Posición. institucional. Un presupuesto transparente y un ajuste fiscal aún están pendientes DEC

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1 DEC No. 63, Febrero de 2017 Estudios Económicos Posición institucional Un presupuesto transparente y un ajuste fiscal aún están pendientes 1. El Proyecto de Presupuesto 2017 estaba incompleto y debió haberse modificado antes de ser aprobado El 30 de septiembre de 2016, se presentó el proyecto de presupuesto 2017 (PP2017) a la Asamblea Legislativa, el cual no solo presentaba los mismos vacíos de los presupuestos aprobados en los últimos años, sino que, además, incorporaba otras importantes distorsiones 1, por lo que debió haberse reformado antes de su aprobación. No había ningún impedimento jurídico para que el Órgano Legislativo pidiera al Ejecutivo que corrigiera el proyecto ya presentado 2. El período de análisis y discusión es precisamente para hacer las modificaciones que lo mejoren. De hecho, cada año, el proyecto de presupuesto se modifica; aunque, por lo general, han sido cambios menores, ya que en los últimos años los presupuestos aprobados no han sido realistas. Se requería corregir las graves fallas del PP2017, para poder disponer de un presupuesto transparente, realista y completo, que no estuviera artificialmente balanceado. No obstante, en enero de este año, se aprobó el Presupuesto 2017 (P2017), sin corregirlo, y efectuando reorientaciones que agravaron las fallas. 1 Más detalle sobre el proyecto de presupuesto 2017 y sus vacíos, se encuentra en El Proyecto de Presupuesto 2017 presentado en septiembre debe rechazarse, Posición Institucional No. 62, noviembre 2016; y en Alas de Franco, Carolina, Proyecto de Presupuesto 2017 no transparente y con más fallas, Análisis Económico No. 27, noviembre 2016, FUSADES. 2 Para conocer por qué jurídicamente el Órgano Ejecutivo está habilitado y obligado por la Constitución a corregir el proyecto de presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa ver El Órgano Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa, Posición Institucional 99, noviembre 2016, FUSADES. 2. Aprobación Presupuesto 2017 acentuó las deficiencias A pesar de las graves deficiencias y omisiones que presentaba el PP2017, este fue aprobado. Se mantuvo el monto total, pero se hicieron reorientaciones que solo distorsionaron aún más las cifras del presupuesto, al reducir recursos de partidas que ya estaban subestimadas, o quitar recursos a instituciones que ya tenían recursos limitados. Se hizo una reducción de US$22.5 millones en el presupuesto de tres instituciones: Ministerio de Hacienda, Órgano Judicial y Corte de Cuentas. La mayor parte fue por el recorte de US$10 millones en las devoluciones del IVA y US$9 millones por las de renta, partidas que ya estaban subestimadas; y también se restaron recursos a Medicina Legal y a las funciones de auditoría de la Corte de Cuentas, que tienen recursos limitados para ejercer sus funciones. Esto refleja que no hubo un análisis serio sobre cuáles partidas recortar y sus implicaciones. Los principales beneficiados de estos recortes fueron los veteranos de guerra a los que se les otorgó US$5.5 millones, y los trabajadores del sector salud, ya que se aumentó en US$4.8 millones los recursos para el escalafón. Además, se incrementó en US$3.5 millones los fondos para apoyar a otras entidades y US$1.5 millones fueron destinados a entidades educativas privadas, y la Presidencia recibió US$2.1 millones, entre otras instituciones favorecidas. 1

2 En este sentido, se amplió el monto de los gastos que no están financiados, ya que al menos los US$19 millones que se redujeron de la devolución de impuestos, son un gasto ineludible para el gobierno que no podrá efectuar con los recursos del presupuesto; y, además, estos fondos, con los que no se cuentan, se asignan artificialmente a otros rubros. Principales fallas del presupuesto aprobado 2017 En el cuadro 1 se presenta un estimado de la sobrestimación de ingresos y de la subestimación de gastos en el presupuesto aprobado para 2017; así como los gastos que no han sido incluidos. Debe tenerse presente que solo se han abordado las fallas más evidentes detectadas. Además, no se incluye financiamiento para pago de Letes, ni para pagos atrasados. De acuerdo con este cálculo, existe un aproximado de US$705.1 millones de gasto en el SPNF que no tiene realmente financiamiento contemplado en el presupuesto en el 2017; de los cuales US$605.1 millones corresponden al Gobierno Central y US$100 millones a CEL, con la reducción recién aprobada al subsidio eléctrico este monto se reducirá considerablemente. Cuadro 1 Cifras del P2017 no son realistas, faltan US$705.1 millones de financiamiento (Millones de US$) Gobierno Central Concepto Proyecciones 2017 P2017 Diferencia Ingresos Ingresos tributarios brutos (incluye contribuciones) 4, , Gastos Devoluciones renta Devoluciones IVA Pensiones IPSFA Elecciones Subsidio al gas licuado Pago capital e intereses Servicio deuda CIP mil dólares Falta financiamiento Gobierno Central Empresas públicas CEL: pago al subsidio eléctrico cien dólares Falta financiamiento empresas públicas Falta financiamiento SPNF Proyección de ingresos tributarios de 2017, es la cifra más alta que resultó de aplicar modelos econométricos propios, y de suponer que en 2017 la recaudación crecerá a la misma tasa estimada de cierre de La proyección de las devoluciones de 2017 es igual al promedio anual durante El déficit en el pago de pensiones del IPSFA en 2017, es proyección propia de esa institución. El presupuesto presentado por el TSE para las elecciones de 2018 asciende a US$39.9 millones; se ha hecho el supuesto que de ese monto debe recibir al menos US$30 millones en Se asume que el subsidio al gas en 2017 será igual al de 2016; de acuerdo con datos en Balance Fiscal Situación Fiscal 2017, 9 de enero de 2017, MH. El servicio de los CIP para 2017 es proyección de ASAFONDOS. Para el subsidio a la electricidad se asume que será igual al estimado más bajo que se tiene para este gasto en Fuente: elaborado con datos del presupuesto 2017; cifras del BCR; proyecciones de ASAFONDOS, IPSFA y TSE; y cálculos propios. 2

3 3. Cómo sería el presupuesto del Gobierno Central si fuera transparente? Se ha realizado un ejercicio sobre cómo cambiaría el P2017 del Gobierno Central si se corrigieran las sobrestimaciones y subestimaciones, y se incorporaran todos los gastos que se han omitido y que son ineludibles, pero sin realizar un ajuste fiscal (cuadro 2). En este ejercicio también se modifica hacia abajo el presupuesto del Órgano Judicial y del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES), para que correspondan con los ingresos tributarios que serían menores, luego de corregir la sobrestimación de ingresos. No se incluye el subsidio a la energía eléctrica, porque este gasto se encuentra en el presupuesto de CEL, que no es parte del Gobierno Central; tampoco se incorporan los fondos para pagos atrasados que, de acuerdo con elgunas estimaciones y declaraciones, rondarían entre US$175 millones y más de US$300 millones; ni se incorporan los fondos para el pago de Letes que al 13 de febrero de 2017 tenían un saldo de US$1,030 millones. En todo caso, la autorización de más deuda para pagar Letes debería ir acompañada de un decreto que exija que futuros pagos de Letes solo pueden hacerse con recursos propios, para asegurar que este mecanismo solo se utilice para descalces temporales, tal como manda la Constitución. El resultado de corregir el P2017 del Gobierno Central apunta a la necesidad de financiamiento por US$585.9 millones, equivalente a 2.1% del PIB 3, adicional al que está actualmente contemplado en el P2017. Cuadro 2 Ejercicio de modificación del presupuesto aprobado 2017 del Gobierno Central, para incorporar gastos omitidos, y corregir sobrestimación y subestimación de partidas (Millones de US$ y porcentajes) Clasificación económica P2017 Modificaciones P2017 corregido sin ajuste fiscal Variación % Ingresos totales 4, , Corrientes 4, , Capital Financiamiento Contribuciones especiales Gastos totales 4, , Devoluciones renta Devoluciones IVA Pensiones IPSFA Elecciones Subsidio al gas licuado Fodes Órgano Judicial Costo previsional Otros 4, , Fuente: Elaborado con datos del Presupuesto votado 2017, Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2017, y estimaciones propias bajo supuestos del cuadro 1. equivalente a 2.1% del PIB 3, adicional al que está actualmente contemplado en el P Proyección del PIB nominal para 2017 es de US$27,842.2 millones, de acuerdo con cifras del MH, en presentación a la Asamblea Legislativa Proyecto de Presupuesto 2017, US$4,957.8 millones, 29 de septiembre de

4 4. Ajuste fiscal es necesario para poder corregir el presupuesto y cumplir con mandato legal Las omisiones y subestimaciones en el P2017 se observan en el gasto corriente, por lo que solo incorporarlos sin un ajuste fiscal, reforzaría el mecanismo que se ha utilizado en los últimos años, de financiar cada vez más gasto corriente con deuda, que es lo que ha llevado a este deterioro de las finanzas públicas. Pero, además, con la trayectoria de rápido endeudamiento y los problemas de liquidez que se están afrontando, es ineludible que se realice un ajuste fiscal, el cual es necesario no solo por cuestiones financieras y de sostenibilidad fiscal, sino, además, porque está planteado en el Acuerdo Marco para la Sostenibilidad Fiscal y en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Cómo debe ser el ajuste fiscal? los rubros incorporados en el P2017, pero corrigiendo la sobrestimación de ingresos y subestimación de gastos que este presenta, y también tomando en cuenta los gastos omitidos en el P2017, y que se sabe que son ineludibles. Este ajuste permitiría que se puedan asumir todos los compromisos que debe honrar el gobierno para que funcione normalmente, pero sin necesidad de más endeudamiento, adicional al contemplado en el P2017, o reduciendo el monto requerido. Este es un ejercicio de simulación que presenta un ejemplo de racionalización del gasto. A continuación se presentan las medidas que podrían conformar inicialmente este ajuste fiscal 4. Reducción del 5% del gasto en remuneraciones estimado al cierre de 2016, representaría un ahorro de US$122.5 millones. Lograr esta meta no implica despidos, sino suspender aumentos y otras prestaciones adicionales, así como congelamiento de plazas. Se necesita de un ajuste fiscal de mediano plazo que sea integral, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos, pero que también considere una estrategia fuerte para impulsar el crecimiento. Si el país no logra crecer a tasas más elevadas, el ajuste no será suficiente. En los últimos años, las medidas fiscales que han llevado a cabo las autoridades, se han concentrado en nuevos impuestos y aumento de tasas para incrementar los ingresos estatales, creando incertidumbre y desincentivando la inversión. Mientras tanto, el gasto ha continuado creciendo, sin que haya una correspondencia con la mejora en la calidad de los servicios públicos. Por lo que es impostergable que el ajuste que inicie en 2017 contemple racionalizar y hacer más eficiente el gasto público. Reducción del 10% del gasto en bienes y servicios estimado al cierre de 2016, representaría un ahorro de US$99.7 millones. Varios de los gastos cuestionados caen en esta categoría, por lo que la medida no debería afectar el funcionamiento de las instituciones, si es aplicada siguiendo criterios de un manejo prudente de los gastos. La eliminación del subsidio del transporte, y la focalización de subsidios generalizados al gas, electricidad y agua podría representar un ahorro de alrededor de US$174.4 millones. Esta medida no afecta a la población más desfavorecida que mantiene el subsidio. Un avance se está dando en esta dirección. Simulación de un ajuste fiscal En esta sección se hace un ejercicio de simulación de un ajuste fiscal para 2017, presentando un menú de medidas. Este ajuste liberaría recursos para hacer factible que puedan financiarse Reducción del gasto de capital en US$50 millones; ya que una parte de la inversión puede realizarse a través de Asocios Público-Privados (APP). 4 Para más detalle ver anexo del Análisis Económico 28 La necesidad de corregir el presupuesto 2017 y prioridades para un ajuste fiscal. Febrero de 2017, DEC/FUSADES. 4

5 En total, las medidas de ajuste fiscal representarían un ahorro de cerca de US$446.6 millones (cuadro 3). El P2017 corregido del Gobierno Central, sin ajuste fiscal, implicaba la necesidad de más deuda por US$585.9 millones. Con el ajuste, esta necesidad de financiamiento adicional se reduce a US$139.3 millones, pero la meta debería ser que no se incurra en más deuda como resultado de la corrección del P2017, por lo que es necesario complementar con otras medidas. Esto se puede hacer en el plazo de tres años que establece el acuerdo fiscal y la LRF. Cuadro 3 Resumen de ahorro generado por medidas de ajuste fiscal (Millones de US$) Concepto Ahorro Remuneraciones Bienes y servicios 99.7 Subsidios generalizados Gastos de Capital 50.0 Ahorro total Fuente: cálculos propios. 5. Reflexiones El P2017 tiene graves fallas y omisiones, y debió corregirse. No se cumplió con el mandato constitucional de incorporar todos los gastos para el normal funcionamiento del Estado. La aprobación de presupuestos no realistas es lo que ha mantenido en los últimos años, el círculo vicioso de deuda de corto plazo para financiamiento permanente de gasto corriente, evadiendo la aprobación legislativa. No había impedimento legal para corregir el proyecto de presupuesto 2017; el período de análisis es precisamente para que se subsane cualquier falla o se mejore. No solo no se corrigió el proyecto de presupuesto 2017, sino que las modificaciones que se hicieron aumentaron gasto para el que no hay financiamiento. El P2017 tiene omisiones sustanciales, y para corregirlo se necesita de financiamiento adicional importante si no hubiera ajuste fiscal; dada la situación fiscal no es prudente incorporar gastos omitidos descansando solo en más deuda. 6. Propuestas En un primer momento se necesita realizar un ajuste fiscal por el lado del gasto, que es la parte donde ha habido exceso. Este ajuste fiscal es necesario para corregir el P2017, sin que esto implique un aumento sustancial de la deuda; además, es parte de los compromisos del Acuerdo y de la LRF. De lo contrario, se estaría presionando por una espiral de inflación de endeudamiento, sin que se adopten medidas de austeridad significativas por el lado del gasto. El pago de saldo de Letes debe estar acompañado de un decreto que establezca que futuros pagos de estos instrumentos únicamente podrán realizarse con recursos propios, para asegurar que sean utilizados solo para descalces temporales de ingresos, tal como lo establece la Constitución. Al sincerar el presupuesto, y aun con medidas de ajuste fiscal, puede ser que sea necesario financiamiento adicional. En este caso, debe haber un compromiso con las medidas de ajuste, y también para aprobar el financiamiento requerido. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) ,