ser un proceso continuo y enriquecedor. Como se mencionaba en los primeros apartados, es frecuente observar un uso muy limitado y esporádico de la información, en tanto se la incorpora como respaldo documental para la presentación de un proyecto o para justificación de decisiones ya tomadas. Ese tipo de uso no es enriquecedor, porque no hay interpretación de la información. Por el contrario, los funcionarios de gestión perciben desajustes entre la información que desean y la que disponen, y tienden a requerir datos nuevos sin utilizar los existentes. Por su lado, los estadísticos sienten que no se aprovechan suficientemente sus esfuerzos, y sufren presiones que impiden discriminar con precisión la necesidad concreta de información. Muchas veces se centran en las especificaciones técnicas, se enredan en dilemas que hacen perder de vista el sentido y objetivo general de un pedido simple de información. Es posible encontrar estrategias para fortalecer la construcción de puentes entre los productores y usuarios de información dentro de los ministerios de educación. Aunque estos canales existen formalmente en los ministerios de educación, suelen estar poco utilizados, o centrados únicamente en datos contables o grandes números para presentar en los medios. El dilema entre productores y usuarios de información Este es el criterio que inspira el abordaje metodológico y conceptual de la Iniciativa por los Niños Fuera de la Escuela (UNICEF- UIS/UNESCO, 2010): la caracterización de los perfiles de la exclusión permite construir un escenario preciso sobre las situaciones de exclusión, para luego ser interpretado en sus causas a partir de investigaciones realizadas en la región. 27

31 Todo análisis de información vinculado a decisiones interactúa con la identificación precisa de la meta de política educativa priorizada. En función de ello, el trabajo con los datos apunta a iluminar de la forma más clara posible los procesos que determinan el punto actual, las tendencias, la magnitud de los obstáculos hacia esa meta, los progresos. Esto lleva una consideración previa: la selección de los indicadores tienen que ver con los desafíos planteados en cada etapa del proceso de construir mejores ofertas educativas. Es decir, que no hay indicadores absolutos sino que su valor es relativo al proceso. Por ello, algunos indicadores propuestos buscan identificar las señales adecuadas para medir los avances que se persiguen en la lucha contra la exclusión actual o potencial. Es importante identificar que el análisis de información para la toma de decisiones no genera respuestas en sí mismo, pero permite (i) identificar las preguntas que hay que hacer para comprender el fenómeno sobre el cual se va a intervenir; y (ii) descartar verdades aceptadas de tanto ser repetidas. Es un momento de desmitificación en el cual deben ser revisados todos los supuestos que muchas veces se dan por válidos sin ser rigurosamente analizados a la luz de los datos. Para ello, una precaución fundamental para esta etapa es evitar la tentación de las conclusiones inmediatas. El carácter relativo de los indicadores: el ejemplo de las tasas netas y brutas de escolarización Las tasas netas y brutas de escolarización resultaron muy útiles para seguir la meta de incremento de cobertura que fue el principal desafío durante décadas, pero el avance logrado instala de hecho nuevos desafíos no ya de acceso sino de permanencia y flujo-, y es necesario buscar indicadores que los reflejen de la manera más clara y confiable. Al respecto, no siempre es fácil evitar el camino más cómodo: ante un determinado fenómeno, se intenten explicaciones hipotéticas ad hoc, sin sustento concreto, antes de agotar los análisis que amplíen los elementos de juicio. La producción de información requiere completarse con la construcción de conocimiento, para lo cual es necesario agregar otro tipo de información no necesariamente cuantitativa-, que agregue claves de interpretación significativas. Es el caso de la normativa vigente, los programas en ejecución, propuestas pedagógicas, etc. Esta etapa requiere un tipo de interacción multidisciplinaria que enriquezca las miradas con diferentes perfiles: pedagogos, especialistas en gestión, expertos en estadística, actores con experiencia en el sistema educativo, etc. De esta forma, la información educativa trasciende los muros de las oficinas que la producen, para acceder a las diferentes áreas de la gestión ministerial. Es necesario que en ese momento se cuente con la mayor amplitud de criterio posible y el aporte de expertos de distintas disciplinas, para (i) explorar alternativas innovadoras, saliendo de los indicadores tradicionales; (ii) evitar soluciones de compromiso o de consenso- sino que se analicen todas las dudas y contradicciones que puedan aparecer; (iii) evitar conclusiones inmediatas, o explicaciones basadas en conocimientos empíricos, que normalmente tiñen de subjetividad las interpretaciones. Cuando se avanza en este sentido, aparecen las virtudes de los datos existentes para caracterizar la situación, pero también sus limitaciones, lo cual lleva a diseñar mecanismos complementarios de recolección de información para fines específicos. 28

32 En este punto, el trabajo de los equipos de estadística debe orientarse a desarrollar y fortalecer un perfil específico: el traductor. Este oficio no responde a un perfil académico en particular, por el contrario, se construye a partir de la experiencia. En qué consiste este perfil? El oficio del traductor, como menciona la cita que inicia este apartado, se vincula con la capacidad de reconocer las necesidades específicas de información para cada contexto específico de utilización, articularlas con una demanda de datos correctamente formulada, y comunicarlas en un formato visual que sea aprehensible por el usuario. En otras palabras, se trata de un perfil técnico con criterio de análisis político, y con herramientas de comunicación. El perfil de traductor se va construyendo a partir del desarrollo de un conjunto de capacidades de articulación, entre las que se pueden mencionar: Quien puede identificar en una solicitud de información cuáles son las repreguntas necesarias para definir la necesidad. Quien puede identificar y expresar en forma sencilla los itinerarios escolares que representa cada indicador. Quien puede transformar una demanda de datos en una formulación que oriente una consulta a una base de datos. Quien puede identificar los niveles de Un test sencillo para analizar la capacidad de gestión de las demandas de información es analizar las dificultades que surgen ante la demanda de datos globales como el total de escuelas o precisión técnica que requiere la docentes. información para distintos usuarios y Los especialistas en información suelen quedar contexto de uso. En suma, quien pueda oficiar de nexo atrapados en definiciones técnicas que dificultan la elaboración de una respuesta sencilla y a tiempo. entre quienes producen y utilizan la información, en las distintas áreas y aplicaciones posibles dentro de la gestión pública. Enunciar las habilidades hipotéticas de este perfil idóneo puede resultar tan abstracto como inútil. Sin embargo, dentro de los equipos técnicos de los departamentos de estadística, esta caracterización puede constituirse en un horizonte de desarrollo para un técnico, o un pequeño grupo, en miras de fortalecer este conjunto de habilidades dentro del área de producción de información. A tal efecto, es posible recomendar un conjunto de acciones concretas que pueden concebirse como buenas prácticas para el desarrollo de estos traductores, que se detallan a continuación como ejemplos posibles: El desafío del oficio del traductor Realizar un conjunto de talleres periódicos de análisis de los datos e indicadores, con perfiles estadísticos y de gestión de diversas dependencias del ministerio de educación. En estos talleres se puede estructurar el trabajo a partir de un eje específico (elegir un eje entre, por ejemplo, el ingreso, la repitencia, el abandono, la promoción efectiva, la sobreedad, u otro), observando sus tendencias y comportamientos llamativos, analizando con diversas aperturas que respondan al interés de equipos técnicos y políticos de cada área (geográficas, por zona, por sector, por población indígena, por nivel educativo, por sexo, etc. ) 29

33 Identificar las políticas más relevantes en curso, o los focos de interés de una gestión política, y producir un reporte de seguimiento que den cuenta de la evolución de los indicadores vinculados a estas políticas (por ejemplo, si la política se orienta a mejorar el ingreso a la primaria, producir un reporte de seguimiento de los inscriptos por edad en preescolar y primaria, señalando el ingreso tardío y la asistencia con rezago a preescolar); Producir reportes para los equipos de supervisión o de seguimiento de los programas, con aperturas geográficas, que orienten la atención sobre el conjunto de escuelas, grados o grupos de alumnos en situaciones críticas (por ejemplo, un listado del 20% de las escuelas con mayor gravedad en los indicadores vinculados a la exclusión, o aquellas que manifiestan tendencias negativas a lo largo del tiempo); Establecer instancias de testeo externo de las publicaciones estadísticas regulares que realiza el área de estadística: utilizando como referente un usuario (o un pequeño grupo de usuarios) no experto/s, solicitarle la lectura de los informes, y un relato detallado de lo que comprenden y concluyen; Poner a prueba ciertas afirmaciones sobre características del sistema educativo, que muchas veces responden a supuestos instalados y no son confirmados por las estadísticas (por ejemplo, el análisis del rezago escolar en los países con promoción automática en algunos grados muestra que, más allá de lo establecido por la normativa, existen mecanismos ocultos de no promoción en las escuelas, que hacen recursar estos grado a los estudiantes); Identificar a través del análisis de datos, dinámicas y comportamientos del sistema educativo que no son explicados por el actual estado de los conocimientos, y que requieran un estudio específico mediante un relevamiento muestral, que permitan despejar o confirmar hipótesis de interpretación (por ejemplo, los mecanismos de decisión que llevan a inscribir en preescolar a los alumnos con edad de iniciar la primaria); Facilitar formas de acceso dinámico y personalizado a los datos a través de plataformas online, con aperturas que incluyan amplios niveles de desagregación territorial, institucional, por niveles, o modalidades, u otros (algunos ejemplos nacionales e internacionales son: el UIS Data Center de Unesco, la Serie Regional de Indicadores Educativos de la CECC/SICA, el sistema de Análisis de Indicadores Educativos y de Alerta Temprana de República Dominicana y el sistema de Datos e Indicadores Educativos Para el Conocimiento y la Acción de Honduras 10, para el acceso dinámico a indicadores educativos) 30 LOS TALLERES DE USO DE LA INFORMACIÓN DE LA CECC/SICA En esta orientación hacia el uso de la información estadística para la toma de decisiones, la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana ha desarrollado un 10 Véase: UIS Data Center: la Serie Regional de Indicadores Educativos de la CECC/SICA: el sistema de Análisis de Indicadores Educativos y de Alerta Temprana de República Dominicana: el sistema de Datos e Indicadores Educativos Para el Conocimiento y la Acción de Honduras:

34 conjunto de experiencias interesantes de destacar en la región. Desde este organismo se ha desarrollado en los últimos años una línea de acción fuertemente orientada a potenciar el acceso y la utilización de la información educativa en los países de la región centroamericana. Para ello, ha desarrollado dos etapas de trabajo complementario: En primer lugar, la construcción de una Serie Regional de Indicadores Educativos 11, una plataforma online de acceso dinámico a un conjunto básico de indicadores de relevancia regional, focalizado en la detección de barreras y cuellos de botella en el proceso de escolarización de los países. En segundo lugar, una serie de Talleres de análisis de indicadores educativos, que contaron con la participación de perfiles estadísticos y de gestión educativa de los gobiernos nacionales. Estos talleres se han focalizado en el fortalecimiento de las capacidades de los equipos técnicos locales para el uso de la estadística educativa en la toma de decisiones, a partir de tres ejes centrales: El desarrollo de herramientas didácticas para la lectura e interpretación de los indicadores educativos, con el objeto de brindar diversos modos de acceso a la significación e implicancias de las estadísticas de rezago y promoción. El fortalecimiento de las capacidades comunicacionales de los estadísticos, a través del trabajo con formatos visuales más amigables para el público no experto. La profundización de la interacción entre estadísticos y funcionarios, a partir de la construcción de espacios de trabajo conjunto centrado en la lectura de los indicadores regionales Ver: