Desarrollo, Cohesión Social y Democracia CADEP-CIEPLAN LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE Alberto Arenas de Mesa

Transcripción

1 Desarrollo, Cohesión Social y Democracia CADEP-CIEPLAN LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 Alberto Arenas de Mesa Asunción, 18 y 19 de noviembre de 2010

2 Historia de Reforma Previsional Chilena Contenidos de la Presentación I. Breve Resumen de la Reforma Previsional Chilena de 2008 II. Etapas de Desarrollo de la Reforma Previsional III. El Rol de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS) IV. La Economía Política de la Reforma Previsional II. Las Claves para alcanzar los Acuerdos en la Reforma Previsional II. Lecciones y Desafíos

3 I. BREVE RESUMEN DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 Tres grandes ejes de la Reforma Previsional: 1. La creación de un nuevo Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), devolviendo al Estado su rol de garante de la Seguridad Social para el 60% de la población más pobre y estableciendo derechos universales, en materia de protección social, para las personas que desarrollen su vida laboral en Chile. 2. El aumento de la cobertura previsional de los grupos vulnerables, estableciendo medidas especiales para jóvenes, mujeres y trabajadores independientes. 3. El perfeccionamiento del Sistema de Capitalización Individual (AFP), con el objetivo de aumentar su competencia y rentabilidad, disminuir sus costos y fortalecer el Ahorro Previsional Voluntario (APV).

4 I. BREVE RESUMEN DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 Es una reforma estructural del sistema civil de pensiones y constituye un pilar fundamental para la consolidación de un nuevo sistema de protección social en Chile. Es la reforma de la protección social de mayor envergadura en materia fiscal realizada en los últimos 20 años. Es una Reforma Financieramente Sustentable: La Ley de Responsabilidad Fiscal (2006) creó el Fondo de Reserva de Pensiones.

5 I. BREVE RESUMEN DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 El Estado Garantiza Derechos en materia de protección social avanzando así en la disminución de las desigualdades sociales. Es una Reforma integral (sector público y privado se complementan en la provisión de pensiones). Considera una profunda modernización de la institucionalidad del sector público (diseño de políticas, regulación y provisión de servicios). Es una Reforma con Dimensión de Género (Bono por Hijo).

6 I. Breve Resumen de la Reforma Previsional Chilena de 2008 Modelo sin Reforma Sistema de Ahorro Voluntario PASIS GEPM Sistema de Capitalización Individual (AFP) Modelo con Reforma Sistema de Ahorro Voluntario 20% Cobertura sin Reforma 3% Sistema de Pensiones Solidarias Sistema de Capitalización Individual (AFP) Cobertura con Reforma

7 I. BREVE RESUMEN DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 El Sistema de Pensiones Solidarias (SPS): Pensión Básica Solidaria (PBS): Beneficio no contributivo para mayores de 65 años y que pertenecen al 60% más pobre de la población. Con un mínimo de años de residencia (PBS vejez e Invalidez). Aporte Previsional Solidario (APS): Beneficio financiado por el Estado para pensionados. Es un complemento de Pensión para aquellos con bajas pensiones (aproximadamente pensiones menores a US$500 mensuales reciben este beneficio).

8 I. BREVE RESUMEN DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008

9 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL La Reforma Previsional transitó por los cinco estados básicos de una política pública: 1. Estudios previos, Construcción de Datos y Diagnóstico: La Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS) permitió alta calidad en el diagnóstico, consenso sobre la información básica y sirvió de base sólida para las etapas posteriores. 2. Diseño, Elaboración de Propuestas y del Proyecto de Ley: fue integral e innovador. Contó con la participación del Consejo Asesor Presidencial, política y técnicamente transversal, hito en el diseño de políticas públicas en Chile. 3. Tramitación y Negociación legislativa: en sólo un año en el Congreso la Reforma estaba aprobada y lista para promulgarse, constituyéndose en un caso de estudio. 9

10 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL 4. Normativa e Implementación, tanto de los beneficios como de la nueva institucionalidad pública: se realizó en forma eficiente y oportuna. 5. Evaluación: está siendo realizada por equipos internacionales de reconocido prestigio académico. Su diseño parte con la reforma, de cuerdo a las mejores prácticas internacionales. Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS) de 2009 permitió realizar la primera evaluación de la Reforma Previsional. 10

11 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL I.- Elaboración del Diagnóstico Diseño e Implementación de la primera Encuesta de Protección Social (EPS) Inicio Modelo Actuarial Convenio Dipres-OIT Envío Proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal: Creación del Fondo de Reserva de Pensiones. Resultados EPS II.- Elaboración de las Propuestas Marzo de Marzo: Constitución del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional 29 de Marzo: El Ejecutivo Presenta su Informe de Diagnóstico sobre el Sistema de Pensiones Junio 2006 Entrega del Informe del Consejo Asesor Presidencial 11

12 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL II.- Elaboración del Proyecto de Ley Julio 2006 Conformación del Comité de Ministros para la Elaboración del Proyecto de Reforma Previsional Diciembre 2006 Programa de Apoyo Institucional y de Sistemas de Información: MINTRAB-BID Envío al Parlamento del Proyecto de Ley de Reforma Previsional III.- Tramitación y Negociación en el Parlamento Enero 2007 Inicio Trámite Legislativo Junio 2007 Protocolo Acuerdo Cámara- Gobierno Diciembre 2007 Protocolo Acuerdo Senado- Gobierno Enero 2008 Aprobación del Proyecto

13 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL V.- Normativa e Implementación Marzo 2008 Promulgación Reforma Previsional Ley N Marzo- Junio 2008 Elaboración de la Normativa Complementaria (Reglamentos- Circulares) Implementación Julio 2008 del Sistema de Pensiones Solidarias Creación de la Superintendencia de Pensiones Octubre 2008 Implementación del Sub. Trabajadores Jóvenes, Bonificación APV, Eliminación de la Comisión Fija 13

14 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL V.- Normativa e Implementación Enero 2009 Institucionalidad Sector Público DFL. IPS e ISL Julio % Cobertura SPS PMAS $ Bono por Hijo Sept 2009 Adelanto de la Transición 50% de Cobertura SPS PMAS $ Julio % Cobertura SPS PMAS $

15 II. ETAPAS DE DESARROLLO DE LA REFORMA PREVISIONAL VI.- Evaluación Abril 2008 Se toma la decisión de posponer la EPS 2008 al 2009, para evaluar la Reforma Previsional. Sept Primer Taller del Panel Asesor Internacional. Se crea línea de Evaluación de Programas Nuevos Agosto 2009 Segundo Taller del Panel Asesor Internacional. Propuesta de diseño de evaluación. Se compromete evaluación de la Reforma Previsional. Enero 2010 Resultados EPS (2009) 15

16 III. EL ROL DE LA ENCUESTA LONGITUDINAL DE PROTECCIÓN SOCIAL La ELPS apoyó el proceso de Planificación y Diagnóstico de la Reforma. El Ejecutivo presentó su diagnóstico en marzo de 2006 (segunda semana de la Administración Bachelet) en base a la información de la ELPS (2002 y 2004). La ELPS fue fundamental en el Diseño de la Reforma, así lo refleja el Informe del Consejo Asesor Presidencial y el trabajo del Comité de Ministros para la Reforma Previsional. La ELPS entregó evidencia empírica de las bajas densidades de cotización y de las bajas tasas de reemplazo que se alcanzarían con el sistema de AFP. La ELPS fue fundamental para avanzar en un sólido consenso técnico y político para apoyar la Reforma Previsional.

17 III. EL ROL DE LA ENCUESTA LONGITUDINAL DE PROTECCIÓN SOCIAL Con la aplicación de la ELPS (2009) se desarrolló la primera evaluación de la Reforma Previsional Chilena (los resultados se presentaron en enero de 2010). Finalmente, la ELPS fue una de las fuentes más importantes para el desarrollo de las estimaciones y proyecciones fiscales de la Reformas Previsional y un insumo del Modelo Actuarial y Financiero con que se cuenta en la actualidad en Chile.

18 IV. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL El objetivo fue diseñar una estrategia donde todos los actores se sintieran ganadores Los que querían más Estado tendrían su esperado espacio y los que querían defender las AFP también lo tendrían con el perfeccionamiento del Sistema de capitalización individual La estrategia fue diseñada para que no existieran incentivos a desviarse del camino de la Reforma y lo que estuviéramos conversando es que tipo de Reforma hacer, no si era necesario hacer una Reforma al Sistema de Pensiones 18

19 IV. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL Nueve Dimensiones transversales a las etapas de desarrollo: 1. El Poder Ejecutivo y las redes de toma de decisiones, donde fue gravitante la decisión de la Presidenta Michelle Bachelet de sacar adelante esta reforma y consolidar sus beneficios durante su administración. 2. La relación con los privados, en tanto la reforma modificaba el peso relativo del Estado y el sector privado en la industria previsional. 3. Los partidos políticos y los parlamentarios, en sus manos estaba la configuración de la reforma a aprobar y la probabilidad de que el proyecto se empantanara en el Congreso. 19

20 IV. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL 4. Los actores sociales, trabajadores y empleadores, a través de sus representantes gremiales, quienes sustentaron los consensos necesarios para viabilizar la reforma. 5. Los expertos en el tema, la academia y los organismos internacionales, quienes investigaron los efectos de la capitalización individual y el financiamiento de las reformas a los sistemas de pensiones. 6. Las comunicaciones, la clave era definir qué, cuándo y cómo comunicar. 7. Las definiciones técnicas, en tanto se estaba reformando un esquema previsional con altos niveles de complejidad. 20

21 IV. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL 8. Los efectos fiscales, debido a la enorme cuantía de los recursos comprometidos en la Reforma y de la necesidad de entregarle sustentabilidad a los compromisos previsionales adquiridos. 9. Los efectos institucionales en las entidades del aparato público encargadas de implementar la reforma, donde los cambios introducidos en el Ministerio del Trabajo y Previsión Social pueden ser catalogados como el proceso de modernización institucional más importante en el Estado en los últimos años. 21

22 V. LAS CLAVES PARA ALCANZAR LOS ACUERDOS EN LA REFORMA PREVISIONAL 1. El Consenso Técnico: La Anticipación de los Estudios (ELPS) y El Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional 1. Las Definiciones de la Presidenta Bachelet: El trabajo en el Ejecutivo 1. El Consenso Político: El trabajo y debate en el Congreso Nacional 1. Equilibrio de Nash en el diseño de Políticas Públicas 22

23 1. EL CONSENSO TÉCNICO 1. La Evidencia Empírica: La Encuesta (Longitudinal) de Protección Social (EPS). 2. El adecuado momento para el Diagnóstico y los Estudios especializados. 3. El Consejo Asesor Presidencial de la Reforma Previsional. (a) Estratégico para la campaña y los primeros meses del Gobierno (b) La composición política y transversal del Consejo Asesor. (c) Términos de referencia y plazos acotados. (d) Apoyo del ejecutivo al Consejo. 4. El Consenso Técnico finalmente se reflejó en el Informe del Consejo 5. El Consenso Técnico es necesario pero no suficiente. Ejemplo: La de edad de retiro de la mujer. 23

24 2. LAS DEFINICIONES DE LA PRESIDENTA BACHELET 1. El rol estratégico del Consejo Asesor 2. La composición del Comité de Ministros (Presidió el Ministro del Trabajo) 3. La Secretaría Ejecutiva de la Reforma Previsional (Director de Presupuestos, Ministerio de Hacienda) 4. El informe del Consejo y la Edad de Retiro de las Mujeres 5. Dimensión de Género: El Bono por Hijo para todas las Mujeres 6. El Sistema de Pensiones Solidarias y el Retorno del Estado al Sistema de Pensiones 7. Eliminar la Indigencia entre los Adultos Mayores de 65 años 8. El Total Respaldo al equipo negociador del ejecutivo en el Congreso 24

25 3. EL CONSENSO POLÍTICO 1. El Consenso Técnico clave para el Consenso Político 2. El Acuerdo con los partidos políticos del gobierno 3. El Acuerdo con los Parlamentarios de Gobierno en la Cámara de Diputados (Calendario de tramitación en el Congreso) 4. Flexibilidad al perder la mayoría en el Senado 5. Identificar las principales diferencias con la Oposición: La participación de la Banca en el sistema de capitalización individual. 6. Definir que no era negociable: El Sistema de Pensiones Solidarias 7. El Acuerdo con la Oposición en el Senado sella la aprobación de la Reforma 8. El Proyecto de Ley fue aprobado en un año en el Congreso. 25

26 4. EQUILIBRIO DE NASH EN EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1. El Acuerdo en el Senado no dejó opciones ni tiempo para construir un nuevo equilibrio 2. La unanimidad del Acuerdo en el Congreso y la rapidez en la implementación de la Reforma Previsional no dejó espacio para desviarse de lo programado 3. Los actores (jugadores) no tuvieron tiempo ni incentivos a desviarse de la senda de equilibrio construida. El consenso técnico se consolidó en un sólido consenso político y la rapidez de la fase de implementación coronó un proceso de reforma previsional exitoso en Democracia en Chile. 26

27 VI. LECCIONES Y DESAFÍOS

28 1. LAS BUENAS IDEAS NO SON SUFICIENTE PARA IMPLEMENTAR REFORMAS 1. Nunca hay que perder de vista que tener buenas ideas o tener la razón no basta para implementar buenas políticas públicas. 2. El abismo entre los buenos y los no tan buenos responsables de políticas públicas radica en enterder esta simple conjetura. 3. Que también es la habilidad de administrar la ecuación entre ideas y poder, entre la ambición de cambios y la negociación de intereses. 28

29 2. EL CAMBIO DE PARADIGMA Las reformas a los sistemas de pensiones se han caracterizado por un antagonismo entre los sistemas de reparto o de capitalización individual y entre La Reforma Previsional chilena de 2008 cambió definitivamente este paradigma. Demostró que el Estado es necesario para consolidar el normal y eficiente funcionamiento del sistema de pensiones, al mismo tiempo que el esquema de capitalización individual es el complemento de las pensiones generadas con financiamiento público. A partir de esta reforma el sistema de pensiones es entendido como un seguro social que se preocupa de eliminar la indigencia y reducir la pobreza entre los adultos mayores, y de generar ingresos a las personas cuando se retiran del mercado laboral. 29

30 3. UNA REFORMA ESTRUCTURAL NO SE IMPROVISA El proceso de una política pública no es lineal, ni secuencial, sino transversal. Para cubrir todos los frentes que implica llevar adelante una transformación de esta manera transversal no se puede improvisar, hay que tener desde el inicio el diseño de las potenciales soluciones. Ejemplos: La ley de Responsabilidad fiscal y el FRP fueron aprobados y puestos en funcionamiento antes de la tramitación de la Reforma Previsional La implementación de la Reforma Previsional comenzó a estructurarse a fines de 2006, antes de enviar el proyecto de ley al Congreso. La tramitación y negociación parlamentaria comenzó mucho antes de ingresar el proyecto de Ley de Reforma Previsional al Congreso Nacional. El nuevo diseño de la Encuesta de Protección Social (EPS 2009) incluyó preguntas relativas a la reforma previsional y que son la primera evaluación de la reforma en su período de transición. 30

31 4. TODA REFORMA ESTRUCTURAL EXIGE MODERNIZAR EL ESTADO La Reforma Previsional trajo consigo la mayor reforma institucional de modernización del Estado en las últimas dos décadas. El Ministerio del Trabajo y Previsión Social fue modificado integralmente en el área de la previsión social. Se crearon la Superintendencia de Pensiones, el Instituto de Previsión Social, el Instituto de Seguridad Laboral, el Consejo Consultivo Previsional, el Comité de Usuarios, el Comité Asesor de Inversiones y los Centros de Atención Previsional. Las tres áreas: diseño de política pública; regulación, normativa y fiscalización, y provisión y entrega de servicios, fueron modificadas para hacerse cargo del rol del Estado en el nuevo Sistema Integrado de Pensiones. El Rol de las Tecnologías de la Información. 31

32 5. LA PROTECCIÓN SOCIAL: MÁS Y MEJOR ESTADO La Reforma Previsional ha contribuido a derribar el mito de que el Estado no puede ser eficiente. En los últimos 20 años en Chile se ha consolidando la lógica de avanzar sin complejos en la senda del desarrollo y la equidad social con más Estado donde sea necesario. Actualmente los diseñadores de políticas públicas de todas las tendencias han tomado distancia del mito de que el Estado es ineficiente y hay que reducirlo. 32

33 6. FORMACIÓN DE EQUIPOS DE PROFESIONALES Se requiere un grupo de directivos y profesionales técnicamente bien preparados, que cuenten con experiencia en el diseño de políticas públicas en el Estado y en la negociación política de éstas. Un gran desafío para las futuras administraciones será formar equipos multidisciplinarios, con experiencia en el ámbito público, para enfrentar las reformas estructurales de la protección social y otras áreas. 33

34 7. EL IMPRESCINDIBLE APOYO DEL LÍDER POLÍTICO La base del éxito fue la convicción con la que Presidenta Michelle Bachelet se abocó a concretar la Reforma Previsional. Le asignó siempre prioridad e intervino oportunamente para destraban las negociaciones Respaldó en todo momento los liderazgos de estos equipos a cargo de las distintas etapas por que atravesó la Reforma 34

35 Eliminar la Indigencia entre los Adultos Mayores bastará para que la Reforma Previsional tenga un lugar asegurado en la Historia de Chile. 35

36 Desarrollo, Cohesión Social y Democracia CADEP-CIEPLAN LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL CHILENA DE 2008 Alberto Arenas de Mesa Asunción, 18 y 19 de noviembre de 2010