Materia: Desarrollo Local Profesor: Ana Costanzo Clase º 3 Tema: El municipio (argentino) Hasta aquí hemos trabajado sobre los distintos niveles del estado tanto en una presentación general como en la particular problemática de la descentralización. En esta clase nos centramos en el nivel local o municipal. En particular caracterizaremos a los municipios argentinos, con especial énfasis en la relación a sus nuevas funciones en torno a la promoción del desarrollo económico. Para esto, primero presentaremos brevemente las principales definiciones, luego trabajar con las variables seleccionada: situación institucional, capacidad de gestión, recursos disponibles y tamaño. Primera definición La definición de municipio contempla tres dimensiones centrales. Una, territorial, en cuanto define el espacio sobre el que ejerce sus competencias una municipalidad. La segunda, se refiere al rol estatal del municipio, esto es, como aparato gubernamental, el más cercano y accesible para la sociedad. Por último, comprende una sociedad local, en tanto se reconocen actores sociales, económicos y políticos que interactúan dentro de ese ámbito territorial. Ahora bien, en cuanto a la dimensión estatal se encuentran dos grandes líneas conceptuales. Una, considera al municipio como el órgano más descentralizado del Estado. Esto significa que el Estado nacional y/o provincial delega parte de sus responsabilidades y competencias en un ente inferior. Concepción que refleja la particular historia argentina, y también latinoamericana, y que es se inscribe en las discusiones sobre la descentralización. La otra, concibe al municipio como el aparato estatal y político de una sociedad que se autogobierna en el marco de una sociedad mayor. Esta línea recibe afluentes de distintos orígenes. En América Latina se puede mencionar a los que ven al municipio actual como la continuidad del Cabildo indiano; la que, siguiendo a Tocqueville, mira la experiencia norteamericana, o la que recupera la tradición europea que plantea que las ciudades son preexistentes respecto de los Estados nacionales y continuarán su desarrollo mientras el Estado-nación se
desdibuja o tiende a desaparecer en los términos en que se lo conoció hasta ahora. Esta segunda interpretación ha sido el fundamento teórico de la posición que ha venido reclamando la autonomía municipal. Esta segunda concepción plantea, entonces, al municipio como una sociedad que se autogobierna, limitada por los márgenes que impone la pertenencia a una comunidad mayor -la nación- y la estructura jurídico-institucional que la regula. Así, la sociedad local se encuentra en condiciones jurídicas y políticas para delinear su propio proyecto de desarrollo en el marco de uno nacional y regional. Esta definición del municipio constituye la base conceptual más apropiada para albergar las teorías que impulsan el desarrollo local. Caracterización institucional Como sabemos, el sistema federal argentino ha delegado la conformación del régimen municipal en las provincias; las que, a partir de la Constitución de 1994, deben garantizar la autonomía municipal. Así, se ha generado un régimen municipal sumamente heterogéneo. Tipos o categorías de gobierno local Municipio y gobierno local son sinónimos? Claramente la respuesta es NO. En el sistema argentino la definición de municipio se relaciona con las características del régimen provincial y las atribuciones (generalmente referidas a la cantidad de habitantes) que se requieren para ser denominado de esa manera. En efecto, las Constituciones provinciales establecen dos grandes niveles con sus respectivos subniveles. Por un lado, se encuentran aquellas que denominan municipio a todas las formas de gobierno local, reconociendo, generalmente, diferentes categorías. Por el otro, las que diferencian a los municipios de otras entidades de gobierno local (comuna, comisión municipal o de fomento, delegación municipal, etc.); y, finalmente, las que tiene un sistema mixto que contempla tanto distintas categorías de municipios como a las otras
entidades mencionadas. Para una mirada global de este fenómeno se recomienda la lectura de los trabajos de Iturburu (2000 y 2001) que son parte de la bibliografía. La definición de la base territorial Quien haya leído el libro de Soriano No habrá más penas ni olvido (o visto la película) sin ser bonaerense se debe haber visto sorprendido por el conflicto entre el Intendente y el Delegado Municipal. Cómo es posible un conflicto entre un funcionario electo y un delegado? Quién eligió al delegado? serían las preguntas que la gran mayoría de los argentinos nos haríamos. Por qué? Porque el sistema municipal de la Provincia de Buenos Aires está organizado en base al criterio de municipio condado en el que abarca a la ciudad principal (o cabecera), a las localidades de menor tamaño (el ejemplo de Colonia Vela del libro de Soriano, que en realidad es una pequeña localidad de Tandil) y al territorio rural. En cambio, en otras provincias como Santa Fe o Córdoba la base territorial de los gobiernos locales se organiza a partir del sistema de ejido urbano que hace coincidir los límites del municipio con los de la construcción urbana aunque se suele adicionar un área rural, como previsión al crecimiento de la ciudad, que queda dentro de la órbita municipal. Para un panorama global sobre la organización de base territorial en argentina se puede consultar el cuadro que hemos seleccionado e integra la bibliografía y, nuevamente, los trabajos de Iturburu. Los recursos económicos municipales Como se vio en la clase anterior la cuestión de los recursos que pose el gobierno local es central y constituye una de las debilidades de los sistemas latinoamericanos. En el caso Argentino esto se debe a sistemas de coparticipación que concentran el gasto en el nivel provincial y a que sus recursos propios sólo pueden provenir del cobro de tasas, que se concibe en términos de retribución por una prestación brindada por el municipio, ya que las
normas provinciales no lo facultan para crear impuestos. A esto se suma una pobre capacidad recaudadora. Esta situación se agrava cuando se analiza la composición del gasto municipal. El peso de los gastos corrientes, particularmente el de personal, absorbe más de la mitad del gasto agregado de los gobiernos locales; aunque es una situación sumamente heterogénea entre las distintas provincias argentinas. Sobre este tema se refiere el trabajo de Costamagna (2005) del que recomienda el análisis del gráfico 1. Las competencias y funciones municipales El sistema jurídico institucional de Argentina establece la categoría de competencias para definir el marco de actuación de los gobiernos locales. Se trata del marco legal que se le reconoce al municipio como entidad jurídica pública. Estas competencias se establecen en tres niveles: las Constituciones Provinciales, las Leyes Orgánicas Municipales (LOM) y, eventualmente, las Cartas Orgánicas Municipales (cuando se trata de municipios autónomos). Sin embargo, en los últimos años se pueden encontrar numerosas funciones que han sido asumidas por los gobiernos locales que no figuran en las competencias. Estas funciones se encuentran en el terreno de lo simbólico, de los que la sociedad demanda que se ocupen y por lo tanto se va modificando junto a las expectativas y demandas que los cambios sociales y políticos generan. Esta cuestión es desarrollada en el segundo capítulo del libro de Villar (2007). El tamaño de los gobiernos locales en Argentina Por qué es importante la cuestión del tamaño de las ciudades o localidades en las que los gobiernos locales ejercen sus competencias? La cuestión del tamaño es relevante por dos razones centrales. Una, relacionada con la capacidad de gestión del gobierno local para poner en marcha políticas que estimulen el desarrollo con cierto impacto. Se trata tanto de la complejidad burocrática y la capacidad del Estado como de la proximidad de la sociedad civil. La otra se relaciona con la extensión
que tienen los sistemas productivos que suelen ignorar las fronteras establecidas entre los municipios y provincias. Una mirada global de la Argentina nos deja como resultado que se cuenta con más de 2.100 gobiernos locales 1 de las cuales 1.031 son entidades gubernamentales que no están técnicamente definidas como municipalidades sino como comunas, comisiones vecinales, juntas de gobierno y comisiones. Ahora bien, la cantidad, heterogeneidad y dispersión de los gobiernos locales se contraponen a la concentración de la población en las ciudades. En efecto, mientras el 80% de los gobiernos locales posee solamente el 13% de la población, el 84% vive en ciudades de más de 15.000 habitantes (INDEC, 2001), situación que se profundiza con la participación del área metropolitana de Buenos Aires. Esta heterogénea situación plantea la necesidad de pensar las políticas de desarrollo económico local de manera diferenciada para cada tamaño de municipio. Una política puede ser adecuada para un tamaño de municipio o para una región determinada y no para un municipio más grande o más chico. A esto se suma la cuestión de la cooperación intermunicipal que será abordada en la última clase. Finalmente, entonces, los invito a realizar la lectura de los textos que hemos seleccionado teniendo en cuenta la actividad de esta clase. 1 Los datos suministrados por diferentes organismos públicos no siempre concuerdan.