5 Congreso Argentino de Administración Pública Sociedad, Gobierno y Administración

5 Congreso Argentino de Administración Pública Sociedad, Gobierno y Administración Administración Pública y Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios. Panel: La relación Nación Provincias en la gestión de programas Articulación público-privada y descentralización para el desarrollo productivo. Caso de programa de asistencia financiera a nivel nacional. Fortalezas y debilidades. Mag. Gustavo Mario Longo 1 San Juan, Argentina, mayo de 2009 1 Coordinador General del Programa Global de Créditos, SEPyMe, Ministerio de Producción de la Nación longog@gmail.com 1

Abstract: Las pequeñas y medianas empresas en la Argentina son, en lo referente a políticas de apoyo a la producción, el principal beneficiario de los programas de asistencia técnica y/o financiera por parte del sector público. El Programa Global de Crédito a Mipymes, que operó en la órbita de la Secretaría de Industria de la Nación desde 1994 a 2008, con un presupuesto anual de U$S200 millones, tiene como finalidad otorgar préstamos para proyectos de inversión productiva, a partir de un modelo de gestión innovador que articula organismos nacionales, subnacionales y empresas privadas. Un análisis de los resultados de gestión del programa desde su creación pone en evidencia la correlación que existe una adecuada articulación institucional y el desempeño. Asimismo, muestra que un modelo de gestión que se apoya sobre la articulación de actores y la descentralización exige capacidades de gobierno por parte de la Alta Conducción que en este caso- no estuvieron a la altura de la originalidad e innovación en el diseño institucional, a fin de asegurar una continuidad en la gestión del Programa. En este sentido, resulta un caso de análisis interesante para analizar cuáles son las capacidades específicas requeridas a la conducción de gobierno -independientemente del color político- para asegurar resultados de gestión. 2

Articulación público-privada y descentralización para el desarrollo productivo. Caso de programa de asistencia financiera a nivel nacional. Fortalezas y debilidades. A. Introducción Los programas del Estado Nacional que cuentan con financiamiento externo, básicamente del Banco Mundial (BM) o del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrollaron mecanismos de organización y ejecución que los diferenciaron durante años de las estructuras propias de los organismos públicos. Esta diferenciación se verificó principalmente en los siguientes elementos: Creación del Programa con un objetivo de política que le daba origen Creación de mecanismos de monitoreo y evaluación, que favorecían los procesos de análisis de los resultados obtenidos Modalidad contractual por servicios o locación de obra, con obligación de presentación de informes y/o productos según el caso Honorarios definidos según niveles de responsabilidad, educación formal y experiencia Importantes requisitos en cuanto a la incorporación de personal técnico y profesional Clara definición de procedimientos administrativos y técnicos a cumplir por las unidades responsables. Control permanente, tanto a través de las Unidades de Auditoría Interna, como de Auditorías Externas. Diseño de manuales específicos relacionados con los procesos de contratación, que se rigen por la normativa general del Estado Nacional. Se entendía que la combinación de factores como contratos basados en la obtención de resultados, en programas con objetivos de política claramente establecidos, y con personal capacitado, permitirían alcanzar mayores y mejores resultados en la ejecución de políticas públicas. No obstante, la crítica que ha prevalecido en los últimos años es que estos programas, en su mayoría, han tenido importantes niveles de sub ejecución, y por lo tanto los resultados no son los esperados. Si bien el trabajo se focalizará en un Programa financiado por un organismo multilateral de crédito, se considera que la sub-ejecución del presupuesto, y la dificultad para obtener los resultados deseados a través de las políticas publicas implementadas, es una cuestión que atañe a todos los ámbitos de la gestión pública. En este marco, el modelo de gestión resulta uno de los pilares fundamentales, que determina las posibilidades de planificar adecuadamente, y por consiguiente, alcanzar resultados adecuados a las necesidades y/o expectativas de la población beneficiaria. El diseño de un modelo de gestión basado en resultados considera, por lo menos, las funciones de planificar, organizar, administrar, monitorear para detectar desvíos y evaluar para corregir. Una buena coordinación entre estas funciones facilita un esquema en el cual existan niveles de articulación con otros actores, tanto públicos como privados, que 3

complementan su accionar para mejorar la eficacia de las acciones de gobierno, con un uso adecuado de los recursos públicos. El caso que se analiza en el presente trabajo permite verificar los niveles de ejecución de un programa cuyo objeto es el financiamiento a las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes), el cual opera bajo un modelo de gestión articulado, y cuya complejidad exige el manejo de información confiable y oportuna, y adecuados niveles de formación y experiencia en sus equipos técnicos y profesionales. Se analizarán los resultados obtenidos por el Programa en un período de diez años, los actores intervinientes, y las características principales del modelo de gestión y su relación, en el momento de mejor funcionamiento, con un nivel óptimo de ejecución. B. Caso analizado: el Programa Global de Crédito a MiPymes En 1992 se firman los contratos 867/SF-AR y 643/OC-AR entre el BID y la Nación Argentina que dan origen Programa Global de Crédito para las Micro y Pequeñas Empresas (identificado como Mypes ). Luego de varias modificaciones, el mismo entra en operatividad en 1994. En 1999 se firma el contrato 1192/OC-AR que comenzará a operar en 2000, luego de su 1º modificatoria, hasta 2001. El Programa Global de Crédito se identificará como Mypes II. En 2002 se realizan la 2º y 3º modificatorias al Programa que se identificará como Mypes II a). En 2003 comienza a operar Mypes II-a) bajo el Contrato de Fideicomiso incorporado en la 3º modificatoria. En 2004 se incluye a las medianas empresas dentro del Programa a través del Decreto 1636 (apéndice 12). En 2006 se realiza la 4º modificatoria al Programa Global que inicia sus operaciones en marzo de 2007. b.1 Características del Programa en cada período de ejecución 1997-1999: Mypes I Población Objetivo: micro y pequeñas empresas Tasas: IFIs elegibles según zona de desarrollo regional y tasa pasiva ofrecida Moneda: pesos o dólares Destino: capital de trabajo, activos fijos, asistencia técnica para producción, comercio y servicios Plazo: máximo 4 años Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 200 mil y 20 empleados máximo Monto máximo del préstamo: USD 20 mil 2000-2001: Mypes II 4

Población Objetivo: micro y pequeñas empresas Tasas: licitación según tasa pasiva ofrecida Moneda: dólares Destino: capital de trabajo, activos fijos, asistencia técnica para producción, comercio y servicios Plazo: máximo 48 meses para capital de trabajo o asistencia técnica, y 60 meses activo fijo Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 500 mil (sin límite de empleados) Monto máximo del préstamo: USD 50 mil 2003-2006: Mypes II- a) con Fideicomiso Población Objetivo: micro, pequeñas y medianas empresas (cambio) Tasas: licitación según spread, se suma a la tasa pasiva definida por el Programa Moneda: dólares Destino: capital de trabajo (incluye financiación y pre-financiación de exportaciones y bienes de capital (todos los sectores, excepto servicios financieros). Plazo: capital de trabajo a 12 meses máximo, y bienes de capital a 7 años máximo Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 20 millones Monto máximo del préstamo: USD 3 millones Marzo 2007- agosto 2007: Mypes II- a)- 4º Modificación: Línea en Pesos Población Objetivo: micro, pequeñas y medianas empresas Tasas: fija activa de 2,9% anual más un spread máximo de 6 puntos porcentuales. Moneda: pesos ó dólares Destino: capital de trabajo, asistencia técnica y proyectos de inversión Plazo: entre 3 a 10 años Facturación máxima de empresas beneficiarias: USD 20 millones Monto máximo del préstamo: USD 3 millones b.2 Resumen de cambios en la normativa entre períodos Periodo Operativo Normativa Modificación realizada 1994-1999 Mypes I Crea Programa 2000-2001 Mypes II moneda, montos, plazos Fideicomiso, plazos, montos, medianas 2003-2006 Mypes II- a) empresas Mypes II- a)- 4º 2007 modificatoria moneda, destino, plazos 5

b.3 Ejecución En los puntos anteriores se realizó una reseña de las principales características del programa. A su vez, pueden verificarse los datos relacionados con la ejecución financiera del programa, la cantidad de beneficiarios por período, y su relación con el funcionamiento de una adecuada articulación. Esta información se expone, a modo de resumen, en los gráficos que se incorporan a continuación: Gráfico A Ejecución financiera del programa Período 1994-2007 Ejecución financiera del Programa Dólares 200.000.000 180.000.000 160.000.000 140.000.000 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Año El gráfico A muestra un desempeño estable en la década de los 90, una caída de la ejecución en los años de la crisis de 2001-2002, que no logró recuperarse hasta el año 2006, con un despegue muy importante en 2007. Por su parte, el Gráfico B muestra la operatoria del 2007 en períodos quincenales, dado el salto cuantitativo que la misma muestra en el Gráfico A. 6

250 Gráfico B Préstamos Quincenales (montos) Programa Global de Crédito: Fondos BID 200 $ 236,9 150 100 50 $ 5,7 $ 10,8 $ 23,1 $ 66,8 $ 60,9 $ 86,5 $ 86,1 0 1º quincena 27/4 al 4/5/07 2º quincena 7/5 al 18/5/07 3º quincena 21/5 al 1/6/07 4º quincena 4/6 al 15/6/07 5º quincena 19/6 al 29/6/07 6º quincena 2/7al 13/7/07 7º quincena 8º quincena 16/7 al 27/7/07 30/7 al 10/8/07 Fuente: Unidad Coordinadora del Programa Global de Crédito, elaboración propia. C. Modelo de gestión Ante el salto cualitativo que dio la ejecución en el año 2007, cabe preguntarse cuáles fueron las condiciones que permitieron este resultado, y si éstas pueden relacionarse con cambios en el modelo de gestión del Programa. Desde sus inicios, el Programa contó con la participación del B.C.R.A. en su condición de agente financiero. Asimismo, la participación de los bancos comerciales, tanto públicos como privados, resultaba necesaria dada la capacidad de llegada a todo el país que los mismo tienen, a través de sus sucursales. En sus comienzos, resultaba dificultoso para los órganos de aplicación, contar con una estructura ágil, y con la suficiente capacidad de coordinación como para lograr que los actores intervinientes aportaran eficiencia y eficacia al Programa. La falta de puesta a punto de los mecanismos de gestión necesarios impactó sobre las condiciones impuestas para la operatoria. De esta manera, en la primera etapa de operación existió una demanda de los bancos sobre los fondos del programa, pero no con el suficiente volumen. Dado el bajo impacto a nivel de los beneficiarios, se analizaron otras alternativas. La búsqueda de soluciones en la segunda etapa estuvo enfocada en la creación de mecanismos que garantizaran cobertura sobre los fondos aportados por el BID. Es factible considerar que esto fuese producto de la falta de confianza por parte del organismo financiador, ante las dificultades mostradas por el sector público para llevar 7

adelante una gestión eficiente de los fondos aportados. Se intentó mejorar los esquemas de la operatoria a través de la creación de un Fondo Fiduciario, y una ejecución administrada por pequeño grupo de bancos que firmaron el contrato de fideicomiso. La ejecución financiera del Programa no mostró mejoras, resultando recurrente la dificultad de llegada a las empresas, por no contar con una red mas amplia de entidades participantes, y con mejoras en las condiciones de la operatoria. Así, en 2006 se plantea un esquema más amplio, en el cual participan abiertamente todos los bancos públicos y privados, con una mayor presencia del BCRA en su carácter de agente financiero y nexo ante las entidades bancarias. La mayor participación de entidades privadas, bajo reglas de juego claras, con mecanismos de control y penalización funcionando, y el Estado en una posición de coordinador, permitieron tomar contacto con un amplio número de empresas (potenciales beneficiarios del Programa) en todo el País. A su vez, el contacto directo entre la sucursal bancaria local y el empresario, facilitó la calificación de los créditos, y permitió conocer más en profundidad el tipo de demanda por sector económico y por región. El mapa de actores propuesto, y puesto en funcionamiento en 2007, se expresa en el punto siguiente c.1 Esquema de actores B.C.R.A BID Bancos públicos y privados Sepyme UCP Empresas Beneficiarias Agencias de desarrollo, y otros organismos públicos provinciales y municipales 8

c.2 Responsabilidades Subsecretaría de la Pequeña y mediana Empresa y Desarrollo Regional (Sepyme): Responsable del Programa Unidad Coordinadora del Programa (UCP): dependiente de Sepyme, máximo responsable de la operatoria del Programa. Banco Interamericano de Desarrollo (BID): organismo que otorga el financiamiento al Programa Banco Central de la República Argentina (B.C.R.A.): agente financiero del programa. Receptor de documentación de los bancos, intermediario en la acreditación de los fondos a los bancos, y las cobranzas respectivas de los préstamos otorgados a las empresas Bancos privados y públicos: receptores de las demandas de préstamos de las Mipymes, encargados de la calificación de riesgo, evaluación de proyectos, y otorgamiento de préstamos a las empresas. A cargo del 100 % del riesgo de crédito. Mipymes: beneficiarias de los créditos a tasas subsidiadas, para inversiones productivas. Agencias de desarrollo, organismos provinciales y municipales: difusión y asesoramiento alas empresas para acceder a los beneficios del programa c.3 Operatoria Aspectos normativos o Diseño de la operatoria por parte de la UCP, y aprobación de la misma, por Disposición del Subsecretario de la Pequeña y Mediana Empresa. Acordada con el BID. o Paralelamente, el B.C.R.A. emite una Comunicación A a los bancos, en la cual se exponen las características y condiciones de la operatoria, y a la que adhieren los bancos que se suman al programa. o Los aspectos mas operativos, y que requieren de cierta agilidad para su modificación permanente, son reglamentados en Comunicaciones B o Tanto los bancos como las agencias de desarrollo locales y otros organismos llevan adelante acciones de difusión del programa en todo el país Ejecución o Una vez aprobada la operatoria, la UCP informa los fondos disponibles, y los bancos que adhirieron solicitan fondos, ofertando en base a la tasa de interés (tasa pasiva o spread) a cobrar a las mipymes. o La UCP asigna los fondos solicitados a modo de cupo. Los fondos se acreditan una vez que el banco demuestra que otorgó un préstamo bajo las condiciones del programa. o Los fondos asignado pero no acreditados se depositan en el BCRA o Los bancos otorgan préstamos y solicitan los fondos al BCRA o El BCRA envía la documentación de los préstamos a la UCP, a efectos de realizar una primera verificación sobre las condiciones mínimas del préstamo otorgado. o Si la UCP aprueba, ordena la acreditación de los fondos en la cuenta que el banco solicitante posee en el BCRA. En caso contrario informa el rechazo. 9

o En caso de aprobado, los bancos mantienen las condiciones a las empresas, y realizan periódicamente la cobranza de capital e intereses, y realizan el pago correspondiente al programa, el cual es debitado directamente por el BCRA, y depositado en la cuenta del programa o Ante cada solicitud de fondos, los bancos informan los préstamos otorgados con fondos propios, a modo de cumplimentar la contrapartida local. o La información de los bancos es aportada en formato papel y en medios electrónicos. Control o El programa cuenta con un plan de monitoreo, el cual debe ser llevado adelante por la UCP. o La UCP determina una muestra de préstamos, y verifica la documentación obrante en los bancos, como también realiza visitas a las empresas a efectos de corroborar el correcto uso de los fondos. o En caso de detectarse anormalidades, la UCP declara nulo el préstamo y ordena al BCRA que debite el importe de la cuenta del banco interviniente. Información o El informe de monitoreo es presentado semestralmente al BID o La UCP elabora el Balance Anual del programa, el cual es auditado por la AGN D. Como se fortalece el Programa a partir de los actores intervinientes d.1 Disminución de riesgo para el Estado El riesgo crediticio de los préstamos otorgado por el programa es asumido por la entidad bancaria (pública o privada) que interviene en el Programa, haciéndose cargo de la posible incobrabilidad garantizando el préstamo en el B.C.R.A. También se disminuye el riesgo de uso incorrecto de los fondos a partir de las condiciones para el otorgamiento, y el doble control que se produce por la intervención de la UCP y el BCRA. d.2 Generación y procesamiento de información La información aportada por los bancos permite contar con una base on line respecto de la demanda de préstamos del sector mipyme. Los bancos informan los préstamos demandados y otorgados, con las condiciones básicas en cuanto a tasa, plazo, garantías, destino de los fondos, tipo de empresa, sector productivo, volumen de facturación, y otros datos relacionados con la actividad. El flujo de información es permanente, con lo cual los datos están constantemente actualizándose, y facilita la construcción de un tablero de mando en el cual constan indicadores que permiten: o Ajustar la operatoria en función del comportamiento de la demanda 10

o Mejorar o adecuar las condiciones mínimas como tasas, montos y plazos. o Elaborar un mapa para realizar el monitoreo o Generar estadísticas sobre cada uno de los sectores productivos, en relación con sus necesidades de financiamiento o Medición de resultados d.3 Eficiencia en el proceso Las empresas solicitan, y tramitan sus préstamos ante los bancos que adhieren al programa. Este trámite se realiza en plazos razonables, evitando un desgaste innecesario por parte de los beneficiarios, y garantizando que los mismos obtengan una respuesta en forma oportuna, sin que impacte negativamente en el proyecto de inversión que se intenta financiar. Los bancos, para acceder a los fondos del programa, deben previamente, monetizar el préstamo; es decir que la empresa recibe fondos del banco, y la UCP, si las condiciones se han cumplido debidamente, acredita estos fondos al banco interviniente. De esta manera, los bancos realizan una exhaustiva revisión de la documentación y el destino de los fondos, garantizando el cumplimento de los aspectos requeridos por el Programa, y evitando rechazos posteriores. La comunicación entre el BCRA y los bancos es sumamente fluida, por lo cual, una vez otorgado un préstamo a una empresa, el lapso entre la aprobación y la acreditación de los fondos no supera las 72 hs. Las acciones de monitoreo se realizan en forma muestral, y no requieren una excesiva cantidad de personal. Las irregularidades detectadas son rápidamente comunicadas al banco que otorgó el préstamo, y no existen dudas respecto de las condiciones por las cuales se rechaza el proyecto. La intervención de las Agencias de Desarrollo en la difusión, aporta elementos importantes al momento de asesorar a las empresas respecto de las condiciones para acceder al programa, evitando rechazos innecesarios. d.4 Capacidad de gestión La participación de los actores descriptos, obligan a la UCP a contar con procedimientos adecuados para sostener una operatoria compleja, lo cual redunda en un fortalecimiento de aspectos tales como: o Formalización de los procedimientos o Cumplimiento estricto de las normas aprobadas o Sentido de pertenencia del personal o Desafío profesional para los integrantes del equipo de la UCP o Fortalecimiento del Estado como coordinador y regulador o Mejora de los ámbitos de difusión y asesoramiento a partir de la acción directa de las entidades bancarias, con base en la zona y conocimiento del sector empresario. 11

o d.5 Adecuado funcionamiento y su relación con los resultados Si se considera que la buena ejecución de los fondos del Programa es, dada la experiencia de estos programas en Argentina, un resultado a considerar, el Grafico A expuesto en párrafos anteriores muestra claramente el incremento en los niveles de ejecución, con montos muy bajos al comienzo del Programa, a partir del año 1994, y el pico de ejecución en 2007. Se verifica mas de una causa por la cual el incremento en la ejecución es muy importante, como por ejemplo las condiciones de mercado, o la situación coyuntural del sistema financiero según el año que se analice. No obstante, la evolución del modelo de gestión, y el afianzamiento de los actores estratégicos como parte del sistema, es quizá, la causa más importante. La importancia de esta evolución, y su relación con los resultados, puede resumirse en la siguiente descripción: o Primera etapa (1994-2001) Diseño del Programa Diseño de la UCP Primeros acuerdos con pocos bancos Primer acuerdo con el BCRA Operatoria a demanda de los bancos Escaso desarrollo de sistemas de información Baja previsibilidad para los actores intervinientes Baja ejecución o Segunda etapa (2002-2005) Baja ejecución Diseño de nuevos mecanismos financieros en busca de mejores resultados Creación de fideicomisos Cambios en las condiciones de acceso al Programa Escasos resultados alcanzados o Tercera etapa (2006-a la fecha) Mayor claridad en las reglas de juego Mayores mecanismos de transparencia Participación abierta a todos los interesados Seguimiento día a día de la operatoria Cambio de operatoria a pesos E. Aprendizajes La participación de actores externos como el B.C.R.A. o los bancos privados y públicos exigió a las estructura de la Sepyme y a los profesionales y técnicos del Programa a 12

generar instrumentos eficientes para ejercer un real control de la operatoria. Estos instrumentos tuvieron que ver con: o Descripción clara de los procedimientos de cada área o Sistemas de información confiables o Capacitación específica o Puesta en marcha de ámbitos de comunicación interna y externa En cuanto a la motivación del personal, se vio potenciada por la propia operatoria del Programa, y los niveles de responsabilidad que implicó la misma. Aún así, el incentivo que significa formar parte de un Programa complejo, en el cual pueden verificarse claramente los resultados, y que es considerado importante por los beneficiarios, puede verse erosionado cuando este tipo de programas entran en etapa de renegociaciones que exceden los plazos normales, y bajan sustancialmente su ejecución después de alcanzar picos en cuanto al volumen de fondos operado. En el caso que se describe, durante el año 2008 resultó necesario establecer un plan de acción específico para sostener la motivación del personal, en tanto no se llevaba adelante el programa tal cual estaba previsto, producto de los cambios de gestión que retrasaron las definiciones necesarias para cerrar una negociación con el BID: Se generaron planes de trabajo para mejorar las bases de datos estadísticos con que cuenta el Programa, y se pusieron en marcha planes de capacitación y especialización de los integrantes de la UCP, en tanto se definían los detalles de la nueva operatoria. Por último, la función de coordinación de un organismo público resulta claramente aplicable, y es factible de obtener buenos resultados cuando se basa en reglas de juego claras para todos los actores, capacidad de control, capacidad de penalización, y capacidad técnica para proponer soluciones en cada parte del proceso. En este marco, se produjo una buena combinación entre la motivación por los beneficios del sector privado, y la necesidad de eficiencia, eficacia y transparencia del sector público en la ejecución de políticas. 13