Guía metodológica para la incorporación de los derechos humanos en la cooperación al desarrollo ENPLEGU ETA GIZARTE GAIETAKO SAILA DEPARTAMENTO DE EMPLEO Y ASUNTOS SOCIALES
ISBN 978-84-457-3024-9 P.V.P.: 8 e
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA INCORPORACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Arantza Chacón Ormazabal Josu Oskoz Barbero Bernardo García Izquierdo ENPLEGU ETA GIZARTE GAIETAKO SAILA DEPARTAMENTO DE EMPLEO Y ASUNTOS SOCIALES Vitoria-Gasteiz, 2009
Un registro bibliográfico de esta obra puede consultarse en el catálogo de la Biblioteca General del Gobierno Vasco: http://www.euskadi.net/ejgvbiblioteka Arantza Chacón Ormazabal es licenciada en Derecho y responsable de proyectos de la Asociación de Amigas y Amigos de la RASD de Vitoria-Gasteiz. Coordinadora del libro La situación de los derechos humanos en los territorios ocupados del Sahara Occidental y miembro del colectivo GARAPEN BIDEAN, Taller para los Derechos Humanos y el Desarrollo. Josu Oskoz Barbero es licenciado en Ciencias Políticas y técnico de cooperación al desarrollo de la Diputación Foral de Álava. Coordinador del libro La situación de los derechos humanos en los territorios ocupados del Sahara Occidental y colaborador del colectivo GARAPEN BI- DEAN, Taller para los Derechos Humanos y el Desarrollo. Bernardo García Izquierdo es Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, y Director General de la Fundación ANESVAD. Facilitador de talleres para los equipos de país de Naciones Unidas sobre la aplicación del enfoque de derechos humanos al proceso de programación conjunta. Autor de diversas publicaciones sobre Alerta Temprana, Prevención de Conflictos y Consolidación de la Paz; Gestión de la Acción Humanitaria, Gestión de ONGs, Economía del Desarrollo, y Responsabilidad Social de la Empresa. Edición: 1. a diciembre 2009 Tirada: 500 ejemplares Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco Departamento de Empleo y Asuntos Sociales Internet: Edita: Fotocomposición: Impresión: www.euskadi.net Eusko Jaurlaritzaren Argitalpen Zerbitzu Nagusia Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco Donostia-San Sebastián, 1-01010 Vitoria-Gasteiz Composiciones RALI, S.A. Particular de Costa, 8-10, 7. a - 48010 Bilbao Estudios Gráficos ZURE, S.A. Carretera Lutxana-Asua, 24-A 48950 Erandio-Goikoa (Bizkaia) ISBN: 978-84-457-3024-9 D.L.: BI 21-2010
PRESENTACIÓN La Cooperación al desarrollo del Gobierno Vasco se conforma como una política pública dentro de un esquema general de este departamento de extensión de derechos, de ampliación del concepto de ciudadanía y de promoción de comunidades integradas y cohesionadas, ya que los derechos sociales son inseparables de los derechos civiles y políticos. El enfoque de derechos es una herramienta política útil que permite no sólo luchar contra la pobreza y aminorar sus consecuencias, sino también analizar los orígenes de las desigualdades y promover las transformaciones necesarias. Con este enfoque las intervenciones tienen su centralidad al ser humano, sus capacidades y libertades. Desde este sencillo principio, el enfoque de derechos convierte a los antiguos beneficiarios en sujetos de plenos derechos superando el tradicional modelo de intervención asistencialista, hacia la extensión de derechos de carácter universal que deben tender a garantizar la justicia social desde criterios de inclusividad y sostenibilidad. Compartimos con GARAPEN BIDEAN, la necesidad de entender el enfoque de derechos como una acción transversal a nuestras intervenciones que nos permita avanzar hacia los objetivos comunes de desarrollo. Para ello la formación y divulgación es determinante y tenemos que felicitar a los promotores de este manual y reconocer el trabajo realizado. Mª Ge m m a Ar a n z a z u Za b a l e ta Consejera de Empleo y Asuntos Sociales
AGRADECIMIENTOS El trabajo que tienes en tus manos es fruto del esfuerzo, en primer lugar, de sus autores pero nada del mismo habría sido posible sin nuestras familias que tan pacientemente han acompañado todo este proceso ilusionante y lleno de horas «robadas». Tampoco podemos olvidar a las personas que a titulo individual o desde sus respectivas organizaciones han leído con mimo el documento y han realizado aportes diversos al mismo: Jesús Garay, Presidente de la Asociación de Amigos y Amigas de la RASD de Vitoria-Gasteiz, Andrés Krakenberger de Amnistía Internacional, Fernando Martínez de Bujanda de la Diputación Foral de Álava, Juan Soroeta de la Universidad Pública del País Vasco, Gloria Guzmán de Hegoa, Enrique de Loma del Instituto de Estudios del Hambre y Geert Demon de ECODE. Esperamos que lo que se plantea en esta guía con total humildad, como un puente o un espejo que empuja hacia la acción y la reflexión sin pretender dirigirlas, pueda aportar en los procesos de reflexión y en el trabajo diario de nuestras organizaciones en la lucha por construir un mundo diferente en el que todas las personas y todos los pueblos vean reconocidos sus derechos. «En realidad lo único que nos hemos propuesto es cambiar el mundo, lo demás lo hemos ido improvisando» SIM.
GLOSARIO SIGLAS SIGNIFICADO AAA Agenda de Acción de Accra ACNUDH Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados CAD Comité de Ayuda al Desarrollo CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe de NNUU EBDH Enfoque Basado en los Derechos Humanos ECHO Dirección General de Ayuda Humanitaria EML Enfoque de Marco Lógico FMI Fondo Monetario Internacional GOTEC Groupe des ONG Travaillant en Education au Congo HRBA Human Right Based Approach (EBDH) IVR-EPT Iniciativa Internacional Vía Rápida de Educación para Todos y Todas MONUC Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo NNUU Naciones Unidas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio OMS Organización Mundial de la Salud ONU Organización de las Naciones Unidas PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo RDC República Democrática del Congo SARW South Africa Resource Watch UA Unión Africana UE Unión Europea UN Naciones Unidas / United Nations UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia UNIFEM Fondo de las Naciones Unidas para las Mujeres
ÍNDICE Introducción... 13 1. Por qué un enfoque basado en derechos humanos en la cooperación no gubernamental al desarrollo?... 15 1.1. La cooperación al desarrollo y los derechos humanos en un marco global... 15 1.2. La cooperación no gubernamental ante el enfoque basado en derechos humanos... 23 1.3. Potencialidades y riesgos del enfoque basado en derechos humanos en la cooperación... 30 Caso práctico... 35 1. Fase preliminar... 38 2. Análisis de contexto.... 40 3. Análisis de causas... 59 4. Análisis de roles.... 67 5. Análisis de capacidades... 72 6. Análisis de brechas de capacidad.... 78 7. Estrategias de cooperación al desarrollo para cerrar brechas... 81 8. Valoración del proceso-pautas metodológicas.... 89 Anexos... 91 1. Los derechos económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo... 93 2. La educación en tanto que derecho humano... 99 3. Principios y directrices para la integración de los derechos humanos en las estrategias de reducción de la pobreza. Oficina del Alto Comisionado de las NNUU para los Derechos Humanos.... 109 Bibliografía... 113
INTRODUCCIÓN
15 1. POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN LA COOPERACIÓN NO GUBERNAMENTAL AL DESARROLLO? 1.1. La cooperación al desarrollo y los derechos humanos en un marco global Aproximadamente un 40% de la población mundial vive amenazada por la pobreza. Una realidad tan hiriente constituye, sin duda, en el mundo actual de prosperidad y desarrollo tecnológico, un impostergable desafío a los valores morales universales y a los compromisos jurídicos adquiridos por los Estados. Paradójicamente, en el mundo hay más pobres de los que se pensaba. El cálculo actual, que marca la nueva línea de pobreza en términos monetarios en un dólar con 25 centavos al día, revela que en 2005 había 1.400 millones de personas pobres, es decir, una de cada cuatro personas de la población mundial vivían con menos de ese monto al día, siendo la mayoría mujeres y niñas. 1 Estos datos son además cuestionados por economistas y activistas sociales como Eric Toussaint o el propio Thomas Pogge, profesor de la Universidad de Columbia, que señala que «los sistemas de cálculo del Banco Mundial son extremadamente dudosos. Hay razones para pensar que con un sistema más creíble se observaría una tendencia más negativa y una pobreza mucho más extendida». 2 1 Véanse los datos del Banco Mundial publicados en agosto de 2008 en la página web de las NNUU (http://www.un.org). La cifra anterior, correspondiente a 2004, estimaba en 985 millones el número de personas que vivía con menos de un dólar diario. 2 TOUSSAINT, Eric : «Un dollar par jour. Que savons-nous de la pauvreté dans le monde?» (http://www.cadtm.org/spip.php)
16 INTRODUCCIÓN Sin embargo, y sobre este aspecto buscamos llamar la atención, más allá de la previsible falta de fiabilidad de las estadísticas del Banco Mundial, hoy ya nadie pone en duda que la pobreza no es sólo cuestión de ingresos sino que abarca dimensiones económicas pero también políticas, jurídicas, sociales, etc. Actualmente es amplio el consenso en torno a la vinculación directa de la pobreza con la ausencia de las capacidades y opciones necesarias para vivir en condiciones dignas tales como la educación, la participación, la salud, la vivienda, la seguridad alimentaria, libertad de asociación y reunión, el trabajo decente, todos ellos derechos humanos internacionalmente reconocidos. Desde este punto de vista, resulta evidente la necesidad de desvelar las desigualdades e imposibilidades en el acceso y/o disfrute de los derechos humanos, que se constituyen en elementos fundamentales de la persistencia y extensión de la pobreza. Al mismo tiempo, esto permite señalar y corregir las prácticas discriminatorias y la injusta distribución del ejercicio del poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local. Las estadísticas son demoledoras. Según un reciente estudio de la OMS, una niña nacida en Lesotho tiene una esperanza de vida 42 años inferior a la de una niña japonesa. En Suecia, el riesgo de que una mujer muera durante el embarazo o el parto es de uno entre 17.400, frente a uno entre ocho de Afganistán. La injusticia social, por tanto, está matando a gente a gran escala a lo largo de todo el planeta, tal como señala Naciones Unidas. En este contexto y desde finales de los años ochenta, con los primeros estudios sobre la cuestión de la pobreza como un problema de derechos humanos, se viene poniendo sobre la mesa la relación directa entre ambos objetivos: la promoción de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza y la extrema pobreza. En palabras de la ex Alta Comisionada de las NNUU para los derechos humanos, Louise Arbour 3, «la denegación de los derechos humanos forma parte de la definición misma de la condición de pobre». La promoción de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza son, por tanto, dos objetivos que guardan estrecha relación y se refuerzan entre sí, como se reconoció, entre otras, en la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 4 y en la Declaración del Milenio de 2000. Asimismo, el Informe 3 La elaboración de la presente guía ha coincidido en el tiempo con el fin del mandato de Louise Arbour al frente del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las NNUU. Arbour, impulsora incansable de la incorporación de los derechos humanos en las estrategias de reducción de la pobreza, merece sin duda un alto reconocimiento por su trabajo. 4 World Conference on Human Rights. Vienna, 14-25 June 1993. Report of the World Conference on Human Rights. Report of the Secretary-General. NU.Doc. A/CONF.157/24 (Part 1)
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 17 de 2005 del Secretario General, «Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos» 5, y el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 6 reafirman la importancia de los derechos humanos para reducir la pobreza y alcanzar los objetivos de desarrollo expuestos en la Declaración del Milenio 7. Así lo reconoce igualmente la UE cuando afirma en su documento Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2005 8 que «el progreso en materia de protección de los derechos humanos, el buen gobierno y la democratización son fundamentales en la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible». En el mismo sentido, la Comisión Económica para América Latina de NNUU (CEPAL, 2006) en un estudio reciente señala que «la titularidad de los derechos debe guiar las políticas públicas. Se trata de orientar el desarrollo conforme al marco normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, plasmado en acuerdos vinculantes, tanto nacionales como internacionales». También los países donantes representados en el CAD (OCDE) se comprometieron en 2007 a promover de manera más efectiva los derechos humanos en el desarrollo a través de una serie de principios que se aplicarían en áreas y actividades donde la acción armonizada sea especialmente relevante: Construir mediante el dialogo una comprensión común sobre las relaciones entre las obligaciones de los derechos humanos y las prioridades del desarrollo. Identificar las áreas de apoyo en derechos humanos hacia los gobiernos asociados. Salvaguardar los derechos humanos en los procesos de construcción del Estado. Apoyar las demandas de derechos humanos. Promover la no discriminación como fundamento de sociedades más inclusivas y estables. Tomar en consideración los derechos humanos en las decisiones sobre alineamiento e instrumentos de la ayuda. 5 Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. NU.Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005. 6 Documento Final de la Cumbre Mundial 2005. NU.Doc. A/RES/60/1, de 24 de octubre de 2005. 7 Declaración del Milenio. NU.Doc. A/RES/55/2, de 13 de septiembre de 2000. 8 Por primera vez, el Consejo, el Parlamento y la Comisión adoptaron una serie de de valores, principios y objetivos comunes para la política de desarrollo de la UE.
18 INTRODUCCIÓN Tomar en consideración el refuerzo mutuo entre los derechos humanos y los principios de la efectividad de la ayuda. Adoptar un enfoque armonizado y gradual ante situaciones de deterioro de los derechos humanos. Asegurar que el crecimiento de la ayuda contribuya a una mejor realización de los derechos humanos. Más recientemente, la Agenda de Acción de Accra (AAA) ha subrayado el papel central de la reducción de la pobreza y de los derechos humanos en las políticas de desarrollo así como la importancia de los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental para alcanzar resultados duraderos. «Los países en desarrollo y los donantes asegurarán que sus políticas y programas de desarrollo respectivos estén diseñados y sean llevados a cabo de forma consistente con los compromisos internacionales sobre igualdad de género, derechos humanos y sostenibilidad ambiental 9». Finalmente, el 10 de diciembre de 2008 y coincidiendo con el 60 Aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, se adopta el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). En el mismo se establece un mecanismo que permite a las víctimas de violaciones de derechos económicos, sociales y culturales acceder, en el ámbito internacional, a recursos efectivos contra las violaciones de derechos humanos. En palabras de Louise Arbour, ex Alta Comisionada de las ONU para los Derechos Humanos, «es un importante logro en tanto que permitirá dar una plataforma para exponer abusos que con frecuencia están vinculados a la pobreza y la discriminación. Además envía un mensaje inequívoco de que todos los derechos tienen la misma importancia.» (Ver Anexo 1). Resulta evidente que se ha establecido por tanto un amplio consenso en el ámbito internacional en torno a la vinculación directa entre la promoción de los derechos humanos y las estrategias de reducción de la pobreza. Por otro lado, tanto los datos objetivos como la práctica demuestran que los enfoques basados en las necesidades o en las prestaciones de servicios no han logrado reducir sustancialmente la pobreza, mostrándose además en demasiadas ocasiones «ciegos» al género. Buena parte de los proyectos y programas de cooperación no gubernamental se han formulado e implementado desde un enfoque centrado en la satisfac- 9 Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia del Desarrollo (HLF3), Accra, Ghana, septiembre 2008
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 19 ción de las necesidades básicas y la prestación de servicios para cubrirlas debidamente. Sin embargo, «a medida que la teoría y la práctica del desarrollo van evolucionando, constatamos que la existencia de necesidades y la consiguiente provisión de servicios, de por sí, no es una manera sostenible de abordar la pobreza y la injusticia y que es nuestra responsabilidad reconsiderar tales planteamientos» 10 o en palabras de Victor Abramovich 11, «superar décadas en la consideración de las personas como meras beneficiarias de programas sociales de corte asistencial para pasar a su valoración en tanto titulares plenos de derechos». Un enfoque basado en derechos humanos (EBDH) en la cooperación al desarrollo presenta el potencial de hacer frente de manera más eficaz a las diferentes dimensiones de la pobreza. Para ello es necesario tomar en consideración no sólo las necesidades y recursos sino también, y sobre todo, el desarrollo de las capacidades para llevar una vida libre 12 (libertad de estar sano, bien alojado y educado, libertad de alimentarse bien, ), así como un ejercicio pleno de los derechos humanos y las consiguientes obligaciones jurídicas generadas para terceros. Actualmente hay un debate importante respecto a la forma de interpretar el enfoque basado en derechos humanos, incluso respecto a la denominación más adecuada: enfoque de derechos, enfoque basado en derechos humanos, etc. Hay organizaciones, administraciones o agencias que adoptan un enfoque más legalista; para otras, el concepto «basado en derechos humanos» tiene el potencial para describir un marco de referencia que permite un compromiso e intervención más amplios que aquellos tradicionalmente vinculados a los derechos humanos. 13 Aunque no existe una única definición para el enfoque basado en derechos humanos, los organismos de las Naciones Unidas 14 han acordado un conjunto de atributos fundamentales: 10 Derechos de Educación: una guía para practicantes y activistas, ActionAid International. 11 ABRAMOVICH, Victor, «Dilemas actuales en la resolución de la pobreza». Buenos Aires, noviembre 2006. 12 SEN, Amartya: Desarrollo y Libertad, Planeta, 2000. 13 Ver el artículo publicado en IDS Working Paper 234, «What is the rights-based approach all about? Perspectives from international development agencies», Celestine Nyamu-Musembi and Andrea Cornwall. 14 UNITED NATIONS: «The Human Rights Based Approach to Development Cooperation: Towards a Common Understanding among UN Agencies», en Report from the Second Interagency Workshop on Implementing a Human Rights-based Approach in the Context of UN Reform. Stamford, USA, May 5-7 2003.
20 INTRODUCCIÓN Comprensión Colectiva de la ONU 1. Todos los programas, las políticas y la asistencia técnica al servicio de la cooperación para el desarrollo deben promover la realización de los derechos humanos, en la forma establecida en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. 2. Los estándares y principios de derechos humanos contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, y los principios derivados de los mismos, guían toda la cooperación y programación para el desarrollo, en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación. 3. La cooperación para el desarrollo debe contribuir a la mejora de las capacidades de los «titulares de deberes» para el cumplimiento de sus obligaciones y las capacidades de los «titulares de derechos» para reclamar éstos. En base a estos tres principios, se acordaron las siguientes características para la programación con un enfoque basado en derechos humanos 15. Las mismas son necesarias, específicas y peculiares en un enfoque basado en derechos humanos: Evaluación y análisis a fin de identificar las demandas en materia de derechos humanos de las personas, colectivos o entidades titulares de derechos y las correspondientes obligaciones en materia de derechos humanos de los titulares de deberes, además de las causas inmediatas, subyacentes y estructurales del incumplimiento de los derechos. Los programas evalúan la capacidad de los titulares de derechos de exigir su cumplimiento y la capacidad de los titulares de obligaciones de cumplir con éstas. A continuación, desarrollan estrategias para fortalecer dichas capacidades. Los programas dan seguimiento y evalúan tanto los resultados como los procesos a partir de las normas y los principios de derechos humanos. La programación se fundamenta en las recomendaciones de los organismos y los mecanismos internacionales de derechos humanos. Igualmente, durante la reunión de Stamford se identificaron las siguientes «buenas prácticas de programación» indispensables en un enfoque basado en derechos humanos: 15 JONSSON, Urban: «Un enfoque fundamentado en los derechos humanos para la programación del desarrollo», octubre 2004. Traducción no oficial realizada por Atenea Acebedo para GARAPEN BIDEAN.
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 21 Las personas son reconocidas como actores clave en su propio desarrollo y no como receptores pasivos de bienes y servicios. La participación es un medio y un fin. Las estrategias empoderan, no restan poder. Hay seguimiento y evaluación tanto de resultados como de procesos. El análisis incluye a todas las partes interesadas. Los programas se concentran en los grupos marginados, desfavorecidos y excluidos. El proceso de desarrollo está fundado en un sentido de responsabilidad local. Los programas buscan reducir la pobreza. Se aplican enfoques descendentes y ascendentes de manera sinérgica. El análisis de situaciones sirve para identificar las causas inmediatas, subyacentes y básicas de los problemas de desarrollo. Las metas y los objetivos medibles son importantes en el proceso de programación. Se desarrollan y mantienen alianzas estratégicas. Los programas apoyan la rendición de cuentas a todas las partes interesadas directas. A partir de esta comprensión colectiva acordada por buena parte de las agencias de la ONU, en las acciones de cooperación diseñadas con un enfoque basado en derechos humanos ya no se trata de determinar únicamente las necesidades de las personas sino también y sobre todo, la obligación de respetar, proteger y cumplir los derechos de las mismas estableciendo así la relación entre los titulares de esos derechos y los titulares de las obligaciones correspondientes, principalmente los gobiernos a los que debe exigirse «que asuman su responsabilidad y rindan cuentas respecto a los compromisos asumidos que les imponen obligaciones jurídicas en cuestiones relativas al desarrollo, los derechos humanos, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental 16». Ahora bien, los derechos humanos deben entenderse como «garantías legales universales que corresponden a todos los seres humanos y que protegen al individuo y/o los grupos frente a acciones u omisiones que afectan a la dignidad humana» (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos). 16 Foro Internacional de Mujeres de Accra, Declaración del Foro de Mujeres, recomendaciones para la acción sobre la Eficacia del Desarrollo en Accra y más allá. Agosto 2008
22 INTRODUCCIÓN Debemos ser capaces de aprehender que los derechos humanos no son conceptos abstractos o demasiado generales y etéreos (inalcanzables, utópicos en su consecución). El enfoque basado en derechos humanos nos reta a transformar la formulación general de un derecho en una realidad tangible, concreta. Los ocho tratados internacionales básicos de las naciones unidas en materia de derechos humanos. Base de datos de tratados de las Naciones Unidas, (http://untreaty.un.org) (Septiembre 2008) Tratado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles o Degradantes Convención sobre los Derechos del Niño Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familias Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad Fecha de adopción Estados parte Órgano de vigilancia 1966 162 Comité de Derechos Humanos 1966 159 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 1965 173 Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial 1979 185 Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer 1984 145 Comité contra la Tortura 1989 193 Comité de los Derechos del Niño 1990 39 Comité de Derechos de los Trabajadores Migrantes. Comité para la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias 2006 25 Comité de Derechos de las personas con discapacidad Los tratados de derechos humanos internacionalmente ratificados (todos los países han ratificado al menos uno de los ocho tratados básicos de las NNUU; el 80% de los países han ratificado cuatro o más de esos tratados) y su inter-
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 23 pretación por parte de los órganos de tratados nos ofrecen un marco normativo explícito, reconocido por la mayoría de países y dotado de una fuerte legitimidad social y política 17. 1.2. La cooperación no gubernamental ante el enfoque basado en derechos humanos Como se desprende del apartado anterior, el enfoque basado en derechos humanos aplicado a la cooperación al desarrollo nos plantea, como ONGD y agentes de la cooperación y de los procesos de desarrollo, dos retos fundamentales: 1. Cambiar el foco de nuestras miradas y visualizar los derechos humanos como nuestra plataforma de trabajo, como referente obligado de mínimos necesario para que la justicia entendida como justicia social (más allá de la justicia legal) sea una realidad. 2. Poner a las personas pobres y excluidas en el centro del proceso, transformando las relaciones de poder que las mantiene en estado de pobreza y reconociendo la permanente presencia de la desigualdad de género en el mismo. Lo que importa no es solamente lo que se logra, sino cómo se logra. Para ello, resulta obligado despertar la conciencia de las personas sobre sus derechos humanos, y empoderarlas reforzando sus competencias y confianza para exigir y afianzar estos derechos. Derechos éstos que generan obligaciones para terceros por lo que resulta necesario actuar igualmente con los titulares de deberes, trabajando con los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y los donantes para asegurarse de que estén cumpliendo con sus obligaciones, para transformar las desigualdades estructurales y las relaciones de poder, visibilizar y combatir las prácticas discriminatorias, y asegurar condiciones propicias para el goce de los derechos humanos por todas las personas. En este sentido, cabe traer a colación que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 18, recurriendo incluso a los principios marcados por los artículos 55 y 56 de la Carta de la Organización, «marca un vínculo estrecho entre la obligación de lograr la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales y el reconocimiento del derecho al desarrollo al referirse a la 17 Al revisar la firma y ratificación de los diferentes pactos y convenciones por los Estados es importante atender a la aceptación de los mecanismos de control que se prevén en los mismos, esto es, si se ha aceptado la competencia de los Comités, Comisiones o, en su caso, Tribunales. Lo contrario puede suponer una aceptación meramente formal. 18 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 3: La índole de las obligaciones de los Estados Partes, 1990, índice ONU: E/1991/23, párrafos 13 y 14.
24 INTRODUCCIÓN cooperación internacional como una técnica de obligado cumplimiento para todos los Estados Partes en orden a la máxima efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales». Señala el Comité que la obligación de cooperar en el desarrollo de los pueblos «corresponde particularmente a los Estados que están en condiciones de ayudar a los demás a este respecto». Asimismo, el Comité «advierte en particular la importancia de la Declaración sobre el derecho al desarrollo aprobada por la Asamblea General en su Resolución 41/128 de 4 de diciembre de 1986 y la necesidad de que los Estados Partes tengan plenamente en cuenta la totalidad de los principios reconocidos en ella. Insiste en que si los Estados que están en situación de hacerlo no ponen en marcha un programa dinámico de asistencia y cooperación internacionales, la realización plena de los derechos económicos, sociales y culturales seguirá siendo una aspiración insatisfecha en muchos países». Con la presente guía se pretende acompañar principalmente a las ONGD pero también al resto de actores de la cooperación al desarrollo en la difícil pero ilusionante tarea de traducir las normas y principios relativos a los derechos humanos en proyectos y programas concretos de cooperación con indicadores, objetivos y resultados medibles que permitan habilitar a las personas pobres de manera que puedan disponer de capacidad y opciones para disfrutar de una vida digna en la que sus derechos civiles y políticos, pero también económicos, sociales y culturales, estén plenamente realizados. Sobre la base de la metodología de formulación de proyectos del marco lógico, este manual propone una serie de pasos y un conjunto de principios y directrices que faciliten la incorporación del enfoque basado en derechos humanos de manera integral y complementaria a los métodos y paradigmas empleados hasta la fecha por la cooperación no gubernamental. El Enfoque del Marco Lógico (EML) es una herramienta de planificación que venimos utilizando ya con comodidad en las organizaciones y desde las administraciones públicas. Aprovechando esta herramienta, se pueden ir incorporando los principios fundamentales del enfoque basado en derechos humanos, tales como la rendición de cuentas o la indivisibilidad de los derechos humanos. Y se pueden ir incorporando al trabajo práctico de las organizaciones, a los debates, dificultades y retos a los que nos enfrentamos a diario en el trabajo de identificación, formulación, ejecución y seguimiento de proyectos. El resultado esperado como consecuencia de la aplicación de este enfoque es la formulación e implementación de proyectos de cooperación al desarrollo que tengan como eje central la realización progresiva de los derechos humanos. El ámbito de aplicación es global tanto para cualquier contexto o grupo poblacional como sector de intervención. Lógicamente, trasciende a la realización de proyectos centrados únicamente en el componente jurídico-judicial de los derechos humanos.
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 25 En definitiva, la aplicación de este enfoque supone no exclusivamente un cambio en la orientación de las intervenciones, sino y previamente a las mismas, también conlleva un cambio en el propio análisis de los problemas de desarrollo, en su identificación, definición y por último, en la forma en que se llevan a cabo las actuaciones de cooperación. Este acompañamiento metodológico se realiza a través de la puesta en ejecución de un caso práctico centrado en el Derecho a la Educación en África, en concreto en una región de la República Democrática del Congo, estado frágil, con un largo conflicto armado y sumido en una profunda crisis social y económica que ha derivado hacia patrones desconocidos de violencia, pobreza y exclusión. (Ver Cuadro 1 al final de este apartado). La elección del Derecho a la Educación ha venido dada por su pertinencia instrumental, es decir, por su condición de catalizador para el disfrute de otros derechos como el derecho a un trabajo decente, el derecho a la salud, a disponer de alimentos en cantidad suficiente, etc. En definitiva, tal y como se observa en la Observación general Nº 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: «la educación es el principal medio que permite a los adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades». (Ver Anexo 2). Sin embargo, la realidad se impone con datos estremecedores. Según datos de UNICEF, en el periodo 2005/2006, 90 millones de niños y niñas permanecían sin escolarizar. «El compromiso de realizar el derecho humano a la educación ha fracasado dramáticamente, pues tanto los objetivos de Educación para Todos como los ODM relacionados con la educación, siguen siendo postergados o sujetos a la lógica economicista que no ve en la educación más que un instrumento para el funcionamiento del mercado» 19. Queremos en este punto agradecer especialmente el apoyo de Save The Children, interlocutor imprescindible a la hora de situar la acción planteada. Sus aportes y el conocimiento de algunos de los proyectos que impulsan en el olvidado continente africano se han convertido en elementos imprescindibles para el buen término de la guía que tienes en tus manos. Del mismo modo, queremos resaltar especialmente la información elaborada por ActionAid Internacional, cuyos trabajos han cimentado muchas de las argumentaciones realizadas, y algunos de cuyos textos y ejemplos hemos incorporado con su consentimiento a nuestra guía por su calidad y pedagogía. Tal y como se plantea en el caso práctico desarrollado, la realización de los derechos humanos debe ser un objetivo básico del desarrollo. Esto podemos 19 Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación, Sr. Vernor Muñoz, «El derecho a la educación en situaciones de emergencia», mayo 2008.
26 INTRODUCCIÓN hacerlo en cualquier contexto y realidad, siempre que adaptemos nuestras prácticas y metodologías a las diferentes condiciones y contextos locales. Actuar así posibilitará acompañar la entrega de servicios en las acciones de cooperación, con el desarrollo de capacidades para reclamar y ejercer derechos que posibiliten disfrutar de un nivel de vida adecuado. No se trata de hacer borrón y cuenta nueva. De manera directa o indirecta, consciente o inconscientemente, los derechos humanos han estado presentes en la cooperación no gubernamental desde sus orígenes. A veces por acción y otras por omisión, toda intervención de cooperación tiene un impacto sobre la realización de los derechos humanos de las personas y comunidades. El enfoque basado en derechos humanos trata, precisamente, de aprovechar y aprender de las enseñanzas extraídas de las buenas prácticas anteriores de desarrollo, pero además reforzando sinergias y puntos de encuentro entre el ámbito de los derechos humanos y el desarrollo. A pesar de compartir la preocupación por muchos temas comunes buen gobierno, responsabilidad, participación, rendición de cuentas,, el campo de las estrategias de desarrollo y el campo de los derechos humanos han discurrido en paralelo. Serán necesarios nuevos puentes y alianzas entre los actores de la cooperación al desarrollo y las y los activistas de derechos humanos. Relaciones que de manera sorprendente no se han producido hasta ahora, al menos de forma explícita y generalizada en la búsqueda de un objetivo común: la realización de los derechos humanos como un objetivo central del desarrollo. (Ver Anexo 3). La necesidad de crear alianzas y trabajar de forma coordinada y atenta a lo que hacen otras entidades y organizaciones forma parte siempre de nuestros debates internos. Quizás ésta sea la mejor de las oportunidades para aprender unos de otras, desarrollar redes, mecanismos de coordinación y complementariedad, mesas de trabajo capaces de aglutinar a muchos de los agentes implicados en el desarrollo, con derechos y responsabilidades diversas pero complementarias por qué no? Los años de trabajo nos han enseñado que el desarrollo es un proceso multidimensional y complejo y que el impacto y los resultados son siempre consecuencia de un conjunto de factores igualmente complejos y dependen en gran medida de procesos y contextos sociopolíticos diversos. Aprender a hacer una lectura más global del contexto en el que nos movemos y ser capaces de desarrollar los proyectos como pasos de un proceso a medio plazo, que requieren de nuestro esfuerzo pero que sobre todo requieren de la implicación y capacidad de las personas y colectivos directamente implicados y de otros agentes que aportan, completan y hacen posible el proceso de
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 27 desarrollo iniciado. Esto es sólo posible si entendemos las alianzas como pieza clave para desarrollar procesos. En definitiva y tal como hemos apuntado en estas notas, organismos especializados de NNUU, un buen número de países donantes, gobiernos nacionales y regionales y organizaciones sociales están implementando este enfoque. Existen por tanto consensos pero son aún limitadas las prácticas y estrategias que vinculan el marco de los derechos humanos con las políticas de cooperación. Cuáles pueden ser los efectos de llevar a la práctica un enfoque basado en derechos humanos es algo pendiente aún de evaluar respecto a su impacto y capacidad transformadora en el medio plazo y de forma global, pero en nuestra opinión puede suponer una ventana de aire fresco en el mundo de la solidaridad y una oportunidad para mejorar la cooperación al desarrollo en la que todos y todas estamos implicadas. Creemos sinceramente que el enfoque basado en derechos humanos, como un paso en el camino, capaz de aglutinar inquietudes que siempre han estado en el discurso de la cooperación pero sin mecanismos de articulación adecuados, puede y debe suponer un valor añadido y diferenciador en las políticas de cooperación al desarrollo. Cuadro 1: Aproximación a la situación actual en la República Democrática del Congo (RDC) «La intensificación y la expansión del conflicto están creando una crisis humanitaria de dimensiones catastróficas y amenaza con provocar consecuencias calamitosas a escala regional», 2008 Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU. RDC, estado frágil, independiente de Bélgica desde 1960 y asolado por un largo conflicto que se extiende más allá de sus fronteras, donde son frecuentes los saqueos y quemas de poblados, secuestros de niños y niñas por parte de grupos armados, hambrunas crónicas y la proliferación de caudillos con sus respectivos grupos armados que rompen sistemáticamente los sucesivos acuerdos de paz (pese al embargo de armas vigente desde hace años, todas las partes siguen abasteciéndose sin problemas de armas y municiones). Actos como el secuestro y uso de menores por grupos armados, que constituyen un crimen de guerra y contra la humanidad, son desgraciadamente frecuentes en una zona asolada por un drama de unas proporciones desconocidas. Un país con una democracia efímera, que ha conocido sus primeras elecciones en 45 años 20, acosada por un conflicto sobre el que pivotan intereses económicos de 20 Tras 22 años de poder por parte de Mobutu Sese Seko, la llegada tras las elecciones de 2006 de Joseph Kabila a la presidencia abrió una ventana a la esperanza.
28 INTRODUCCIÓN las grandes potencias en torno a los ricos yacimientos de minerales, principalmente coltán 21, fundamental en la industria de las telecomunicaciones. El Representante especial de la ONU para la RDC, Alan Doss, viene manifestando su profunda preocupación por la situación de la población civil en la zona de Kivu del Norte y en los alrededores de la capital de la provincia, Goma, al este del país. También el Programa Mundial de Alimentos, en boca de su director en Ginebra, Charles Vincent, denuncia el desplazamiento masivo de la población 22 a causa de los enfrentamientos entre las fuerzas del gobierno y los rebeldes del general tutsi congoleño Laurent Nkunda a quien respalda la vecina Ruanda, y la necesidad de reevaluar las estrategias de protección de la Misión de Naciones Unidas en el país, MONUC 23, que debe, sin lugar a dudas, actuar de forma más activa para proteger a la población. Según la Resolución 1592/2005 del Consejo de Seguridad, la misión «está autorizada a utilizar todos los medios necesarios para evitar todo intento de emplear la fuerza a fin de poner en peligro el proceso y asegurar la protección de los civiles». Resulta igualmente imprescindible el nombramiento de un alto representante que unifique los esfuerzos internacionales para la búsqueda de una paz duradera que enfrente las causas subyacentes del conflicto. Campaña Amnistía Internacional: «Sólo hay algo más terrible que ver morir a un niño, verlo matar» En la RDC hay una guerra en la que muchos niños y niñas ni siquiera pueden ser víctimas civiles. Se les obliga a combatir como soldados. En este conflicto, que se prolonga desde 1998, han muerto más de cinco millones de personas. Muchas de esas personas son menores. Y lo que es peor, muchas de ellas han sido asesinadas por menores. Porque en la guerra que sacude la RDC hay, al menos, entre 3.000 y 6.000 niños y niñas que combaten como soldados. Muchos de esos niños y niñas pudieron regresar con sus familias gracias a un programa nacional de desmovilización, pero el recrudecimiento de las hostilidades ha desembocado en esta terrible proporción: por cada dos menores liberados, cinco 21 Recientemente, la organización no gubernamental sudafricana South Africa Resource Watch (SARW) ha publicado y entregado en el Consejo de Seguridad de NNUU una lista de las empresas multinacionales supuestamente implicadas en el comercio ilegal del coltán en la región de Kivu, al Este de la RDC. 22 El PMA estima en dos millones el número total de personas desplazadas en Kivu del Norte. 23 Creada el 30 de noviembre de 1999 mediante la Resolución 1291 del Consejo de Seguridad, constituye la mayor misión de mantenimiento de la paz de la ONU, formada por casi 17.000 cascos azules que va a ser ampliada hasta los 20.000. Resulta difícil aceptar su inacción para impedir que los aproximadamente 5.000 combatientes de Nkunda puedan aterrorizar a miles de civiles. El Consejo de Seguridad de la ONU prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2009 el mandato de la misión, subrayando la prioridad de proteger a la población civil de las provincias de Kivu del Norte y del Sur.
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 29 menores excombatientes son secuestrados y devueltos al frente. El motivo es claro: a ellos no hay que enseñarles a matar. Por desgracia, tienen sobrada experiencia. En cuanto a las niñas, su realidad es aún peor. Además de ser empleadas como soldados, son usadas como esclavas sexuales tanto por sus enemigos como por sus propios compañeros de armas, y son excluidas de los programas de desmovilización. Las mujeres adultas no gozan de mejor suerte, porque también son sometidas a constantes abusos físicos y sexuales. Sr. D. Joseph Kabila Presidente de la República Democrática del Congo. Sr. Presidente, Le escribo para mostrarle mi preocupación por la situación de derechos humanos que vive la población civil de la República Democrática del Congo, particularmente las mujeres y menores. Al parecer la violación así como otras formas de violencia sexual, el reclutamiento y empleo de niños y niñas soldados en la provincia del Kivu Septentrional, siguen siendo prácticas habituales. Le pido encarecidamente que haga lo que esté en su mano para liberar a todos los niños soldados que hay tanto en el ejército como en los grupos armados*. Los menores liberados o que escapan deben recibir protección y las denuncias de violación y otras formas de violencia sexual deben ser investigadas y sus responsables juzgados. Le ruego que haga lo que esté en su mano para que, en colaboración con la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC), se ponga fin al reclutamiento de menores y las violaciones y asesinatos de mujeres y menores. Atentamente, * QUIÉN ES QUIÉN FARDC: Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo. Actualmente están sumidas en el caos en Kivu del Norte. CNDP: Congreso Nacional para la Defensa del Pueblo. Grupo armado dirigido por Laurent Nkunda, actualmente detenido. Dice combatir para proteger a la comunidad tutsi de los ataques del FDLR. FDLR: Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda. Grupo armado ruandés de etnia hutu. Entre sus miembros hay integrantes de las milicias interhamwe y de las anteriores fuerzas armadas ruandesas responsables del genocidio de 1994. Mayi-mayi: Milicias partidarias del gobierno. Frente al declive de las Fuerzas Armadas, se han convertido en la principal fuerza combatiente frente al CNDP. MONUC: Fuerza de mantenimiento de la paz de la ONU. Cuenta con un firme mandato que la autoriza a utilizar «todos los medios necesarios» para proteger a la población civil y al personal humanitario.
30 INTRODUCCIÓN 1.3. Potencialidades y riesgos del enfoque basado en derechos humanos en la cooperación Sin lugar a dudas, la aplicación de este enfoque se encuentra con retos y dificultades que hay que conocer, reconocer y abordar. El primer riesgo, y sin duda el más peligroso, puede ser utilizar una retórica de derechos que no logre satisfacer las mínimas expectativas que este concepto genera. En este sentido, es verdad que los gobiernos frecuentemente son irrespetuosos con los compromisos legalmente adquiridos. El enfoque de derechos pone sobre la mesa mecanismos para tratar de hacer efectivas las obligaciones jurídicas y exigibles impuestas por los tratados de derechos humanos. En igual medida, el FMI, el Banco Mundial y la OMC, en tanto que sujetos de derecho internacional están sometidas al mismo, incluidas las reglas de protección de los derechos humanos 24. Ahí sin duda, tenemos un importante reto por delante. En segundo lugar, y aquí nos interesa poner énfasis, incorporar los derechos humanos tiene necesariamente trascendencia/relevancia política (al exigir, por ejemplo, la modificación y/o supresión de instituciones políticas discriminatorias), lo que puede dificultar nuestro trabajo en muchos países no dispuestos a modificar sus estructuras de poder y privilegios para algunas clases favorecidas. En este sentido, un enfoque basado en derechos humanos promueve la reforma legal como medio de hacer más probable que el cambio sea sostenible. Es evidente que la pobreza parte en ocasiones de prácticas discriminatorias por lo que resulta del todo necesario que en nuestras acciones de cooperación combatamos las estructuras, leyes y prácticas discriminatorias. A menos que las mujeres pobres, doblemente discriminadas, puedan desarrollar todo su potencial y a menos que parte de los presupuestos de todas las acciones se asignen a las prioridades de las mujeres 25, no podremos combatir de forma eficaz la pobreza. Exactamente lo mismo cabría decir sobre las poblaciones indígenas y baste para ello analizar rigurosamente lo que viene sucediendo por ejemplo en Bolivia. 24 Desde un punto de vista histórico, el FMI y el BM son instituciones especializadas de las NNUU, aunque independientes de la ONU en su funcionamiento, y están vinculadas por la Carta de las Naciones Unidas. TOUSSAINT, Eric, «El Banco Mundial y los derechos humanos». 25 Según los datos presentados por UNIFEM (Fondo de Desarrollo de las NNUU para la Mujer) y la OIT en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Asistencia desarrollado en Accra (Ghana) a principios del pasado mes de septiembre de 2008, en la actualidad más de 1.000 millones de mujeres son pobres en términos monetarios.
POR QUÉ UN ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN... 31 La adopción de una perspectiva basada en los derechos humanos, uno de cuyos elementos fundamentales es el principio de igualdad y no discriminación, facilita esa tarea al imponer condiciones a la hora de establecer las prioridades de la cooperación que deben siempre situar en el centro a los grupos más excluidos de los que siempre forman parte las mujeres y las poblaciones indígenas en todo el planeta. En tercer lugar, y ya mirando hacia nosotras y nosotros mismos, es claro que esto supone un reto para quienes trabajamos en la cooperación. Manejar unos conceptos y una legislación (mecanismos y procedimientos) y cuerpos normativos mínimos a nivel internacional y conocer a fondo las políticas públicas de allí donde tengamos presencia es necesario si queremos incidir en transformaciones reales que afecten a la población local. Así por ejemplo, como se ha mencionado anteriormente, la adopción, durante el mes de junio de 2008, por parte del Consejo de Derechos Humanos de la ONU del Protocolo Facultativo 26 del PIDESC que permite a las personas recurrir a las Naciones Unidas para denunciar violaciones de sus derechos y fortalece la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, constituye sin duda una pieza que faltaba en el sistema internacional de protección de los derechos humanos. (Ver Anexo 1). Son conceptos que debemos ir incorporando a nuestro trabajo cotidiano. Sin embargo, las facilidades actuales de acceso a la información con respecto a pactos y tratados internacionales; los estudios cada vez más detallados que se van realizando en todas las partes del mundo; nuestro trabajo y el trabajo de nuestras contrapartes, que conocen bien a los colectivos con los que trabajamos, son elementos a nuestro favor nada desdeñables. Además, manejamos ya desde hace un tiempo Índices de Desarrollo Humano, indicadores como los que ofrecen los Objetivos de Desarrollo del Milenio, contamos con Documentos de Estrategia por País, con informes de los 26 La Coalición de ONG para un Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y la Red-DESC, celebran la adopción del Protocolo Facultativo en la Asamblea General el 10 de diciembre de 2008. En ocasión del 60º Aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, resulta especialmente significativo que las víctimas de violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales finalmente cuenten con un mecanismo, en el ámbito internacional, que les permita acceder a recursos efectivos para las violaciones de los derechos humanos. Esperamos con gran expectativa el momento en que el Protocolo Facultativo quede abierto para su firma en marzo de 2009. Instamos a todos los Estados a responder urgentemente a los llamados de la sociedad civil, organizaciones, movimientos sociales y víctimas de violaciones a fin de asegurar la aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales convirtiéndose en partes de este instrumento.