ANTECEDENTES DE HECHO

Transcripción

1 Dictamen nº: 267/18 Consulta: Alcaldesa de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 14 de junio de 2018, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por Dña., por una caída sufrida en el aparcamiento del parque Campo de las Naciones, de Madrid. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Por escrito presentado en el registro de la Oficina de Atención al Ciudadano (OAC) Arganzuela del Ayuntamiento de Madrid el día 13 de enero de 2015, la interesada antes citada formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la caída ocurrida el día 12 de octubre de 2014, debido al mal estado de unas baldosas en la acera del aparcamiento del parque Campo de las Naciones (folios 1 a 5 del expediente administrativo). La reclamante, de 70 años de edad, expone en su escrito que los hechos ocurrieron cuando paseaba con su familia por el parque Campo de las Naciones y que como consecuencia de la caída sufrió una fractura multifragmentaria de fémur derecho por la que tuvo que ser intervenida. Gran Vía, 6, 3ª planta Madrid Teléfono:

2 Tras ser dada de alta hospitalaria el día 25 de octubre, tiene que andar con muletas sin apoyar la pierna y ha tenido que adquirir una ortesis ortopédica, lo que ha conllevado que haya tenido que ingresar temporalmente en una residencia ante la imposibilidad de vivir en su vivienda, donde hay una escalera de unos 30 peldaños para acceder al ascensor. La interesada no cuantifica el importe de su reclamación. Aporta con su escrito unas fotografías de la acera donde sufrió la caída y del portal del edificio donde se encuentra su vivienda, copia del informe del SAMUR, informe médico de alta hospitalaria de un centro privado donde fue trasladada, la factura de una ortopedia y el contrato de admisión en una residencia (folios 7 a 34). Propone como prueba, además de la documental aportada, ser examinada por un perito médico del Ayuntamiento de Madrid, la testifical de tres hijos que la acompañaban cuando ocurrieron los hechos y que se incorpore al procedimiento el atestado de los agentes de la Policía Municipal que se desplazaron al lugar de la caída. SEGUNDO.- El día 2 de marzo de 2015, el Ayuntamiento de Madrid acordó, a la vista del anterior escrito, el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial y se requirió a la interesada para que indicara el lugar de los hechos con un croquis, informes de alta de rehabilitación, estimación de la cuantía en que valoraba el daño sufrido y propusiera cualquier otro medio de prueba de que pretendiera valerse. Asimismo, se emplazó como interesado en el procedimiento a la UTE adjudicataria del contrato de Gestión Integral del Servicio Público de Parques y Viveros Municipales. A solicitud del instructor del procedimiento, ha emitido informe el jefe de la Unidad Integral de Distrito de Barajas de la Policía Municipal que, con fecha 6 de marzo de 2015, declara que fueron requeridos por la emisora directora por persona herida en el parking Juan Carlos I y que 2/15

3 desplazados al lugar se observa a mujer de 71 años que ha sufrido caída debido a mal estado de la acera, (se observan baldosas sueltas, debido a posible rotura de cadera, es asistida por SAMUR 8445 y trasladada al Hospital ( ) (folio 50). Acompaña con su informe copia de un documento denominado Auxilio a Persona, donde se refleja la asistencia a la reclamante. Con fecha 26 de marzo de 2015, la reclamante presenta un escrito (folios 87 y 88) en respuesta al requerimiento efectuado por la Administración en el que valora los daños sufridos en ,38 (cantidad resultante de la suma de ,30 por los daños corporales, 4.958,32, por los gastos de residencia y 982,76 por gastos médicos, ortopedia y farmacia). Aporta con su escrito croquis del lugar de los hechos, nuevos informes médicos, informes de terapia ocupacional y fisioterapia de la residencia contratada, un informe médico pericial, copia de diversas facturas de residencia y gastos de ortopedia y farmacia, y la declaración jurada de los tres hijos que acompañaban a la reclamante cuando sufrió la caída (folios 89 a 130). En relación con la declaración jurada de los testigos, los tres presentan un escrito muy similar en el que exponen que cuando regresaban sobre las 17:00 horas al vehículo de su propiedad debidamente estacionado en el parking público del parque Campo de las Naciones, debido al mal estado de las baldosas de la acera, mi madre de 70 años de edad, tropezó con dichas baldosas cayéndose al suelo y provocándose serias lesiones. Se ha incorporado al procedimiento un informe emitido por la Subdirección General de Parques y Viveros del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad que declara: «El aparcamiento y la acera citada pertenecen al parque Juan Carlos I y están incluidos en los elementos a conservar del Contrato de 3/15

4 Gestión Integral del Servido Público de Parques y Viveros Municipales, en concreto en el lote 2. Dicho daño es imputable a la empresa adjudicataria de la gestión de la conservación del parque en base al punto 5.7 Responsabilidad del Pliego de Prescripciones Técnicas del citado Contrato. En base al Pliego de Prescripciones Técnicas, la empresa adjudicataria, UTE Parques Singulares (Raga - Nitlux) debería haber actuado sobre estas baldosas sueltas para evitar daños como el que se ha producido. En el punto Pavimentos y zonas terrizas, en concreto, Objetivo; detalla que: 'Las labores de conservación de estos elementos deben ir encaminadas a:.( ) Reparación y reposción de los elementos deteriorados A día de hoy, el pavimento de la zona de referencia se encuentra reparado y en buen estado sin que haya sido necesario emitir orden de ejecución de estos trabajos por parte de la Dirección del parque». Con fecha 15 de enero de 2016 se acuerda la práctica de la prueba testifical. El primero de los testigos (folios 147 y 148) declara que la reclamante tropezó con una baldosa que estaba en malas condiciones, identifica el lugar de la caída que aparece en las fotos aportadas en la reclamación y reconoce que la declaración jurada fue escrita por el abogado de la reclamante. El segundo de los testigos (folios 149 y 150) afirma que iban caminando hacia el coche, que su hermana iba con su madre del brazo y él iba adelantado con los niños y que cuando quiso darse cuenta su madre estaba en el suelo porque tropezó. Reconoce, también, que la 4/15

5 declaración firmada fue redactada por el abogado después de haberle explicado lo sucedido. La tercera de los testigos declara (folios 151 y 152) que iba caminando con su madre al lado, que debido al mal estado de la acera, esta tropezó, y cayó al suelo. Preguntada sobre quién redactó la declaración jurada, la testigo afirma que fue redactada por ella misma. Notificado el trámite de audiencia a la reclamante, a la adjudicataria del contrato de Gestión Integral del Servido Público de Parques y Viveros Municipales, lote 2 y a la empresa aseguradora de la contratista, con fecha 30 de marzo de 2016, la reclamante formula alegaciones con las que acompaña nueva documentación (folios 198 a 270) y eleva el importe de la indemnización solicitada al reclamar en ,69. La aseguradora del Ayuntamiento de Madrid, por correo electrónico (folios 272 a 274), manifiesta su conformidad a la cuantía reclamada por la parte contraria que nos consta a nosotros en el expediente, siendo ésta de ,38. Notificado nuevo trámite de audiencia a la reclamante y la UTE adjudicataria del contrato de Gestión Integral del Servido Público de Parques y Viveros Municipales, lote 2, el día 29 de septiembre de 2016 la interesada formula nuevas alegaciones en las que pone de manifiesto que resulta acreditada la relación de causalidad y la falta de diligencia del Ayuntamiento en el mantenimiento de la acera y solicita una indemnización de ,69. El día 5 de abril de 2018 se redacta propuesta de resolución que desestima la reclamación al considerar no suficientemente acreditada la existencia de relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos municipales (folios 307 a 330). 5/15

6 TERCERO.- La Alcaldía de Madrid, a través de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, remite solicitud de dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora con registro de entrada en este órgano el día 10 de mayo de Ha correspondido la solicitud de consulta del presente expediente, registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid con el nº 235/18, a la letrada vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 14 de junio de El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de documentación, adecuadamente numerada y foliada, que se considera suficiente. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial superior a , y la solicitud se efectúa por la Alcaldía de Madrid, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (en adelante, ROFJCA). 6/15

7 SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de interesada, según consta en los antecedentes, se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas según establece su artículo 1.1. No obstante, de conformidad con su disposición transitoria tercera, apartado a), dado que este procedimiento se incoó a raíz de la reclamación presentada el día 13 de enero de 2015, resulta de aplicación la normativa anterior, esto es, los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), que han sido desarrollados por el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, RPRP). La reclamante ostenta legitimación activa al amparo del artículo 139 de LRJ-PAC, por cuanto sufre los daños derivados de la caída. Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto titular de la competencia de medio ambiente urbano (parques y jardines públicos) ex artículo b) de Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), modificado por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, título competencial que justifica sobradamente la interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento. En relación con el plazo de presentación de la reclamación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo LRJ-PAC el derecho a reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo y de que se haya determinado el alcance de las secuelas. En el caso sujeto a examen, la reclamante refiere que la caída se 7/15

8 produjo el 12 de octubre de 2014 por lo que la reclamación presentada el día 13 de enero de 2015, no plantea ninguna duda de que ha sido formulada en plazo. Respecto a la tramitación del procedimiento se ha cumplimentado lo establecido en la LRJ-PAC desarrollada en este ámbito por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRP). En este sentido se ha solicitado el informe del servicio al que se imputa la producción del daño al amparo del artículo 10.1 del RPRP, se ha admitido la prueba documental, se ha practicado la prueba testifical y se ha evacuado el trámite de audiencia de acuerdo con los artículos 84 de la LRJ-PAC y 11.1 del RPRP. Llama la atención el dilatado periodo de tiempo transcurrido desde la presentación de la reclamación, muy por encima del plazo de seis meses establecido en el artículo 13.3 del RPRP para resolver y notificar la resolución. En este punto, tal como venimos recordando en nuestros dictámenes a propósito de esta falta de resolución en plazo (entre otros, el 147/17 de 6 de abril, el 28/18, de 25 de enero y el 116/18, de 8 de marzo), dicha situación contradice el deber de la Administración de actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad, pues una buena administración incluye la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, el transcurso del plazo no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido (artículos 42.1 y 43.3.b) de la LRJ-PAC), ni, en consecuencia, a esta Comisión Jurídica Asesora de informar la consulta. TERCERA.- La responsabilidad patrimonial del Estado se recoge en el art de la Constitución, que garantiza el derecho de los 8/15

9 particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión desarrollada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) en su Título Preliminar, Capítulo IV, artículos 32 y siguientes. Regulación que, en términos generales, coincide con la contenida en los artículo 139 y siguientes de la LRJ-PAC. La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso de casación 1111/2015) y 25 de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014), requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJ-PAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2007 (Recurso 10231/2003), con cita de otras muchas declara que es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre 9/15

10 de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999). c) Que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta. Así, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2009 (recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. CUARTA.- Aplicada la anterior doctrina al presente caso, resulta acreditado en el expediente que la reclamante, de 70 años, fue atendida por el SAMUR y trasladada a un centro hospitalario privado donde fue diagnosticada de fractura conminuta del fémur derecho, que precisó intervención quirúrgica. Ha aportado en el procedimiento un informe médico pericial en el que se valoran los daños por incapacidad temporal en 13 días de estancia hospitalaria, 368 días impeditivos y 121 días no impeditivos y 18 puntos por secuelas (8 por material de osteosíntesis en fémur) y 10 por las cicatriz de la intervención quirúrgica y la necesidad de utilizar dos muletas para caminar. Acreditada la realidad del daño procede analizar si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial. Como es sabido, corresponde a la reclamante probar el nexo causal o relación causa efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público que, para el caso que nos ocupa, supone que le incumbe probar la 10/15

11 existencia del accidente y que los daños sufridos son consecuencia del mal estado de la vía pública. Acreditado este extremo, y en virtud del principio de responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad patrimonial administrativa, la carga de la prueba se desplaza hacia la Administración que debe probar las causas de exoneración, como puedan ser la culpa exclusiva de la víctima, la concurrencia de otros posibles factores que hayan podido influir en la causación de los hechos o la existencia de fuerza mayor. La reclamante alega que la caída fue consecuencia del mal estado de conservación del pavimento, al existir unas baldosas levantadas. Aporta como prueba de su afirmación los informes médicos, incluido del SAMUR, fotografías, informe de la Policía Municipal y propone la declaración de tres testigos. En relación con los informes médicos, es doctrina reiterada de este órgano consultivo (v.gr. dictámenes 168/16, de 9 de junio, 378/16, de 11 de agosto y 458/16, de 13 de octubre) que sirven para acreditar la realidad de los daños, pero no prueban la relación de causalidad entre éstos y el funcionamiento del servicio público porque los firmantes de los mismos no fueron testigos directos de la caída, limitándose a recoger lo manifestado por el paciente en el informe como motivo de consulta. Lo mismo cabe decir del informe del SAMUR que, además de los daños, puede probar el lugar, día y hora en que se atendió al paciente, pero no sirve para acreditar la relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos municipales. En el presente caso, de acuerdo con el informe del SAMUR, la reclamante fue atendida el día 12 de octubre de 2014 a las 18:45 horas en el parque Juan Carlos I. Tampoco las fotografías aportadas sirven para acreditar el nexo causal entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios 11/15

12 públicos municipales porque como es doctrina reiterada de esta Comisión Jurídica Asesora, las fotografías muestran la existencia de un desperfecto en el pavimento, pero no prueban que la caída estuviera motivada por dicho defecto en la acera y la mecánica de la caída (v. gr. dictámenes 168/16, de 9 de junio y 458/16, de 13 de octubre). De igual modo, el informe policial tampoco sirve para acreditar el nexo causal porque los agentes que lo firman no fueron testigos directos de la caída, limitándose a recoger en su informe lo manifestado por la reclamante. En relación con la prueba testifical practicada, la propuesta de resolución considera acreditado que la caída de la reclamante se produjo en una acera en la que existían baldosas en mal estado, sin embargo, no considera probada la mecánica de la caída al considerar que las declaraciones de los testigos son genéricas al manifestar que su madre tropezó con una baldosa que estaba en malas condiciones o que debido al mal estado de la acera, tropezó y cayó. Valora, además, la contradicción observada en relación con la declaración de la hija sobre la cuestión de quién redactó la declaración jurada de los testigos y resta valor a la declaración de ésta. A juicio de este órgano consultivo, una valoración conjunta de las declaraciones de los testigos basada en la sana crítica a la que alude el artículo 376 de la Ley de Enjuiciamiento Civil permite entender que los testigos vieron a la reclamante caerse en el lugar del desperfecto y los tres coinciden en que se debió al estado acera. Por tanto, puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre los daños y el estado de la calle, pues todos afirman que presenciaron la caída, identifican el lugar y atribuyen la misma al defecto del pavimento. Ahora bien, lo que no resulta probado en el procedimiento es que concurra la antijuridicidad del daño. Así, afirmada la concurrencia de 12/15

13 un daño y acreditada la relación de causalidad, debemos examinar la imputabilidad a la Administración de los daños relacionados con el pretendido incumplimiento del deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas en adecuado estado para el fin que sirven, vinculando la antijuridicidad del daño al ejercicio de aquella competencia dentro de un estándar de calidad adecuado para la seguridad de los viandantes. Así, para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (STS 5 de julio de 2006, recurso de casación nº 1988/2002). Por todo ello esta Comisión Jurídica Asesora viene exigiendo, con vistas a poder estimar concurrente la necesaria antijuridicidad del daño, la necesidad de que se produzca ese rebasamiento de los estándares de seguridad exigibles, aspecto para cuya determinación es preciso considerar todas las circunstancias concurrentes. Sólo en este caso concurrirá el requisito de la antijuridicidad, de modo que el particular no tendría el deber jurídico de soportarlo (de conformidad con el artículo 141 de la LRJ-PAC). En el presente caso, del conjunto de la prueba practicada no resulta acreditada la antijuridicidad del daño. Así, las fotografías aportadas muestran alguna baldosa ligeramente levantada justo en el borde de la acera, sin que pueda apreciarse que el defecto rebase los estándares de seguridad exigibles. Los agentes de la Policía Municipal que atendieron a la reclamante en el lugar del accidente se limitan a describir el desperfecto como baldosas sueltas, sin que efectúen ninguna valoración sobre el riegos que para los viandantes podía causar el desperfecto o realizaran actos 13/15

14 que hicieran presumir dicha peligrosidad, como puede ser la señalización del desperfecto con conos u otras señales. Tampoco de las declaraciones de los testigos hacen referencia a la entidad del desperfecto por lo que, ocurrida la caída en una acera suficientemente ancha y a plena luz del día, debe concluirse que no concurre la antijuridicidad del daño. Cabe citar en este sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de junio de 2017 (recurso 821/2016), que declara que la responsabilidad de la Administración surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite de atención exigible en el deambular, si bien ha de precisarse que no es posible reclamar una total uniformidad de la vía pública ni la inexistencia absoluta de elementos que interfieran en el tránsito de los peatones. Lo exigible es que el estado de la vía sea lo suficientemente uniforme y el paso aparezca adecuadamente expedito como para resultar fácilmente superable con el nivel de atención que, socialmente, es requerible. Es precisamente cuando sea necesario un nivel de atención superior cuando surgirá, en su caso, la relación de causalidad, siempre que no se rompa dicho nexo por hecho de tercero o de la propia víctima. Conviene recordar, además, que las reparaciones posteriores no permiten establecer que el daño sea antijurídico como recoge la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de noviembre de 2017 (recurso 756/2016) y esta Comisión en su Dictamen 318/17, de 27 de julio. En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente 14/15

15 CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada al no concurrir la antijuridicidad del daño. A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA. Madrid, a 14 de junio de 2018 La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 267/18 Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid C/ Montalbán, Madrid 15/15