Consejo de Economía Nacional Comisión: Informalidad e Inclusión Social. Informe Preliminar. En primer lugar, la Comisión reconoce que los temas centrales que se la han asignado tienen una dimensión conceptual muy extensa y profunda, por lo que se entiende necesario delimitar su tratamiento. Las causas de la exclusión social en la sociedad uruguaya son variadas y responden a fenómenos complejos que interactúan entre sí. Causas económicas, sociales, ambientales, territoriales, culturales, etc. se han enraizado en determinados sectores de la población que no participan o lo hace únicamente en eventos esporádicos, de la vida ciudadana. El desempleo, la precarización del trabajo, la insuficiencia de ingresos, el bajo nivel de educación de los jefes/as de hogar llevan a la deserción escolar y liceal de sus hijos; a procurarse viviendas con insuficiencias severas y/o construidas en asentamientos; la obtención de ingresos del tráfico y consumo de drogas, etc., son algunos de los elementos que ilustran la profundidad del tema. Por tanto, esta Comisión atenderá, en el presente informe, solamente aquellos aspectos relacionados con las estrategias necesarias para promover la formalidad de las unidades económicas y la generación de empleos de calidad, que faciliten la integración social. Sin embargo, la Comisión entiende necesario y por tanto, propone la conformación de otra comisión, que pueda abordar el tema de la Inclusión Social, con la amplitud y la profundidad que esta preocupante situación merece. El fenómeno de la informalidad tiene en el Uruguay dimensiones que al menos en forma absoluta preocupan a los diversos sectores de la sociedad. La Cámara de Comercio y Servicios, estudios de CINVE y del Banco Mundial informan que al menos el 40% del PBI uruguayo se origina en el sector informal o fuera de la legislación tributaria y laboral. Respecto a los trabajadores, la evolución del empleo informal (trabajadores no registrados en la seguridad social) según el INE marca un decrecimiento respecto a los años críticos, 2002 a 2004, llegando al 41% en el país urbano. Tomando solo Montevideo, el empleo informal asciende al 35%. La mayor parte de esas situaciones se dan en unidades productivas de una sola persona y en segundo lugar, en las de 2 a 4 empleados. Esta situación que abarca a un número muy significativo de trabajadores y cuentapropistas tiene consecuencias sociales actuales y futuras muy importantes.
La Comisión entendió del caso distinguir y elaborar las recomendaciones diferenciales para dos situaciones, que se expondrán a continuación, no obstante reconocer que es deseable la formalización de todas las unidades. La primera, tiene que ver con los negocios de alta productividad, que se encuentran en la informalidad y al margen de la ley. El contrabando, por ejemplo, en todas sus escalas afecta las cadenas de producción, el trabajo y la distribución de la riqueza. Esa situación, más la evasión, se constituye en la base de la rentabilidad de muchos negocios, produciendo y apropiándose de altas ganancias, sin pagar impuestos ni observar las leyes laborales. La transferencia de ingresos de los sectores pobres directamente a los negocios ilegales merece una investigación aparte mucho más minuciosa. La segunda situación se refiere a unidades productivas de baja productividad, con generación de ingresos insuficiente o rentabilidad reducida que no permiten procesos de acumulación e inversión. Nos referimos fundamentalmente a las cuentapropistas y microempresas que reproducen su capacidad de generar algunos empleos, incluido el de su propietario pero que sus ingresos no le permiten pagar los costos de la formalización (no solo los impuestos, aportes a la seguridad social sino normativas bromatológicas y de seguridad). La Comisión reconoce que existe una frontera difusa entre los dos grupos donde pueden existir situaciones de manipulación deliberadas, de tal manera que se utilice la figura de microempresas de baja productividad y algunos de los beneficios fiscales de las aplicables a ellas, para evadir las obligaciones fiscales de emprendimientos de alta rentabilidad. En este sentido, sólo la acción coordinada e inteligente de las autoridades al otorgar las autorizaciones correspondientes y al hacer las fiscalizaciones pertinentes, podrá evitar esta indeseable situación. Respecto a las primeras, la Comisión entiende que son actividades que deben ser fiscalizadas y sancionadas dentro de la normativa legal vigente. Atacar las cadenas de distribución parecería ser más sencillo que fiscalizar los puestos de ventas. Algunos distribuidores informales son conocidos y acopian su producción a la vista del público. La venta con tarjetas de crédito en ferias sin fiscalización de la situación de las empresas, no facilitan la bancarización ni la formalización. Los permisos de vender en ferias deberían adjudicarse y renovarse en base al cumplimiento de las obligaciones con el BPS, DGI e impuestos y tasas municipales. En consecuencia, el peso de la ley, debe caer sobre estos negocios ilegales para dar seguridad y confiabilidad al resto del sistema productivo y de servicios. Respecto a las segundas, es necesario plantearse recomendaciones que lleven al microempresario y al trabajador a considerar positiva la relación beneficio-costo de la formalización. Se trata de la mayoría de las cerca de 70.000 empresas informales que muestran todos los estudios.
Es preciso alentar la formalización de estos negocios para tener una competencia leal en todos los mercados. También la sociedad debe valorar la necesidad de construir un camino hacia la formalidad, generando una cultura de la previsión y de la responsabilidad social, temática en que la educación no es ajena. Las estadísticas muestran que solo un 30% de los ocupados se podrán jubilar cuando cumplan 65 años. Es una exclusión económico-social muy severa. Las causas de la informalidad se identifican en los negocios de baja productivdad, con los altos costos que significa para el empresario, la carga fiscal (agravada por la ausencia de gradualidad que tenía la normativa anterior a la reforma tributaria), la complejidad de los trámites a realizar ya que no puede pagar un gestor y debe dedicar su tiempo a trabajar en la empresa. A su vez, se destaca que en todo el mundo en especial en los países en desarrollo, está comprobado que, la falta de una fiscalización seria estimula la informalidad. Cuando un sector de la producción empieza a ser fiscalizado se formalizan una cantidad de empresas del ramo. La posibilidad de diseñar políticas progresivas diferenciando situaciones (no para todos igual), tanto en la imposición como en lo laboral, marcan un camino de posibilidades que con marchas y contramarchas se comenzó a recorrer con el monotributo. Una menor presión fiscal y no distorsiva para la economía de las empresas pequeñas, que terminan soportando mayor presión, ayudaría a darle oportunidades de formalización a las empresas que recién van en busca de las productividad y rentabilidad. Respecto a la disminución de la presión fiscal se han planteado en la comisión dos posiciones que ameritan su tratamiento a nivel de plenario y quizás un debate público amplio. Por un lado, algunos participantes opinan que la disminución de los gastos del Estado sería una contribución central en la baja de los impuestos y por ende de la presión fiscal, mejorando así la rentabilidad de las empresas. Por otro lado, otros actores sociales opinan que es más sustantivo la implementación de otras políticas complementarias de estímulo a la producción que centrar la discusión en la baja genérica de los gastos del Estado. La invitación al debate queda hecha. Algunas recomendaciones Objetivo estratégico: reducir la informalidad a 20% en los próximos 5 años La diversidad de situaciones en que se desenvuelve la informalidad hace necesario enfocar algunos aspectos generales y el análisis de cadenas de producción y distribución específicas para una contribución más concreta, en el logro del objetivo:
1. Unificación a nivel nacional de los criterios y controles bromatológicos, así como el cobro de las tasas por parte de las Intendencias Municipales compatibles o con un valor equivalente a la contraprestación efectiva que ofrecen. 2. Fiscalizar aquellas cadenas de distribución que viven de la informalidad haciendo de ella el centro de su negocio. 3. Particularmente, revisar la situación y fiscalizar aquellos sectores de la producción de bienes y servicios y sus cadenas de distribución que tienen mayor potencial de informalidad: La consideración del hogar como unidad económica, incluyendo a las amas de casa como empresarias/os y la formalización de las trabajadores/as del Servicio Doméstico; Farináceas: incluyendo a los Molinos y su cadena de distribución de harinas; Textil. En la Bebida abordar el control especialmente de la fabricación y distribución sodas recomendando un registro de la sopladoras de envases; En el Chacinado, promover la intervención de INAC y de los frigoríficos para el control de calidad a partir de normas técnicas; Inmobiliarias; volumen importante de contratos informales. Transporte en el interior. Calzado. Los enajenantes primarios se sugieren como agentes de retención para controlar informalidad en cueros y goma. 4. Con las empresas de baja productividad, cuentapropistas y las microempresas genuinas, establecer políticas que marquen un camino hacia la formalidad de las que recién se inician, de manera progresiva donde los beneficios de la formalización se visualicen como superiores a sus costos. En esta progresividad se debiera contemplar, a su vez, beneficios a las microempresas (menos de 4 empleados) formales ya existentes. A su vez parece pertinente señalar, que si se suma a los aportes patronales de las microempresas (menos de 4 empleados) el complemento de cuota mutual los aportes mencionados llegan al 30,8%. Por la misma razón en las empresas de 4 a 19 empleados el mismo aporte significa un 22,3%. Las dos situaciones disminuyen la rentabilidad y la estabilidad de estas empresas; así como manifiestan una asimetría entre las empresas grandes y las pequeñas y microempresas, que influye en la formalización. Revisar normas de la reforma tributaria para devolverle valor fiscal a las facturas de las empresas contempladas en el literal E. 5. Identificar los primeros enajenantes ya sean productores o importadores en los artículos de consumo masivo y proponerlos como agentes de retención de
los distribuidores, no con el objetivo de aumentar la recaudación sino a efectos de una mejor fiscalización. La comisión entiende necesario para la profundización de las discusiones y orientaciones sobre este tema la presencia en ella de representantes de organismos públicos relacionados: la Dirección Nacional de Aduanas, del Banco de Previsión Social, de la Dirección General Impositiva,, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Congreso de Intendentes. Comisión Informalidad (19/XI/2007) Ec. María Dolores Benavente. Sr. José L. González Sr. Fernando Lopez Sra. Mabel Lorenzo Ec. Luis Murias Sr. Ricardo Posada Sr. Ricard Read Sr. Marelo Ríos