Migraciones y desarrollo. El informe de la Comisión Mundial para las Migraciones Internacionales, dos años después En 2005 la Comisión Mundial para las Migraciones Internacionales, organismo creado a iniciativa del grupo de trabajo para las Migraciones de la Asamblea General de Naciones Unidas en 2003 con el fin de crear un marco apropiado para formular una respuesta global, coherente y detallada al fenómeno de las migraciones, publicó su informe sobre migraciones y desarrollo. Elaborado por un grupo de expertos de alto nivel de países como Suecia, Suráfrica, México, Marruecos, Australia, Brasil, España, Egipto, Canadá, India, Filipinas, Suiza, Pakistán, Países Bajos y la Federación Rusa, fruto de numerosas reuniones a lo largo de dos años entre los 19 miembros de la comisión, es un ambicioso documento con tres objetivos fundamentales: Incluir en la agenda internacional las migraciones internacionales fomentando la participación de todos los miembros de la sociedad civil, Gobiernos y otros actores implicados. Analizar las lagunas entre las diferentes políticas migratorias y fomentar la interdependencia entre las diversas áreas relevantes, incluyendo los distintos enfoques de todos los actores implicados. Formular recomendaciones a la Asamblea General y a los organismos pertinentes acerca de cómo fortalecer a escala global, regional y local las políticas migratorias. La importancia del informe del Comité radica en su origen (fruto del acuerdo entre un grupo heterogéneo de países, emisores y receptores de flujos migratorios), en su carácter orientador para futuras actuaciones en materia de migración proponiendo recomendaciones concretas y factibles, y en el hecho de que constituye un primer paso hacia una coordinación de políticas migratorias y de desarrollo globales basadas en el consenso y en una aproximación realista, no alarmista y garante de los derechos humanos, destinada a comprender y aprovechar el fenómeno migratorio para favorecer la equidad. Este informe ha servido de referencia tanto al realizado por el Secretario General con vistas al Diálogo de Alto Nivel de Septiembre de 2006, como a la Comisión Europea en su comunicación al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. El informe se estructura en seis importantes epígrafes: I. Tipos de migraciones, mercado de trabajo y creación de empleo. II. Los migrantes como agentes de desarrollo. III. Soberanía de los Estados y derechos humanos. IV. Diversidad e integración. V. Marco legal de los migrantes. VI. Coordinación de políticas migratorias internacionales. Del informe se extraen unas pautas de actuación concretas que deberían favorecer una gestión armonizada, efectiva y beneficiosa de las migraciones. En ellas, con carácter general se enfatiza la importancia de los movimientos migratorios como fenómeno complejo y a gran escala, con un crecimiento cada vez mayor, lo que debe guiar políticas migratorias realistas. 1
Se señalan a su vez los factores positivos de las migraciones: son importantes agentes de desarrollo y responden a una cada vez más extendida circulación de competencias y capacidades. Para la potenciación de estos efectos positivos es necesaria una buena gestión basada en una adecuada coordinación de políticas que protejan los derechos de los migrantes, potencien su participación e integración y favorezcan su condición de vectores de desarrollo para los países de origen. Si bien el objetivo no es fácil, debido a la escasa voluntad demostrada por los países para implementar medidas de coordinación (plasmada por ejemplo en la escasa firma y ratificación de convenios internacionales, como el de los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias del que se hablará más adelante; en el abuso de medidas y recursos destinados a ejercer un control de fronteras; en la demora en la tramitación de solicitudes de asilo y refugio con la correspondiente desprotección a la que se ven sometidos los solicitantes, y en los escasos recursos destinados a integración), el informe constituye un paso más en el intento de evitar respuestas parciales y aisladas y en el de fomentar una aproximación global al fenómeno de las migraciones, evitando la desprotección y las violaciones de derechos humanos. I. Un mundo de trabajo: los migrantes en un mercado de trabajo mundial La mayor parte de los movimientos migratorios tienen su origen en la brecha de desigualdad entre países del Norte y países del Sur. La pobreza, las diferencias salariales, la incapacidad del mercado para crear puestos de trabajo, la demanda de mano de obra en otros países y la limitada competitividad de determinados sectores económicos impulsan a las personas a iniciar el proyecto migratorio. También es fuente de migración la brecha democrática: las crisis, las emergencias complejas y los conflictos, impulsan movimientos que a menudo se confunden con la migración económica acarreando graves consecuencias para los derechos humanos. La comisión señala estas causas como las tres D : disparidad de desarrollo, democracia y demografía. El informe señala pues como necesaria la creación de políticas eficaces que contribuyan a aumentar las oportunidades en los países en desarrollo y que favorezcan la migración por decisión propia y no por necesidad. Es necesario que estas políticas favorezcan el potencial de los individuos, satisfagan sus necesidades y sus aspiraciones y respeten los derechos humanos. Si no se realiza una inversión en materia de desarrollo, potenciando los instrumentos de ayuda al desarrollo y la cooperación internacional, se le estará haciendo flaco servicio a la gestión de migraciones voluntarias y seguras. Los Estados deben formular políticas migratorias donde se observen las tendencias reales en materia de migraciones; diseñar programas junto al sector privado que potencien los desplazamientos temporales para cubrir las necesidades de países de origen y destino; favorecer la circulación de servicios y la circulación de personal altamente cualificado y firmar compromisos multilaterales que favorezcan la creación de oportunidades en los países en vías de desarrollo. Este punto es interesante porque centra la elaboración de políticas migratorias en la necesidad de abordar las migraciones desde un punto de vista realista. La inevitabilidad del hecho migratorio debe conducir a los Estados hacia una mejora en la gestión de éstas, que valoren al individuo y su potencial en lugar de un cierre de fronteras o un establecimiento de contingentes que obvie la realidad de los desplazamientos. 2
II. Migraciones y desarrollo: aprovechar el potencial de la movilidad humana Para la comisión es esencial reforzar el papel de los migrantes como vectores de desarrollo. Por tanto el diálogo a nivel institucional para fomentar la formación de profesionales y la creación de un fondo de profesionales sería muy deseable. La comisión señala también la necesidad de incluir las migraciones en la agenda del desarrollo por la fuerte vinculación entre ambos conceptos. Si bien es cierto que están estrechamente relacionados, y que las migraciones contribuyen (ya sea a través de capital privado como son las remesas, o de capital humano en términos de transferencias de capacidades y conocimientos) al desarrollo de sus comunidades de origen, no hay que olvidar que la prioridad en materia de desarrollo debe ser la atención a la vulnerabilidad, y en muchos casos una excesiva atención a los países emisores de migraciones derivaría en un abandono de países con mayor necesidad. No se puede olvidar que no migran los más pobres sino quienes ya tienen unos ciertos recursos. Por otra parte, el informe se centra excesivamente en el desarrollo como desarrollo económico, que debe ser potenciado a través de inversiones de capital y políticas macroeconómicas que generen competitividad. Sin embargo no se deben obviar otras formas de incentivar el desarrollo a través de la capacitación, el fomento de la buena gobernanza, el fortalecimiento institucional y de la sociedad civil, campos en los que las migraciones también pueden contribuir de forma decisiva. Se señala también la importancia de la participación de las diásporas como promotoras del desarrollo a través de la inversión en proyectos en los países de origen: esto está muy relacionado con el punto IV, donde se tratarán los temas de integración social e interculturalidad puesto que la participación activa de las diásporas se debe corresponder con un intercambio creciente en el país receptor donde formen parte integrada (que no asimilada) de la sociedad. III. El desafío de las migraciones irregulares: soberanía del Estado y seguridad humana Las migraciones irregulares, señala el Informe, tienen su origen en factores poderosos y complejos que incluyen la falta de empleo y de otras posibilidades de subsistencia en los países de origen y la demanda de mano de obra barata y flexible en los países de destino. [...] También se deben a la falta de oportunidades de migraciones autorizadas y son facilitadas por las redes criminales que se benefician con el tráfico ilícito de inmigrantes y la trata de seres humanos. Por lo tanto, la responsabilidad de los Estados pasa por, ante todo, proteger los derechos humanos de los inmigrantes que se ven expuestos a una situación de máxima vulnerabilidad, prestando también atención a las cuestiones de género. Esta vulnerabilidad se debe a múltiples causas: por las condiciones inseguras de su viaje, que pone en grave peligro su vida; por la posibilidad creciente de caer en redes de tráfico de personas, condenadas en los protocolos de Naciones Unidas a la Convención sobre Delincuencia Transnacional de 2000; por las condiciones laborales precarias a las que se ven abocados por su situación irregular, y por el creciente peligro de confundir solicitantes de asilo amparados por la Convención de Ginebra de 1951 (necesitados de protección adicional) con inmigrantes en situación administrativa irregular, con grave menoscabo de sus derechos y violación de los compromisos internacionales adquiridos por los Estados. 3
El informe señala, por tanto, que es necesario realizar enfoques a largo plazo para canalizar la inmigración irregular, aplicando políticas realistas en función de la situación real existente, tanto en los países de origen como en los de tránsito y destino. Por otra parte, ante el volumen de personas en situación irregular que ya se encuentran en territorio de otro Estado, se plantean dos vías para dar respuesta a su situación: por un lado, mecanismos de repatriación basados en acuerdos con países de origen; en este caso la prioridad es realizar la repatriación en un procedimiento con plenas garantías de respeto a los derechos humanos y aportando una ayuda para favorecer la reinserción en el país de origen. Por otro lado, mecanismos de regularización que reconocen que los inmigrantes en situación irregular han encontrado un lugar en sus economías y sociedades. Para ello se propone un estudio caso por caso en función del nivel de integración en la sociedad de acogida. Respecto a la primera alternativa hay que señalar que la repatriación plantea no pocos problemas en cuanto se financia (como señala el informe) a través de AOD y no redunda en un desarrollo de los países de origen. Es preciso además extremar las garantías para no violar el principio de no devolución de los solicitantes de asilo y garantizar los derechos humanos de los migrantes. Frente al tráfico ilegal de personas y la trata de seres humanos, la comisión aborda la necesidad de proteger a las víctimas a través de, ante todo, sensibilización y formación de fiscales, jueces, policías, guardafronteras y trabajadores sociales, para dar una respuesta adecuada; perseguir a los responsables conforme a las herramientas de derecho internacional, y fomentar acuerdos multilaterales para incrementar la colaboración con los países que no disponen de medios y suprimir la demanda de servicios explotadores. IV. Diversidad y cohesión: los migrantes en la sociedad Es una prioridad fundamental fomentar la integración de los migrantes en la sociedad de acogida y potenciar sus efectos positivos, implementando el ejercicio de sus derechos fundamentales. En este sentido, la comisión recomienda adoptar medidas no asimilatorias sino que favorezcan la integración especialmente a escala local, a través de acciones consensuadas entre los grupos políticos. Para ello es esencial la participación activa de los migrantes, participación que solo puede ser efectiva a través del reconocimiento y la facilitación del ejercicio de sus derechos. La comisión hace especial hincapié en la necesidad de prestar una mayor atención a la situación de las mujeres, que presentan mayores necesidades en cuanto su situación reviste más complejidad; son frecuentemente víctimas de abusos y de infravaloración profesional, y padecen la carencia de redes de integración y la brecha cultural. También es necesario prestar especial atención a la situación de los menores, sensibles al conflicto generacional y cultural. Es preciso proteger sus necesidades educativas y crear mecanismos que les protejan frente a la carencia de nacionalidad o de patria. Respecto a los inmigrantes en situación irregular, se señala en el informe la necesidad de proporcionar servicios básicos como sanidad y educación, además de incrementar las medidas tendentes a la regularización. 4
La comisión destaca también la responsabilidad de los individuos y las organizaciones que influyen en la opinión pública, para evitar la magnificación de estereotipos negativos y la generación de brotes de xenofobia y racismo. El hecho de que las migraciones se utilicen como instrumento político genera una utilización de un discurso negativo que las identifica con violencia e inseguridad. Es esencial combatir ese planteamiento para evitar actitudes intolerantes. La única vía para fomentar la integración es fomentar el acercamiento mutuo, que no puede basarse únicamente en exigencias hacia los migrantes sino en un diálogo bidireccional, abierto y participativo. El informe señala la importancia del voto, que permite integrar a los migrantes canalizando sus inquietudes y necesidades a través del mecanismo democrático. Observamos que, en la actualidad, la mayor parte de políticas de integración mantienen una aproximación multicultural (respeto a la diversidad sin fomentar la participación y el intercambio) o asimilatoria (como defienden autores como Huntington o Sartori). Sin embargo, sólo desde una óptica intercultural, que defiende una transformación de la sociedad acorde con la transformación de la composición de sus miembros, se conseguirán resultados no excluyentes ni discriminatorios. V. Un enfoque de principios: leyes, normas y derechos humanos El principal obstáculo a la protección de los derechos de los migrantes no es la ausencia de leyes, sino la inobservancia de acuerdos y declaraciones que los Estados han aceptado libremente. La comisión observa con preocupación como la explotación laboral, las precarias condiciones de los inmigrantes en situación irregular y las medidas tendentes a reforzar la seguridad en el marco de la lucha contra el terrorismo inciden en los derechos humanos de los migrantes, por lo que exige reforzar el marco legal y normativo e implementarlo con mayor eficacia. Uno de los problemas que existen en este campo es la ausencia de un corpus unificado; la dispersión de los principales instrumentos de protección hace que se creen lagunas en determinados ámbitos como en los casos de reagrupación familiar, doble nacionalidad y regulación de agencias privadas de contratación. Sin embargo, la comisión recalca la obligación de todos los Estados, de origen, tránsito o destino, de proteger los derechos humanos de las personas que se encuentren en su territorio, independientemente de su situación administrativa y de establecer mecanismos de coordinación adecuados que permitan, a través de acuerdos multilaterales, disponer de un mayor número de recursos para hacer efectiva esta protección. Destaca los principales instrumentos de protección de los derechos humanos en lo que afecta especialmente a las personas migrantes, como la Carta de Derechos Humanos de la ONU y sus convenios firmados y ratificados en mayor medida por los países de la comunidad internacional: no discriminación racial, prohibición de la tortura y otros tratos inhumanos o degradantes, protección de los derechos del niño, eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y derechos de los trabajadores migrantes. Destaca asimismo los convenios de la OIT, el Convenio de Ginebra de 1951 sobre la condición de refugiado y la Convención de Viena de 1963 sobre relaciones consulares. 5
Señala con especial preocupación el escaso número de firmas y ratificaciones de convenios especialmente relevantes para la protección de los derechos de los migrantes, como es la Convención de 1990 para la protección de los trabajadores migrantes y sus familias, de la que son parte sólo 34 Estados entre los que no se cuenta España. El convenio, que entró en vigor en julio de 2003, incide en la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores migrantes cualquiera que sea su situación administrativa: derechos ya recogidos en otros instrumentos como la protección del derecho a la vida; la prohibición de la tortura y de los tratos crueles, humanos o degradantes; la protección del derecho de opinión; la libertad de expresión; el derecho al honor, y el derecho a la educación y al tratamiento médico de urgencia. También señala otros de especial importancia, como el derecho a indemnización por detención ilegal, la prohibición de confiscar documentos por no funcionarios públicos y la prohibición de expulsión colectiva. De especial importancia son también los dos protocolos a la Convención sobre delincuencia transnacional de Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, en particular mujeres y niños, y el protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, ambos de 2000 y ambos con un bajo número de Estados parte. La comisión recalca la importancia de aumentar los recursos dirigidos a los órganos de supervisión de los tratados, apoyar en sus funciones a la Relatora Especial de Naciones Unidas para los derechos de los migrantes y asumir las responsabilidades que conciernen a cada Estado. Así, para los países de origen es especialmente importante suprimir los abusos contra los grupos de población más vulnerables, susceptibles de ser víctimas de la trata humana; ofrecer orientación a los migrantes para que estén más y mejor preparados sobre sus derechos y obligaciones en el extranjero, y prevenir la explotación. Respecto a los países de tránsito, la comisión recuerda su importancia crucial para asistir a los migrantes y prevenir la trata de seres humanos. Sin embargo, la situación de pobreza de estos países exige una mayor cooperación para que dispongan de recursos adecuados, infraestructuras y servicios que permitan facilitar un regreso seguro a sus países de origen y una protección adecuada de su derecho de asilo. En cuanto a los países de destino, se vuelve a recordar la necesidad de evitar la explotación laboral, la importancia de informar de los derechos y deberes y crear instrumentos normativos adecuados para garantizar un nivel de vida digno con medidas que favorezcan la integración así como una sensibilización y capacitación de funcionarios públicos para que puedan ofrecer una respuesta adecuada al hecho migratorio. VI. Creación de coherencia: la gobernanza de las migraciones internacionales Los principales escollos con los que se encuentra una adecuada gestión de las migraciones internacionales, señala el informe, se centran en cuatro áreas fundamentales. En primer lugar, las políticas migratorias son poco coherentes: mantienen una visión a corto plazo que no permite actuar con previsión, no observan la realidad de la demanda y de los desplazamientos efectivos y no aprovechan las posibilidades de coordinación. Por ello es fundamental adoptar una visión conjunta más realista que permita una gestión más adecuada. 6
En segundo lugar, las políticas internas de los países se hallan descoordinadas. Como norma general, no hay comunicación entre los diferentes ministerios, que fragmentan los pasos del procedimiento migratorio, evitando una aproximación global y efectiva y creando contradicciones y lagunas que influyen gravemente en la situación de los migrantes. Es necesario instituir procesos de diálogo interministeriales y con otros actores sociales para formular políticas globales y coherentes. En tercer lugar, hay una grave carencia de capacidades administrativas e institucionales en un gran número de países, que impide que se pueda afrontar el fenómeno migratorio con los medios humanos y materiales necesarios. Por ello es necesario apoyar la capacitación, paso previo a la formulación y ejecución de políticas eficaces. Por último, la dimensión global de las migraciones exige un enfoque global. Los acuerdos bilaterales, regionales y globales contribuirían a una mejor gestión de las migraciones. Para ello es necesario crear políticas de consenso basadas en la transparencia. El problema que se establece es, a menudo, la falta de colaboración de los Estados que se benefician de la migración irregular, por una alta dependencia de la economía informal, por ejemplo. Para implementar la coordinación bilateral y regional, la comisión destaca la importancia de evitar que el peso de los planes gire en torno a políticas de control, para desplazarse hacia medidas que favorezcan el desarrollo mutuo y la circulación de capacidades. El respeto a los derechos humanos debe ser una prioridad. Por último, el complejo entramado de instituciones multilaterales dificulta una aproximación integral al hecho migratorio. La CGMI insta a las Naciones Unidas a crear un grupo mundial interagencia que aborde tanto la protección de los derechos humanos como la garantía de cumplimiento de los instrumentos internacionales. Sus funciones serían colaborar en la planificación de políticas, ejercer labores de capacitación en los diferentes campos que inciden en las migraciones, intercambiar datos que favorezcan un enfoque global y ajustado a la realidad, vincular activamente migraciones y desarrollo y evaluar las políticas diseñadas para permitir una retroalimentación que ayude a mejorarlas. Además, el grupo dispondría de un marco de financiación adecuado que permitiera gestionar recursos para la capacitación y las funciones coordinadas. El informe del Secretario General de Naciones Unidas sobre migración y desarrollo recoge implícitamente esta demanda, que se discutió en el Diálogo de Alto Nivel de septiembre de 2006, mientras destaca el valor de las otras recomendaciones de la CGMI. Contribución del informe del CGMI al panorama internacional El informe del CGMI fue una de las piedras angulares del informe presentado por Kofi Annan sobre migraciones y desarrollo de cara a la Conferencia de Alto Nivel de septiembre de 2006. El informe de la ONU, de carácter descriptivo, recoge sin embargo gran parte de las recomendaciones de la Comisión Global, como pasos decisivos de la Agenda Internacional de las Migraciones, surgida del proceso consultivo interestatal conocido como Iniciativa de Berna. Con todo, las recomendaciones señaladas en el informe necesitan del compromiso de los Estados para avanzar en una gestión eficaz y garante de los derechos humanos del fenómeno migratorio. La creación de un grupo mundial interagencia en el seno de las Naciones Unidas que coordine, evalúe y diseñe políticas de gestión 7
de flujos, choca frontalmente con la voluntad de los Estados de mantener su soberanía y de decidir cómo y en qué términos permiten la entrada de no nacionales en su territorio. Si bien en los instrumentos internacionales se reconoce el derecho a la libre circulación y a la libre elección de residencia (artículo 13.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos), los Estados son los que deciden en última instancia quién tiene derecho a acceder a su territorio. La política de la Unión Europea en este sentido es representativa. Con la comunitarización del derecho de asilo para evitar el fenómeno del asilo en órbita en el interior de la Unión y ejercer un mayor control de flujos, la creación de listas de terceros países seguros, los acuerdos de repatriación y el endurecimiento de medidas de regularización, se está avanzando hacia un modelo de Europafortaleza que no observa ni la potencialidad ni la realidad de los flujos migratorios. La necesidad de adoptar en las políticas de control fronterizo, como recomienda el informe de la CGMI, una perspectiva a largo plazo que dé prioridad a las carencias socioeconómicas, de gobernanza y de derechos humanos que instan a las personas a irse de su país, requiere un cambio en la actitud de los Estados y una mayor implicación para la consecución de los objetivos que propone el informe. La necesidad de luchar activamente contra la trata de seres humanos requiere, en primer lugar, un compromiso que se plasme a través de la firma y ratificación de los protocolos del Convenio contra la Delincuencia Transnacional, y una colaboración activa por parte de los Estados para erradicar la demanda de servicios que generan comercio de personas, reproducción de la esclavitud del siglo XVIII. Los Estados deben obligarse para ofrecer asistencia a las víctimas de la trata de seres humanos, garantizarles atención psicológica y seguridad en el retorno a su lugar de origen (a menudo inviable) o a un entorno seguro. Propiciar una redistribución de recursos que priorice la atención a los más vulnerables, inmigrantes en situación irregular, mujeres y niños; crear fondos de asistencia; mejorar la capacitación de los trabajadores públicos, y destinar más recursos para la integración y el desarrollo, son pasos fundamentales que necesitan el compromiso de los Estados. Como se ha repetido en numerosos foros (como la Declaración de Lima, en el seno de la Conferencia Internacional Especial de Países en Desarrollo con Flujos Sustanciales Internacionales de Migrantes, en mayo de 2006) la alta movilidad de bienes, capitales, información e ideas que caracteriza a la globalización actual está en fuerte contraste con las importantes barreras que siguen existiendo para la movilidad de mano de obra, y en particular de mano de obra de baja calificación. Sería deseable que los Estados adquirieran este compromiso necesario y abogaran por una estrategia común y solidaria frente a las migraciones, que las vinculara definitivamente con una cooperación al desarrollo efectiva y responsable que redundara en un beneficio mutuo y comprometido. 8
Algunos documentos básicos disponibles en Internet COMISIÓN EUROPEA (2005): Migración y desarrollo: orientaciones concretas [COM (2005) 390]. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 1 de septiembre de 2005. Disponible en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l14166.htm GCIM (2005): Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar. Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales. Disponible en: http://www.gcim.org/en/ OIM (2006): La migración internacional y el desarrollo. Perspectivas y experiencias de la Organización Internacional para las Migraciones. Disponible en: http://www.un.int/iom/iom%20perspectives%20and%20experiences%20spani sh.pdf PÉREZ GONZÁLEZ, Carmen (2006): Aportaciones del Informe de la Comisión Global de las Naciones Unidas sobre las Migraciones Internacionales a la cooperación institucionalizada. Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 11. Disponible en: www.reei.org Ana Bustinduy Investigadora 9