Presupuesto municipal: modelos para armar. Planificación, tensión y conflicto. Por Hernán Martínez (*) Febrero de 2015. La importancia del presupuesto no está solo dada por la magnitud de los recursos que pueda distribuir entre la sociedad local, ya sea a través de la prestación de los servicios públicos, el otorgamiento de subsidios, la aplicación de las exenciones impositivas, u otros medios fiscales disponibles legalmente, sino también por ser el acto contable, jurídico, económico y político más importante de cada gestión anual del gobierno local, tal vez solo superado y a posteriori- por la rendición de cuentas del mismo presupuesto. Sus soportes normativos complementarios, las ordenanzas fiscal e impositiva, forman parte indisoluble de esta unidad conceptual, legal y técnica, que configura un patrón determinado de cálculo y recaudación de recursos y de planificación del uso de los mismos en la aplicación del gasto público municipal anual. Entender y sostener al presupuesto como instrumento de planificación municipal, importa aportar de parte del poder gubernamental administrador, un proyecto de pautas contables, económicas, jurídicas y políticas, a partir de lo que dicho poder legítimo y legal, entienda como manejo correcto de la hacienda pública en función de la gestión de estado pretendida. (*) El autor es Director del Centro de Información y Documentación del Sindicato de Trabajadores Municipales de San Isidro, adherido a la FeSiMuBo, federación provincial bonaerense de la CTM, confederación nacional de los Municipales Argentinos, de la cual es Coordinador de Relaciones Internacionales.
Prácticas presupuestarias: cinco modelos para armar. Veamos ahora, en términos generales, cuáles han sido las diferentes prácticas de organización y ejecución presupuestaria, que distintas Administraciones Municipales han utilizado en las últimas tres décadas de régimen democrático, independientemente de los actuales límites técniconormativos que la legislación vigente podría oponer a las mismas. Podríamos agrupar dichas prácticas presupuestarias o modelos de ejecución y control de recursos y gastos, en cinco ítems: el presupuesto funcional; el presupuesto por programas; el presupuesto base cero; el llamado de calidad total, y el participativo. El primer modelo, el del presupuesto funcional. El más antiguo y tradicional, la técnica consiste en presentar las partidas de gastos según su finalidad y funciones, sin discriminar detalladamente las áreas involucradas que resultan responsables de la ejecución del gasto, generalmente de este modo se facilita encubrir aspectos no presentables públicamente sobre la ineficacia e ineficiencia del gasto y sus responsables. El segundo modelo, el del presupuesto por programa. Podríamos considerarlo un avance sobre el anterior modelo, es una herramienta idónea para la planificación del gasto, su técnica consiste en dividir el presupuesto en áreas de interés o programas. Cada una de estas partidas de gastos a ejecutar, obtenidos mediante una planificación previa con el fin de lograr metas preestablecidas para dichos programas, para que posteriormente esas metas sean revisadas en relación al cometido de sus objetivos. En esta técnica se introducen los conceptos de eficacia y eficiencia en la administración de los recursos, ya no se trata solamente de señalar lo que hace el Estado Municipal, sino con que cantidad de recursos lo hace, mediante la introducción del análisis costo/beneficio. La particularidad de este sistema consiste en establecer objetivos específicos al momento de la formulación de los programas, objetivos esos que tienen un análisis cualitativo y cuantitativo. El análisis es cualitativo respecto de las tareas que se le han asignado y el cumplimiento del tiempo de las metas, y es de carácter cuantitativo mediante la ponderación de los recursos asignados a su cumplimiento específico. Otro aspecto de este modelo presupuestario es su particular análisis plurianual de las implicancias de los gastos asignados, no circunscribe su observancia de las metas a un solo ejercicio, sino que
integra a la lectura del programa a los subsiguientes, hasta el logro de los objetivos preestablecidos. El tercer modelo, el del presupuesto base cero. Introduce la noción de las Unidades Ejecutoras o de Ejecución, con un alcance similar a los programas, siendo la diferencia sustancial respecto al anterior modelo presupuestario, que en el presupuesto base cero, se examinan cada año la razón de ser de cada autorización de gastos, de esta manera -según sus defensores-, se intenta romper con la inercia necesariamente incremental de los presupuestos. En este modelo se debe demostrar en cada caso puntual de asignación para gastos, la necesidad de continuidad de la actividad que debe financiarse. Así la autorización para gastar, en todas las Unidades de Ejecución, requiere de dos instancias previas, en primer lugar si se mantienen las condiciones necesarias para financiar una actividad o un gasto para el siguiente ejercicio, y en segunda instancia, si el gasto considerado requiere la misma prioridad y magnitud que en el ejercicio económico precedente, es por esta razón por la cual este sistema presupuestario se denomina presupuesto de base cero. En este modelo, cada unidad de ejecución comprende: la formulación de objetivos; enumeración de alternativas para el cumplimiento de las actividades y el volumen de gastos requeridos; un análisis de costos; evaluación de resultados; beneficio que la actividad elegida como alternativa supone; explicación de los efectos que podrían resultar en caso de cancelar una Unidad de Decisión; esta enumeración de ítems solo cubre los principales a ser tenidos en cuenta, pero no agota el listado que puede ser ampliado. El cuarto modelo, el del presupuesto por calidad total. Más que una técnica presupuestaria constituye un concepto de gestión (algunos la llaman filosofía de gestión). Este concepto o filosofía de gestión tiene su origen en las modificaciones a las tecnologías de la organización de la producción y el trabajo en la actividad privada. Su introducción en la actividad pública (mucho más compleja que la primera) presupone una serie de adaptaciones, que en la mayoría de las ocasiones no son tenidas en cuenta en la agenda técnica de su aplicación. La calidad total consiste en introducir, en forma constante, estándares de calidad, tanto en la prestación de los servicios públicos a los contribuyentes, como en los servicios administrativos y de apoyo que posee toda administración pública. Esto requiere de un gran esfuerzo de capacitación del personal en
general, pero sobre todo de aquellos que podríamos denominar como parte de la gerencia pública, siendo este último segmento (y contrariamente al mito difundido), el que presenta mayor resistencia a los procesos de capacitación. Otro problema que plantean los sistemas de calidad total de servicios, es la igualación conceptual del contribuyente o el usuario de los servicios públicos con el cliente, esta igualación no es solo teórica, sino que impacta, directa o indirectamente, sobre un conjunto de prácticas gubernamentales y administrativas que la aplicación de este concepto sobre las mismas conlleva, dado que el presupuesto público y su ejecución no tiene como fin único la satisfacción puntual del cliente territorialmente focalizado en relación al servicio público prestado por su municipio, sino la construcción de ciudadanía local altamente integrada socioculturalmente a la región y el país. No obstante ser una técnica inconvenientemente generalizable a la totalidad de la estructura administrativa y de servicios municipales, sí sería deseable aplicarla a segmentos determinados y muy puntuales de la misma, pero a manera de experiencia piloto de una verdadera escuela de gestión. Por último el quinto modelo, el del presupuesto participativo. Este modelo implica algún grado de involucramiento y participación de la población en el establecimiento de las prioridades de gastos y asignación de recursos, generalmente sobre un tramo o sector determinado del presupuesto. Para su implementación y desarrollo, requiere de la formación de foros barriales o por localidad, lo que implica un esfuerzo mayúsculo en el proceso de construcción de ciudadanía. Estos foros de debate y decisión (acotada), delimitan las prioridades en cuanto a obras y servicios, creando un marco de participación pública no-estatal, estableciendo procesos, con diferentes grados, de co-gestión y control de hacienda pública. La implementación de un presupuesto participativo debería implicar un proceso gradual donde existan condiciones básicas y tareas a poder ser desarrolladas por los actores para que el mismo resulte plenamente operativo, citamos algunas condiciones: *implica un compromiso político de la administración en crear y sostener en el tiempo la organización del presupuesto participativo, ya que su puesta a punto supera el lapso de varios ejercicios fiscales;
*se debe dar importancia a la difusión de los mecanismos ciudadanos de participación que están contenidos en la aplicación del presupuesto participativo; *el sistema presupuestario debe ser de fácil y claro acceso a la ciudadanía de modo que se conozcan, con exactitud, las partidas afectadas a este mecanismo; *se debe implementar un sistema contable de fácil comprensión; *la ciudadanía debe tener acceso a la totalidad de la información involucrada en el presupuesto participado; *la información sobre las obras y servicios involucrados, como así también sus características técnicas, deben estar disponibles para los ciudadanos participantes con la debida anticipación para que se puedan establecer prioridades en base a un orden racional; *las tareas de implementación normativa de este mecanismo de participación, deben desarrollarse en forma conjunta, paulatina y cooperativa, entre el poder reglamentario (Concejo Deliberante) y los sectores sociales involucrados, de modo tal que la apertura de un espacio de participación ciudadana, no devenga en un espacio institucional caracterizado por el conflicto constante. Contrariamente a lo que se cree, los presupuestos municipales, al menos en la Provincia de Buenos Aires, se han visto crecientemente sometidos a una serie de regulaciones normativas que deberían haber mejorado la estandarización de su confección, ejecución y control. No es nuestro cometido avanzar sobre la exposición conceptual de las pautas normativas que rigen el cálculo de recursos, el presupuesto general de gastos, su ejecución y posterior rendición. Para el lector interesado en una lectura más pormenorizada de estos temas, podemos remitirlo al estudio de la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM), el Reglamento de contabilidad y disposiciones administrativas para los Municipios de la Provincia de Buenos Aires del Tribunal de Cuentas, el Decreto 2980/00 (RAFAM) y sus Manuales instructivos complementarios.
Presupuesto: planificación, tensión y conflicto. Toda política fiscal de recaudación de recursos y de aplicación de los mismos al gasto y a la inversión pública, presupone algún grado de tensión conflictiva, manifiesta o latente, y que involucra con mayor o menor medida y extensión, a diversos actores socio-vecinales locales, incluidos los trabajadores municipales con sus demandas salariales y laborales. Establecer cuál será el plan de ejecución presupuestaria (amplia y didácticamente publicado), definido en sus medios y objetivos, así como en sus plazos y unidades ejecutoras responsables, aporta al ordenamiento temático, temporal y espacial del conflicto, limitando, cuando no eliminando, su principal causa de tensión -junto a la necesidad material-, y que es la incertidumbre de los procesos, generalmente insumo y motor del escalonamiento radical en la puja de intereses entorno a los recursos y su aplicación al gasto. Las tensiones socio-vecinales y laborales organizadas entorno a la puja de los recursos presupuestarios, remiten a un tratamiento mucho más amplio, ligado el mismo a las múltiples relaciones entre Desarrollo Local y Diálogo Social, motivo temático de otro de nuestros trabajos de opinión. Por último, no es tradición en nuestras administraciones locales incorporar al proceso de planificación, confección y ejecución presupuestaria, la dimensión conflicto socio-laboral y socio-vecinal, al menos como una unidad de análisis a ser ponderada, aunque más no sea de una manera muy general y al menos teórica. Es más, dicha dimensión es considerada molesta, no deseable de considerar. Así la posterior intervención estatal-gubernamental, en los conflictos devenidos de la puja de intereses legítimos entorno al presupuesto y su ejecución, es abordada desde una perspectiva artesanal, amanuense, poco profesional, carente de estrategias de anticipación y consecuentemente no integrada a la planificación general. Es tiempo de cambiar, el futuro que es hoy, así lo demanda.