20-T-96. Torres vrs. Instituto Salvadoreño del Seguro Social SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las quince horas con trece minutos del día treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho. El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado Tomás Edmundo Villalta Aguilar, de treinta y nueve años de edad, al iniciarse este proceso, abogado del domicilio de la ciudad de San Salvador, actuando en su calidad de apoderado general judicial del señor Juan Felipe Torres Hernández, de cuarenta y un años de edad al iniciarse este proceso, del domicilio de Chalatenango; impugnando de ilegal la exigencia de la presentación obligatoria de dos donantes, para la celebración de operaciones electivas, la cual le fue comunicada al demandante el día veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis. Han intervenido en el presente juicio la parte actora en la forma indicada, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social a través de su Directora General y representante legal doctora María Julia Castillo a su vez representada por los licenciados Manuel Francisco Pérez Rivas y Manuel Antonio Pineda como autoridad demandada y el licenciado Oscar Jerónimo Ventura Blanco en su carácter de Agente Auxiliar delegado por el Señor Fiscal General de la República. LEIDO EL JUICIO, Y ; CONSIDERANDO: I. Que en la demanda presentada por la parte actora, esencialmente se dijo: La medida de exigir donantes de sangre, bajo ningún concepto constituye un requisito legal como para condicionar la intervención quirúrgica, ni tampoco es una orden emanada por cuestiones médicas, sino ESTRICTAMENTE ADMINISTRATIVAS y sobre todo con carácter general. Que en ningún momento es conflicto o reclamo por la aplicación de la Ley o del Reglamento del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, como lo menciona el Art. 81 de la Ley del ISSS, ya que la situación de los donantes de sangre no se contempla en la Ley ni en el Reglamento del ISSS, por lo que no hay instancia que agotar en dicha Institución. Que tal exigencia constituye un recurso financiero, ya que la sangre, se obtiene no sólo para transfundirla sino que eventualmente puede procesarse y comercializarse, sin que como tal deba significar un aporte que por Ley estén obligados a realizar por los pacientes cotizantes o el Estado mismo. Que en realidad la medida en sí "BENEFICIA" al Seguro Social, con enriquecimiento ilícito, por una parte, sin que haya interés particular aparte del de mi poderdante por la medida, y la disposición general, atenta contra el interés público, la salud, y justicia social ya que violenta el derecho de mi mandante de salud y propiedad.
II. La demanda anterior fue admitida. Se tuvo por parte al licenciado Tomás Edmundo Villalta Aguilar, en su calidad de Apoderado General Judicial del señor Juan Felipe Torres Hernández; se decretó la suspensión provisional del acto administrativo adversado, en el sentido de no ser necesario aportar dos donantes para la intervención quirúrgica del demandante, se pidió informe dentro del término de cuarenta y ocho horas a la autoridad demandada, para que se pronunciara sobre la existencia del acto que se le atribuye. Seguidamente se pidió un nuevo informe en el que expresara el Instituto Salvadoreño del Seguro Social sus razones de legalidad, respecto del acto cuestionado y se confirmó la suspensión provisional. El citado informe, que corre agregado a folios veintidós de este proceso, esencialmente dice: Que el paciente Juan Felipe Torres Hernández fue remitido de la Unidad Médica de Chalatenango a la Unidad Médica de Atlacatl en esta ciudad por adolecer de hemorroides con sangramiento. Que en ningún momento le ha sido denegada la atención médica, ya que como antes se dijo, el paciente obtuvo su consulta médica y se ordenaron los exámenes necesarios, entre otras cosas. Que es falso y temerario afirmar que la presentación de donantes de sangre beneficie al Seguro Social con enriquecimiento ilícito, y más aún cuando se parte de una supuesta eventualidad de que la sangre pueda procesarse y comercializarse, por lo que lo anterior constituyen posibilidades imaginarias del demandante. Que en vista del padecimiento del señor Torres Hernández, el médico que lo atendía, consideró necesaria una cirugía, y dada la naturaleza de la misma, determinó la necesidad de tener al momento de efectuarla, sangre en disponibilidad para ser usada; dicha sangre sólo puede ser aportada por donantes ya que por su naturaleza, la sangre no puede ser objeto de comercio. No obstante lo anterior el paciente Torres Hernández se niega a recibir el servicio que el hospital le ofrece en las mejores condiciones y en las más altas posibilidades de un buen resultado, al negarse a presentar los donantes de sangre y ser intervenido quirúrgicamente. Que el Instituto Salvadoreño del Seguro Social solo cuenta con la posibilidad de captar sangre a través de campañas de motivación a la población, y en mayor medida, por la que aportan familiares y amigos de los pacientes hospitalizados que son intervenidos. III. El juicio se abrió a prueba por el término de Ley, en el que se agregó la documentación presentada por la parte actora. Posteriormente se corrieron los traslados que ordenan el artículo 28 de la L.J.C.A, a cada una de las partes. En esta etapa procesal, el actor, reiteró los argumentos expuestos en la demanda: respecto que el acto administrativo singular sobre el cual reclama, es indudablemente el rechazo que se le hizo para ser intervenido quirúrgicamente so pretexto de invitársele a donar sangre, pero que sin embargo tal invitación redunda en condicionársele la prestación del servicio, que como paciente y cotizante activo y al día en sus cotizaciones tenía derecho. La parte demandada al contestar el traslado por medio de escrito de folios 61, esencialmente expuso que el abogado Villalta Aguilar quiso sorprender la buena fe de esta Sala, al acceder a esta instancia, sin haber cumplido con el principio de definitividad,
principio procesal que informa a la L.J.C.A. Así mismo plantea que dicho supuesto ha producido como consecuencia lógica, que todo lo actuado en el proceso contencioso administrativo, produzca nulidad absoluta, en razón que el demandante no agotó la vía administrativa en su totalidad, en tal sentido plantea la parte demandada, que lo que legalmente procede es, en virtud del Art. 15 inciso final de la L.J.C.A, declarar la inadmisibilidad de la demanda, declarando nulo todo lo actuado y volviendo las cosas al estado en que se encontraban antes de la interposición de la demanda. Asimismo solicitó a esta Sala el requerir informes a los cuatro tribunales de lo Laboral de San Salvador y a la Directora del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, para la determinación del agotamiento de la vía administrativa. Igual punto fue establecido por el Agente Auxiliar Delegado por el Fiscal General de la República al momento de evacuar el traslado, exponiendo en suma que la parte actora pudo haber promovido las diligencias administrativas que establece el Art. 81 y siguientes de la Ley del ISSS o haber demandado su inconformidad en los tribunales de lo laboral acorde a lo planteado por el Art. 94 de la referida Ley con lo cual en efecto hubiera cumplido con el requisito planteado por el Art. 15 de la L.J.C.A. Mediante resolución proveída por esta Sala a las doce horas con tres minutos del día veintiuno del mes de abril del año en curso, se desestimó tales argumentos en el sentido que el agotamiento de la vía administrativa en este caso no se encontraba supeditado, al uso de los mecanismos legales alegados, tanto por la parte demandada como por la representación de la Fiscalía; y en consecuencia, declarando inadmisible los requerimientos planteados por estas como medio de comprobación de no haberse utilizado tales mecanismos. IV. El presente juicio se encuentra en estado de dictar sentencia, y según lo dispone el Art. 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ésta recaerá únicamente sobre el punto controvertido. En el caso en análisis, se ha impugnado la legalidad del requerimiento del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, relativo a la presentación de dos donantes de sangre, para la realización de una intervención quirúrgica electiva. El quejoso basa su petición en el hecho que, tal exigencia no constituye un requisito legal, ni una orden emanada por cuestiones médicas. La autoridad demandada fundamenta la legalidad de su actuación en razones de conveniencia, y respalda su accionar con un acuerdo suscrito por un staff de médicos del Instituto, en el cual se establece como obligatoriedad: "Al programar toda cirugía electiva el cirujano pondrá como requisito institucional, previo a la operación, traer dos donantes, sin lo cual no podrá programarse cirugía". A efecto de pronunciar la sentencia de mérito, este Tribunal parte de las consideraciones jurídicas siguientes: La Administración Pública encuentra su accionar circunscrito a los parámetros que establezca la Ley.
El hecho que la administración tenga estrictamente delimitados, su forma y campo de acción, idealmente implicaría que ésta se ajustare siempre a dichas limitantes, y por tanto sus actuaciones deberían ser siempre legales. Sin embargo, en la práctica la Administración se aleja de tales parámetros, y por tanto el mismo legislador plantea como consecuencias ante este supuesto, las nulidades, la inexistencia de los actos dictados, etc. De aquí que, como plantea Marienhhof en su Tratado de Derecho Administrativo, " La actividad de la administración pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo circulo de las atribuciones legales. Este circulo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa". La Ley del Seguro Social en su parte organizativa, especificamente los artículos 7 y 8, no sólo deja claramente establecida la determinación de los órganos superiores de dicha entidad (el Consejo Directivo y la Dirección General), sino que designa al primero de ellos, como la autoridad superior en el orden administrativo, en lo financiero y en lo técnico. Así mismo el artículo 14 de la Ley, definiendo las atribuciones y deberes del Consejo, establece en la letra b) que éste deberá "Elaborar los proyectos de reglamentos para la implantación del seguro y dictar aquellos que requiera el funcionamiento interno del instituto". De lo anterior queda clara, expresa y completamente definida la autoridad administrativa en la que descansa la responsabilidad de suplir administrativamente los vacíos normativos provenientes de las necesidades técnicas y operativas que se susciten dentro de la institución. De allí que una medida normativa de carácter general, no emanada del Consejo Directivo, carecería de uno de los elementos más importantes para la determinación de la legalidad de todo acto, cual es la procedencia del facultado para dictarlo. Desde el anterior razonamiento, es que queda desvirtuada la posibilidad que especialistas o funcionarios que no forman parte del citado Consejo, como fue en este caso un "grupo de médicos" que el día veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, estuvieron reunidos en la Dirección del Hospital para tratar el asunto relacionado a la donación de sangre para cirugía, pudieran condicionar la prestación del servicio, dado que carecían de las potestades legales para dictar un acto de tal envergadura. En conclusión, se desestima la posibilidad de considerar legítimo y vinculante el acuerdo en que la autoridad demandada pretende sustentar la exigencia en cuestión. Establecido este punto, es necesario también estudiar la legislación que regula el funcionamiento del ISSS, a fin de establecer cuáles son los requisitos objetivos a los que está condicionada la prestación del servicio que se debate.
Tal normativa, se encuentra reducida a la Ley del ISSS, un Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y siete reglamentos técnicos específicos emitidos por el Consejo. Es necesario puntualizar que de la revisión de tal normativa - en lo referente a los condicionamientos para la prestación del servicio de cirugías electivas-, ninguno de ellos hace alusión a la presentación de dos donantes para la realización de una intervención. En estricto derecho, una obligación para ser exigible legalmente como condicionamiento para la prestación del servicio, debe no solamente provenir de una instancia facultada por la misma normativa con tales potestades, sino bajo la forma jurídica que jerárquicamente sea necesaria para tomar carácter de exigible. Desestimada la base legal de tal exigencia, es pertinente establecer cuáles son los requisitos legales para la prestación del servicio. Como lo plantea la Ley del ISSS y su Reglamento, es función de esta Institución el prestar los servicios de salud. Este involucra la existencia de una relación jurídica entre quien da el servicio y quien lo solicita y recibe, en la que se dan derechos y obligaciones recíprocas entre ambos sujetos, -la Administración Pública y el afiliado-. Para el perfeccionamiento de esta relación existen ciertos supuestos, y que son descritos en los cuerpos normativos que rigen el accionar del ISSS. De conformidad al Art.16 del Reglamento " para que el asegurado pueda recibir prestaciones médicas deberá presentar, su tarjeta de afiliación y el certificado patronal o la certificación de los derechos y cotizaciones respectivas", de aquí que ya se encuentran predeterminados los condicionamientos a los cuales está sometida la prestación del servicio. De lo anterior se deduce que la exigibilidad de presupuestos distintos a los planteados en la ley, generarían actos irregulares (viciados de nulidad). Del anterior análisis, se colige que el requisito de la presentación de dos donantes de sangre es un condicionamiento extra legem, dado que no posee realmente una base jurídica que le permita constituirse como un supuesto de hecho legal. Así mismo el acuerdo del cual se pretende desprender dicha exigibilidad carece de la fuerza para conminar al administrado a solventarlo, dado que no solo proviene de una autoridad no facultada para dictar tal disposición de carácter general, sino que no posee la forma jurídica necesaria para generar tal efecto. POR TANTO, de acuerdo a las razones expresadas y Arts. 421 y 427 Pr.C; 31, 32 y 53 L.J.C.A. a nombre de la República la Sala FALLA: a) Declárase ilegal la comunicación verbal realizada por la licenciada Francisca López, Trabajadora Social del la Unidad Medica Atlacatl al señor Juan Felipe Hernández Torres, en fecha veintidós de julio de mil novecientos noventa y seis, por medio de la cual se determinó que para la intervención
quirúrgica electiva por la enfermedad de hemorroides severa mixta, era necesario aportar dos donantes de sangre. b) Como medida para el restablecimiento del derecho violado, ordénase a las autoridades del ISSS, realizar la operación electiva del demandante sin requerir donantes de sangre, c) Condénase al Instituto Salvadoreño del Seguro Social al pago de las costas procesales conforme al Derecho Común. d) En el acto de la notificación entréguese certificación de esta sentencia a la entidad demandada. NOTIFÍQUESE.---M. ALF. BERNAL SILVA---J N R R---E. CIERRA---ARONETTE DIAZ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---C. DURAN--- RUBRICADAS. CAS20T96.98