CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 811/2018 Expediente 732/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios De conformidad con la comunicación de V.H., de 5 de diciembre de 2018 (Registro de entrada de 5 de diciembre), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado con carácter Urgente el expediente instruido por la Consellería de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo sobre el proyecto de Orden de la citada Consellería por la que se modifica parcialmente la Orden 15/2017, de 20 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras y se establece el procedimiento de concesión de las ayudas del Programa de Fomento del Trabajo Autónomo en la Comunitat Valenciana.
I ANTECEDENTES Único.- Mediante escrito de 5 de diciembre de 2018 del Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, se ha remitido a este Órgano consultivo el proyecto de Orden de la citada Consellería por la que se modifica parcialmente la Orden 15/2017, de 20 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras y se establece el procedimiento de concesión de las ayudas del Programa de Fomento del Trabajo Autónomo en la Comunitat Valenciana. El expediente está integrado, como se desarrollará en las consideraciones, con los informes y trámites exigidos por la normativa aplicable a la elaboración de las disposiciones de carácter general. Todos los informes emitidos son de contenido favorable al texto de la Orden proyectada. Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la autoridad consultante remite el expediente para dictamen de este Consell Jurídic Consultiu. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que establece la consulta preceptiva en los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y de sus modificaciones. La Orden proyectada se asienta en la normativa de rango superior a la que se hace puntual referencia en el Preámbulo, concluyéndose, por tanto, la preceptividad de su dictamen. 2
A ello resta añadir que la solicitud registrada el pasado día 5 de diciembre insta la emisión de nuestro dictamen con carácter urgente, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Creación este Consell Jurídic. Segunda.- El marco general normativo. El proyecto de Orden consultado tiene por finalidad modificar parcialmente la Orden 15/2017, de 20 de julio, de la Consellería de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se aprueban las bases reguladoras y se establece el procedimiento de concesión de las ayudas del Programa de Fomento del Trabajo Autónomo en la Comunitat Valenciana Ya decíamos en nuestro Dictamen 507/2017, al examinar el Proyecto de Orden, que es objeto de modificación parcial, que, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, corresponde a la Generalitat, en los términos que disponen los artículos 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, la competencia exclusiva en planificación de la actividad económica de la Comunitat Valenciana. La iniciativa, por tanto, se aborda desde las competencias de la Generalitat, y, en particular, en la residenciada en el artículo 51.1.1ª del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, sobre ejecución de la legislación del Estado en materia laboral. El traspaso de funciones y servicios en materia de trabajo se produjo mediante los Reales Decretos 4105/1982, 29 de diciembre, y 268/1985, de 23 de enero. La Orden proyectada modifica parcialmente la disposición general antecitada y su elaboración se motiva, de conformidad al informe justificativo, con base en la fundamentación siguiente: La Orden 15/2017, de 20 de julio, de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se aprueban las bases reguladoras y se establece el procedimiento de concesión de las ayudas del Programa de fomento del trabajo autónomo en la Comunitat Valenciana, se ha evidenciado como un instrumento adecuado para alcanzar la finalidad prevista en el mismo. Sin embargo, los requisitos exigidos para lograr los objetivos expresamente reconocidos en esta disposición, así como el procedimiento establecido para ello, han supuesto no pocas dificultades para las personas solicitantes sin que por ello se reforzase la seguridad o las garantías 3
establecidas tanto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones. A ello hay que añadir las dificultades que para la tramitación de las solicitudes presentadas, el número de las presentadas y los escasos medios con los que se cuenta para ello. Estas consideraciones obligan a plantear la modificación de esta Orden de modo que, sin disminuir las garantías necesarias para alcanzar la finalidad prevista, se facilite tanto el acceso a las ayudas que la misma prevé y su tramitación, permitiendo de esta manera una más rápida resolución, contribuyendo a la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa para alcanzar los fines previstos. Asimismo se ha establecido como único procedimiento de tramitación el telemático, dado que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la ayuda se dirige a un colectivo de personas físicas cuya relación con el resto de las administraciones públicas se realiza telemáticamente y, además, son personas que por su actividad profesional deben tener acceso y disponibilidad de medios electrónicos necesarios. Se trata, pues, de implementar medidas de apoyo dirigidas a los trabajadores autónomos y así se pretende otorgar financiación por la Generalitat de dos líneas de actuación dirigidas a la consolidación del empleo autónomo en la Comunitat Valenciana, mediante la concesión de ayudas para financiar los costes fijos de inclusión en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos; y favorecer el mantenimiento y consolidación del empleo autónomo, por medio de la elaboración de proyectos integrados de orientación, asesoramiento y tutorización de personas trabajadoras autónomas ya constituidas, a fin de favorecer la consolidación y evitar la destrucción del empleo autónomo. Igualmente, la Orden proyectada reguladora de las bases para la concesión de tales subvenciones, se dicta de conformidad a lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero de la Generalitat, que rige las subvenciones de la Administración de la Generalitat. Al propio tiempo, rigen los artículos 159 a 177 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, en materia de subvenciones de la Administración de la Generalitat. Así pues, como se señaló por este Consell en su Dictamen 334/2016, relativo a un proyecto análogo de Orden de concesión de subvenciones: en la medida de que dicho objeto comporta el ejercicio por parte de la 4
Administración de su potestad de fomento resultan de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (de carácter básico en la mayoría de sus preceptos al amparo de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución) su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (muchos de sus preceptos también constituyen legislación básica estatal), y la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones (cuyo Título X artículos 159 a 177 tiene por objeto específico las subvenciones ). Resta señalar que, en cuanto ciertos preceptos de la norma proyectada comportan una regulación procedimental, concretada a aquellos aspectos organizativos y procedimentales propios y peculiares de nuestra administración autonómica, se considera conveniente citar la competencia de naturaleza adjetiva, conforme se atribuye a la Generalitat, ex artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía. Tercera.- Procedimiento de elaboración. En el ámbito adjetivo, son de aplicación los artículos 164.e) y 165.1 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana, en relación al artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell y al Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula entre otros extremos, el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. La iniciativa se adoptó por el Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo por ser el competente en la materia que se pretende regular tras la aprobación del presente proyecto normativo, elaborándose un primer borrador del proyecto que se dictamina. Igualmente, consta en el procedimiento el informe de la Directora General de Trabajo y Bienestar Laboral, sobre la necesidad y oportunidad de elaborar la norma proyectada. Obra informe de la misma procedencia sobre el impacto económico en relación con la aplicación de la Orden de la Consellería consultante, en cuanto al coste que podría suponer la aplicación de la disposición general proyectada, que no genera ningún otro al margen del consignado en los créditos de los Presupuestos Generales de la Generalitat. El Proyecto normativo ha sido informado favorablemente por la Directora General de Presupuestos a efectos de lo dispuesto en el artículo 26 de Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de subvenciones. 5
Se ha aportado, igualmente, informe favorable de la Interventora Delegada de la Consellería consultante. Además, se han incorporado los respectivos informes sobre impacto en la familia, infancia y adolescencia; y coordinación informática, respecto al proyecto de Orden examinado. Destaca el informe de impacto de género firmado por la misma Directora General, que señala que el proyecto de norma tiene impacto neutro. Se ha emitido informe de inaplicabilidad de la comunicación a las autoridades europeas, en el cual se señala que las ayudas a conceder no están sujetas a la prohibición del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), ya que el proyecto es compatible con el Mercado Único y la normativa comunitario y no está sujeto a la obligación de comunicación o notificación previa. Ello se reitera en el preámbulo de la norma proyectada. Se ha trasladado el contenido del proyecto a la Presidencia y al resto de Consellerías, habiendo únicamente formulado alegaciones la Subsecretaria de Presidencia en relación con la Composición equilibrada de la Comisión de Valoración. Observación que se ha incorporado en el artículo 11. En el procedimiento de elaboración de la disposición general se ha sometido el proyecto normativo a información pública publicando su contenido en el DOGV núm., 8354, de 3 de agosto de 2018 y no se han presentado alegaciones por personas o entidades interesadas. Se han incorporado el Informe de la Abogacía General de la Generalitat, de fecha 15 de octubre de 2018, proponiendo una serie de mejoras en el texto que han sido introducidas en el borrador final, tras haberse informado oportunamente por la Directora General encargada de la tramitación del Proyecto normativo. Ha de significarse que los anteriores informes son todos ellos favorables a la disposición general proyectada. Cuarta.- Estructura del proyecto. La disposición general propuesta de índole modificativa, reviste la forma de Orden y se integra por una parte introductoria o expositiva, intitulada como Preámbulo, seguido de un texto articulado compuesto de un artículo único y una parte final con una Disposición Adicional y Final, únicas, completado por un Anexo en el que se recoge el texto completo de la 6
modificación parcial propuesta, respecto a los artículos 11, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30 de la Orden 15/2017, de 20 de julio, Observaciones del proyecto de Orden Se advierte que, a raíz de las observaciones formuladas por este Órgano consultivo en los numerosos dictámenes anteriores sobre proyectos normativos en materia de aprobación de bases reguladoras de subvenciones, se han incorporado en los textos analizados las observaciones, de suerte que ya los remitidos cuentan, por lo general, con las premisas enunciadas en nuestros Dictámenes. Observación de carácter general. Lenguaje no sexista. A lo largo del texto del proyecto debería respetarse el uso de un lenguaje no sexista, según establecen la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Observaciones al texto de la Orden proyecto. Al Preámbulo La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo 129.1 que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En los apartados siguientes de dicho artículo 129 el legislador establece la manera en la que deberá justificarse la adecuación de la norma proyectada a los referidos principios. En la parte expositiva de la norma proyectada, solo de manera muy indirecta puede considerarse atendido este mandato del legislador básico, por lo que se recomienda modificar el preámbulo para justificar que la elaboración y aplicación de la norma proyectada se ajusta a los principios establecidos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, citada. 7
La fórmula conforme este Consell Jurídic, tendrá su plasmación efectiva, en el caso de que se atienda las observaciones que se contengan eventualmente, de naturaleza esencial, en el presente Dictamen. Al Anexo que contiene la modificación que se pretende aprobar. En general. Contiene el tenor completo de la Orden incorporando las modificaciones propuestas. Debería singularizarse el Anexo como Único y el título se situará centrado, tras completarse su denominación, conforme previene el artículo 35.2 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero. Observaciones particulares. Siete. A la modificación del Artículo 24. Solicitudes y plazo de presentación. En el apartado 1, la obligación impuesta de la presentación exclusivamente por vía electrónica, debe entenderse sin perjuicio de la normativa establecida con carácter general sobre la presentación de solicitudes en las Administraciones Públicas, aun cuando la determinación se justifique en razón de las circunstancias concretas que afectan a los destinatarios. Observaciones de redacción al proyecto de Orden. A lo largo del texto deberían escribirse con su inicial en mayúscula en el último párrafo del Preámbulo y en la Disposición Adicional Única, e igualmente en la antefirma del Decreto proyectado en la frase El conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo. 8
III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Orden por la que se modifica parcialmente la Orden 15/2017, de 20 de julio, de la Consellería de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se aprueban las bases reguladoras y se establece el procedimiento de concesión de las ayudas del Programa de Fomento del Trabajo Autónomo en la Comunitat Valenciana, es conforme con el ordenamiento jurídico. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 19 de diciembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SR. CONSELLER DE ECONOMÍA SOSTENIBLE, SECTORES PRODUCTIVOS, COMERCIO Y TRABAJO. 9