LA INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA Y SUS TRANSFORMACIONES Miguel Angel Asensio Seminario de Política Fiscal, ILPES CEPAL, 2009.
De Nuevo el Presupuesto Cuando los barones arrancaron la famosa concesión de que ningún subsidio extraordinario o ayuda sería impuesto en el Reino sino por Consejo Común del mismo, pese a que definían a ése como una estricta asamblea feudal ellos estaban empero, dando un paso hacia el principio de los Parlamentos y de la no tributación sin representación (Trevelyan, G., 1942). La teoría clásica del presupuesto trató de limitar la incertidumbre con la insistencia en los presupuestos anuales (abreviando el período), la unidad del presupuesto (manteniendo todos los gastos bajo un solo control), asignaciones estrictas (impidiendo todo cambio no autorizado) y una oportuna auditoría (revisión del desempeño pasado) (Naomí Caiden, 1999). En clave presupuestaria, el gobierno como organización, puede ser visto en cuatro modos: como una entidad integrada multipropósito; como un ensamble de organismos política y legalmente diversos; como una sumatoria organizacional y consolidación de políticas pasadas, programas y valores y como un stock y fuente de rigidez acumulada. (Maslove Prince Doern, 1988).
Un marco para dos casos relevantes: EUA y Canadá. Casos que implican grandes laboratorios. Insertos en modelos institucionales tipo presidencialista y tipo Westminster. Proceso con temprana inclinación de la balanza hacia el ejecutivo (Leonard White). Modelo de gobierno responsable (Canadá) y modelo de gobierno no responsable (EUA) (Marshall Dimock). Presupuesto en una época de transferencias, mandatos, derechos, rigidez, fragmentación, fondos separados o paralelos, no ingresos (Tanzi, Schiavo Campo). Allí, parlamentos que aprueban ; parlamentos que influyen ; parlamentos que participan.
Nueva Revisión sobre dos casos de América del Norte Tres etapas en EUA: La primera partió de un esquema de Congreso fuerte (hasta 1921); luego predominio del Ejecutivo (hasta 1974); esfuerzos del Congreso por equilibrar la balanza (luego) (Schick, 2005). Mundo de dos presupuestos (White) con un esquema tradicional de separación de poderes El proceso presupuestario canadiense refiere a un gobierno parlamentario. El presupuesto opera con fusión de poderes.
Las dimensiones del problema presupuestario En ese marco: micro y macropresupuestación. También gasto discrecional y mandatos. Gastos votados y gastos incorporados. Incrementalismo.Grados de libertad acotados. Futilidad de esfuerzos de equilibrio. Contrapesos en EUA: la CBO y la GAO. Intentos en Canadá: el PBO, y otros.
La Ley Federal de Respondabilidad Canadiense. Nueva estructura de vigiladores. No sólo vigiladores tradicionales. Un PBO modesto. Empleados públicos y perros guardianes. Comprando con criterio. Subsecretarios responsables. Nuevos responsables contables.
Lecturas sobre el Rediseño de Procesos Gastos mandatorios, gastos tributarios, dividendo fiscal y grados de libertad. Reequilibrio en la relación RE con RL. Las Oficinas Legislativas de Presupuesto. Las mismas, a nivel nacional y subnacional. Las Auditorías y los Parlamentos. La aparición de la evaluación (nueva GAO). Hacia una política fiscal más racional.
PRESUPUESTO EN E.U: GASTOS, DECIDIDOS E INCORPORADOS Orden Tipos Características 1 Discrecionales Decididos y apropiados anualmente. 2 Mandatorios Derivan de normas de impacto presupuestario
DIEZ TAREAS PARA UNA UNIDAD LEGISLATIVA DE PRESUPUESTO Orden Función Caracteres 1 Hacer proyecciones propias Deben ser objetivos, basados en consultas 2 Hacer estimaciones de base Deben ser proyecciones, no predicciones. 3 Examinar propuestas del PE Revisiones técnicas, no políticas, de ellas. 4 Análisis de Mediano Plazo Alertan sobre consecuencias futuras. 5 Estimar costo de iniciativas Tanto ejecutivas como legislativas. 6 Hacer opciones de corte Exponer cortes alternativos de gasto. 7 Ver impacto de regulaciones Con mandatos, prever costos público-privados 8 Análisis profundos y de LP Análisis económicos profundos de largo plazo 9 Efecto de propuestas impositivas Normas tributarias vigentes y propuestas. 10 Producir minutas de política Explicación breve de propuestas complejas.
Áreas Legislativas de Planeamiento y Supervisión Presupuestaria Orden Funciones EE.UU Canadá 1 Diseño y Análisis CBO PBO 2 Supervisión/Auditoría/Evaluación GAO AG
PROCESO PRESUPUESTARIO CANADIENSE DESPUES DE LA LFR Medidas Tipo Observaciones 1 Creación Oficial Presupuestario Legislativo Poder fiscal a Parlamento 2 Aumento del poder del Auditor General Auditar subsidio-receptores 3 Mayor independencia e influencia de AI Un Auditor-Jefe por Area 4 Subsecretarios responden ante Parlamento Como oficiales contables 5 Mayor transparencia compras públicas Auditor de Compras 6 Cada servidor público hecho un vigilante Protección para denuncias.
Lecturas y enseñanzas hacia futuro. En EUA un nuevo dualismo institucional congresional relevante: GAO rediseñada y CBO. Igualmente, con la evaluación mayor responsabilización del gobierno no responsable. En Canadá, paso a un esquema de supervisión pluriagencial (AG, PBO y otros). La PBO ha reclamado por mayor dotación de recursos para cumplir funciones. Derrame internacional y vías futuras.