RELACIONES ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DEL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL A LA LUZ DE LA REFORMA DE LAS HACIENDAS LOCALES I. INTRODUCCIÓN. José Manuel Tejerizo López. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la UNED. Leyes de 23 y 27 de diciembre de 2002. Artículo 142 CE: Los Entes Locales deben estar dotados de medios suficientes. La suficiencia de los medios está relacionada con sus funciones. Los medios deben consistir fundamentalmente en tributos propios y en participaciones en los tributos del Estado y de las CC AA. La mayor o menor autonomía de los Entes Locales está en función de su sistema de ingresos: a más tributos propios mayor autonomía y, viceversa, a más participación en ingresos de otras Administraciones Públicas menor autonomía o, si se prefiere, mayor tutela financiera. Influencia de las reformas políticas de los años 70 respecto de las Haciendas Locales: Cesión de la imposición de producto. Necesidad de acomodar nuestro sistema tributario a la existencia de tres niveles de Administraciones Territoriales. Principios que debe respetarse en las relaciones entre las tres Haciendas Públicas: Capacidad contributiva. Autonomía de los Entes locales. Tutela financiera. Es el envés de la autonomía. Las relaciones que existen entre las distintas Haciendas Públicas se caracterizan, desde la perspectiva de la Hacienda Local, por la existencia de una tutela financiera, ejercida sobre todo por parte del Estado Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 1
II. LA TUTELA FINANCIERA EN LAS HACIENDAS LOCALES. Limitación de la autonomía local a través de la tutela financiera. Características esenciales de la tutela financiera: Se justifica en los principios de unidad y de supremacía del interés de la nación. Los controles específicos se justifican cuando se incida en intereses generales No admite controles genéricos e indeterminados. Los controles son casi siempre de legalidad. Aspectos de la tutela financiera que se ejerce sobre los Entes Locales: Los titulares de la tutela financiera son el Estado y las CC AA. Existen muchas formas para llevar a cabo la tutela financiera (la más acentuada es la aprobación de las normas reguladoras de los ingresos locales). Otra de las modalidades que reviste la tutela financiera es la coordinación. Otra más de las manifestaciones relevantes de la tutela financiera es la intervención ex post del Ente tutelante. III. LA TUTELA FINANCIERA Y LOS INGRESOS LOCALES. A. Planteamiento. Principales fuentes de ingresos de los Entes Locales: Los tributos propios. Las transferencias (sobre todo participaciones en ingresos). Los ingresos patrimoniales. La deuda pública. B. Los tributos propios. Los Entes Locales tienen gran autonomía en el establecimiento y exigencia de las tasas o, si prefiere, dependen menos de la tutela financiera de las otras Administraciones Públicas: Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 2
La enumeración legal de los servicios por cuya prestación es posible exigir las tasas no puede ser considerada como una limitación a su autonomía financiera. Los límites a la exigencia de las tasas no derivan de la tutela financiera. También tienen una gran discrecionalidad en la regulación de las contribuciones especiales. Es en el ámbito de los impuestos donde se pone de manifiesto la tutela financiera. La reforma de la Ley de Haciendas Locales no ha introducido modificaciones en la estructura de la imposición local. Desde un punto de vista objetivo, existen los siguientes impuestos municipales: Dos impuestos de producto (IBI e IAE). Un impuesto que grava ciertos incrementos patrimoniales. (IIVTU). Un impuesto que grava ciertos bienes patrimoniales (IV). Un impuesto híbrido con características simultáneas de un gravamen sobre la cifra de negocios y de un gravamen sobre el consumo (ICIO). Simplificando: cuatro impuestos directos (tres sobre ciertos componentes de la renta, y uno sobre parte del patrimonio), y un impuesto indirecto. Escasa coherencia del sistema impositivo local, aunque se explica por el agotamiento de los presupuestos de hecho. Desde otra perspectiva, con mayor calado jurídico, es la de impuestos de establecimiento obligatorio (IBI; IAE e Impuesto sobre los vehículos) e impuestos de establecimiento voluntario (el resto). Los impuestos locales y la tutela financiera: Reconocimiento del carácter territorial de la potestad financiera local. Ausencia de intervención relevante de las Corporaciones Locales. Esto se pone de relieve: Exhaustividad de las normas estatales. Fijación de las bases imponibles. Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 3
Diseño de un sistema impositivo uniforme. Fuerte intervención del Estado en la gestión de los impuestos locales. Como conclusión: existe gran dependencia de otros Entes Territoriales, en especial del Estado. C. Las participaciones en los ingresos de otros Entes Públicos. 1. IDEAS GENERALES. Su existencia está amparada constitucionalmente. Se explicita tanto en la participación en los tributos del Estado y de las CC AA, en la dotación de unos Fondos con cargo a los Presupuestos estatales o autonómicos. Es aquí sobre todo donde se observa la dependencia financiera de los Entes Locales respecto de otros Entes públicos, en especial del Estado. Esta participación es cualitativamente distinta de la de las CC AA: Las CC AA han participado activamente en su fijación. Las CC AA tienen capacidad normativa en los tributos cedidos. La evolución de la financiación local ha sido: Ausencia de sistema local (hasta la tercera década del siglo XX). Reforzamiento con tributos propios (de 1924 a 1962). Intensificación de participaciones en la imposición estatal (desde 1962). Evolución de los instrumentos de participación utilizados: En un primer momento cesión parcial de la recaudación. A esto se añadió después los recargos sobre tributos estatales. Desde 1989 solo existe participación en los ingresos del Estado. Evolución de los criterios de reparto de la participación: En una primera época solo la regla de la territorialidad. Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 4
Más adelante, se introdujeron criterios objetivos (v. g., número de habitantes). Finalmente, solo criterios objetivos (número de habitantes, esfuerzo fiscal, etc.). 2. ALGUNOS PROBLEMAS TEÓRICOS DE LA PARTICIPACIÓN LOCAL EN LOS INGRESOS DEL ESTADO Y DE LAS CC AA. La participación se explicita en Fondos presupuestarios. Tipos de Fondos (que nunca se presentan de forma pura): Fondos de compensación (persiguen resarcir las pérdidas de recaudación). Fondos de nivelación (persiguen suplir carencias de financiación). Fondos de redistribución (para paliar desigualdades de financiación). Variables a tener en cuenta para la distribución de los Fondos: Índices de población (población total, de derecho, por niveles de renta, estacional, por edad). Índices de situación financiera (esfuerzo o la presión fiscales, nivel de endeudamiento, de ejecución presupuestaria). Índices del gasto (gasto teórico, gasto real, gasto total o de determinados servicios). La distribución en la práctica es el resultado de la combinación de muchas de las variables mencionadas. Consideraciones generales sobre la cuantía de los Fondos: Deberían tener fundamentalmente carácter nivelador, distinguiendo entre diversos tipos de Entes Locales. Deben tener un componente redistributivo. Los Fondos de las CC AA deben ser complementarios de los estatales. Los Fondos deben tener también carácter compensatorio. Consideraciones generales sobre los criterios de reparto: El más importante debe ser la población, con algún elemento compensatorio (por ejemplo, la edad o la dispersión). Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 5
Además, se debe atender a la situación financiera (premiar la eficiencia fiscal y no agravar las dificultades de recaudación). 3. LA REFORMA DE LAS HACIENDAS LOCALES EN LA MATERIA. Características generales: Confirmación de la desaparición de los recargos sobre los tributos estatales. El modelo se ha complicado puesto que se distingue entre la cesión de la recaudación ciertos tributos estatales, y la participación misma en los tributos del Estado (incluso dentro de esta existen dos modalidades diferentes). Se establecen diversas categorías de municipios. a. Municipios capital de provincia o de Comunidad Autónoma, y municipios de más de 75.000 habitantes. La participación de estos municipios es doble: Se cede un porcentaje de la recaudación de ciertos tributos estatales. Se les reconoce una participación en los tributos estatales bajo la denominación de Fondo Complementario de Financiación. Notas características de la cesión de ciertos tributos: Se cede un porcentaje de la cuota o de la recaudación, según los casos, del IRPF, IVA y algunos Impuestos especiales. La cesión se realiza sin que se minoren los rendimientos cedidos actualmente a las CC AA. Criterios de residencia en el caso del IRPF y de los Impuestos especiales, y según los índices de consumo en el caso del IVA. La cesión abarca solo la recaudación, pero no la gestión ni, por supuesto, la capacidad normativa. Además, recibirán una participación de los tributos del Estado, bajo la denominación de Fondo Complementario de Financiación. b. Otros municipios. El resto de los municipios solo tendrán una participación en los tributos del Estado. La participación se distribuirá teniendo en cuenta el número de habitantes, el esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria. Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 6
c. municipios turísticos. Son aquellos que tengan una población de derecho superior a 20.000 habitantes, y en los que las viviendas de segunda residencia superen a las viviendas principales. Estos municipios participaran en los ingresos estatales del modo siguiente: Recibirán una parte de la recaudación de los Impuestos sobre hidrocarburos y sobre las labores de tabaco. Recibirán una participación en los tributos del Estado. d. Provincias. Las provincias tendrán un modelo de participación en los ingresos del Estado similar al que hemos visto para los municipios de mayor importancia, con diferentes porcentajes de cesión de la recaudación y de participación en los tributos estatales. IV. ALGUNOS EJEMPLOS DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE LOS ENTES LOCALES 1. Ayuntamiento de Barcelona. Impuestos 40,91% 38,50% 34,07% 37,69% Transferencias 42,28% 43,24% 41,10% 45,30% Deuda Pública 2,81% 4,71% 11,38% 1,22% Ingresos patrimoniales 2,08% 2,37% 3,45% 4,01% Tasas y otros ingresos 11,92% 11,18% 10,00% 11,78% 2. Ayuntamiento de Valladolid Impuestos 37,37% 40,32% 39,80% 35,91% Transferencias 32,43% 30,57% 27,56% 33,65% Deuda pública 11,37% 10,00% 11,83% 7,61% Ingresos patrimoniales 10,88% 9,72% 10,24% 15,13% Tasas y otros ingresos 7,95% 9,39% 10,56% 7,70% 3. Ayuntamiento de El Ejido (Almería). Impuestos 25,99% 24,51% 26,77% 25,72% Transferencias 48,80% 51,18% 45,28% 40,47% Deuda pública 4,60% 5,44% 5,29% 4,68% Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 7
Ingresos patrimoniales 9,97% 8,19% 11,78% 19,59% Tasas y otros ingresos 10,64% 10,68% 10,88 9,52% 4. Ayuntamiento de Adeje (Tenerife). Impuestos 51,47% 47,87% 37,15% 28,46% Transferencias 11,30% 12,87% 10,61% 13,38% Deuda pública 0,00% 0,00% 11,99% 28,58% Ingresos patrimoniales 3,08% 2,88% 11,41% 4,31% Tasas y otros ingresos 34,15% 36,38% 28,84 25,27% 5. Diputación Provincial de La Coruña. Impuestos 4,37% 4,49% 4,79% 4,40% Transferencias 76,04% 79,93% 77,59% 80,83% Deuda pública 11,21% 6,67% 9,65% 5,88% Ingresos patrimoniales 2,92% 3,84% 3,56% 4,91% Tasas y otros ingresos 5,46% 5,07% 4,41% 3,98% 6. Diputación Provincial de Valladolid. Impuestos 3,11% 2,71% 2,30% 2,77% Transferencias 81,89% 67,39% 60,18% 67,66% Deuda pública 8,44% 6,79% 0,00% 0,00% Ingresos patrimoniales 1,18% 19,03% 32,95% 25,78% Tasas y otros ingresos 5,38% 4,08% 4,51% 3,79% 7. Cabildo Insular de Tenerife. Impuestos 37,89% 37,76% 14,36% 37,09% Transferencias 36,22% 31,54% 63,77% 34,95% Deuda pública 21,46% 26,38% 5,47% 22,26% Ingresos patrimoniales 1,11% 1,38% 15,44% 1,95% Tasas y otros ingresos 3,32% 2,94% 0,96%..3,75% V. JUICIO CRÍTICO Y CONCLUSIONES. Las relaciones son escasas entre los Entes Locales y las CC AA. Las relaciones entre el Estado y los Entes Locales se caracterizan por la existencia de una tutela financiera acentuada que aquél ejerce sobre estos. Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 8
Esto se pone de relieve tanto en la estructura y en la regulación de los impuestos locales (decididas unilateralmente por los órganos estatales), como en la dependencia de unas transferencias que también son decididas unilateralmente por el Estado, al menos desde una perspectiva formal. Así pues, se ha optado hacer frente a la insuficiencia financiera de las Haciendas con el incremento de su participación en los recursos estatales. Esto ha un aumento apreciable en la tutela financiera ejercida por el Estado y no parece que vaya a cambiar la tendencia futura. Esta fórmula no parece ser inconstitucional porque la CE no determina la cuantía de tal participación. Este modelo no deja de tener algunos aspectos plausibles: Supone el reconocimiento de que las distintas Haciendas Públicas deben repartirse una misma capacidad contributiva de los sujetos llamados a tributar. Facilita la labor de la gran mayoría de los Entes Locales. No obstante, deberían existir algunas correcciones: Mayor participación de las CC AA en el diseño y en la instrumentación del sistema de financiación. Intervención más activa de los Entes Locales en la fijación de los parámetros y cuantía de la participación en los ingresos estatales. Establecimiento de sistemas de financiación diferenciados entre los distintos Entes Locales. Gestión exclusiva para los municipios que lo deseen, e intervención de las Entidades supramunicipales para los que no puedan ejercerla. Madrid, enero de 2003. Jornadas sobre la reforma de la Ley de Haciendas Locales, Santa Cruz de Tenerife, enero 2003 9