La Política Fiscal en Colombia Aprovechamiento de su potencial para lograr una sociedad más equitativa Estudio del Banco Mundial Presentado por Lars Christian Moller, Economista Senior Bogotá, 17 de Mayo, 2012 1
1. Principales mensajes 1. Colombia es el séptimo país más desigual a nivel mundial. 2. La Política Fiscal tiene un alto potencial no explotado en aras de reducir la desigualdad. 3. El país podría llegar a niveles de desigualdad similares a los que hoy tiene Chile o Costa Rica de un modo fiscalmente neutro. 2
Colombia es el séptimo país más desigual del mundo Coeficiente Gini (de ingresos) Namibia Comeros Botsuana Belice Haití Angola Colombia South África Bolivia Honduras 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Fuente: PNUD (2010) 3
La desigualdad en América Latina ha disminuido, aunque en Colombia se ha mantenido constante Coeficiente Gini (de ingresos), América Latina y el Caribe, 1990-2010. 0,650 0,600 Colombia Colombia Máximo Colombia 0,550 Mediana 0,500 Promedio 0,450 0,400 Mínimo Fuente: ECLAC 4
Los ciudadanos Colombianos expresan preocupación por la desigualdad y creen que el papel del Estado es abordarla El 85 por ciento de los Colombianos dicen que la distribución de los ingresos es muy injusta o injusta (LatinoBarometro, 2010). El 71 por ciento están de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmación de que el Estado Colombiano debe poner en práctica políticas firmes para reducir la desigualdad (LAPOP, 2010). Los ricos están más de acuerdo en pagar más impuestos si éstos se usaran para darle más a quien tiene menos (LAPOP, 2010). Ver grafico: 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Disponibilidad de pagar mas impuestos si estos se usaran para darle más a quien tiene menos Muy de acuerdo, 22.6 Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.2 Muy en desacuerdo, 45.2 Muy de acuerdo, 29.6 Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 33.9 Muy en desacuerdo, 36.5 Muy de acuerdo, 38.8 Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.4 Muy en desacuerdo, 28.8 Ingresos Bajos Ingresos Medios Ingresos Altos Fuente: Plata (2011). 5
El Gobierno del presidente Santos es consciente de este desafío y ha realizado avances importantes para reducir la desigualdad El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2010-2014 tiene como meta la reducción del nivel de desigualdad de 0.58 a 0.54 (coeficiente de Gini). Se han tomado varias medidas que pueden tener un impacto positivo sobre la desigualdad a mediano plazo, incluyendo: La Ley de Victimas y Restitución de Tierras La Reforma del Sistema de Regalías La Mini-Reforma Tributaria Reformas en el sector salud 6
Sin embargo, aun no se está aprovechando la Política Fiscal de una manera efectiva para lograr este objetivo Sistema Tributario: Hacerlo más progresivo (donde los hogares ricos tributan más que los pobres en comparación a su nivel de ingreso). Gasto público: Mejorar la focalización del gasto público (monetario y no monetario) hacia los hogares de menores ingresos. 7
Coeficiente de Gini La Política Fiscal puede ser un instrumento efectivo como muestra la experiencia de los países OCDE 0,60 0,55 Desigualdad de ingresos que genera el mercado libre Unión Europea 0,50 0,45 0,40 0,46 Desigualdad de ingresos después de la intervención del estado 0,35 0,36 0,34 0,31 0,30 (I) Ingresos del mercado (ingresos antes de tranferencias e impuestos (II) Ingresos brutos (después de transferencias públicas en efectivo) (III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos) (IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos) Fuente: Goñi et al (2011) 8
Coeficiente de Gini En Colombia no se utiliza mucho este instrumento Colombia 0,60 0,55 0,54 0,54 0,53 0,54 0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 (I) Ingresos del mercado (ingresos antes de tranferencias e impuestos (II) Ingresos brutos (después de transferencias públicas en efectivo) (III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos) (IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos) Fuente: Goñi et al (2011) 9
Coeficiente de Gini y no es solamente porque el mercado genera más desigualdad en Colombia como ilustra el caso del Reino Unido Colombia Reino Unido 0,60 0,55 0,54 0,54 0,52 0,53 0,54 0,50 0,45 0,40 0,39 0,36 0,35 0,34 0,30 (I) Ingresos del mercado (ingresos antes de tranferencias e impuestos (II) Ingresos brutos (después de transferencias públicas en efectivo) (III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos) (IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos) Fuente: Goñi et al (2011) 10
El Sistema Tributario El Sistema Tributario colombiano es neutro, aunque debería ser más progresivo. La tributación de la renta personal es levemente progresiva. El sistema de IVA es levemente regresivo. La literatura de tributación eficiente sugiere qué cargo redistributivo debería tener el gasto público. En el caso de Colombia este argumento tiene dos debilidades: Las transferencias monetarias no son progresivas. El Sistema Tributario debería jugar un papel más importante dado el alto nivel de desigualdad. 11
Menos del dos por ciento de la población Colombiana adulta paga el Impuesto sobre la Renta Personal debido a su muy alto umbral Impuesto Marginal de Renta según niveles de ingresos Nota: Tasa tributaria marginal por múltiplos de ingreso promedio de los hogares. Promedio no ponderado de la OCDE, excluyendo a Chile y a México. Fuente: OECD (2010) Fuente: OECD (2010) 12
Existe una amplia gama de exenciones y subvenciones particulares en el Impuesto sobre la Renta Personal Los gastos tributarios más importantes en el Impuesto sobre la Renta Personal son: La exención de 25 por ciento de los ingresos (pérdida recaudatoria: 2,3 billones de pesos) Ahorros voluntarios y cuentas pensiónales (pérdida recaudatoria: 1,4 billones de pesos) No tributación de las jubilaciones (pérdida recaudatoria: 1 billón de pesos) 13
Esto resulta en un bajo poder recaudatorio del Impuesto sobre la Renta para personas naturales (personas naturales) Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07 14
Trabajadores independientes: pagan Retención en la Fuente pero no tienen derecho a desembolsos Hay alrededor de 3,7 millones de trabajadores independientes pagando impuestos de Retención en la Fuente (10 por ciento). 3,4 millones de ellos tienen ingresos menores al umbral ($26,765,000), pero sin derecho a presentar declaración y obtener una devolución. La DIAN recauda 3 billones de pesos adicionales por no hacer devoluciones. Esta práctica aumenta el coeficiente de Gini de 1,9 puntos porcentuales. 15
IVA: Políticas diseñadas para reducir la regresividad del impuesto y proteger a los pobres son costosas y mal focalizadas Sistema de IVA: Impacto al Coeficiente de Gini 2 1,8 1,6 1,8 Recaudo pérdida: 8.4 billones de pesos 1,4 1,2 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Sin exenciones y exclusiones (politica alternativa) Con exenciones y exclusiones (situación actual) Más Pobre Más Rico Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07 16
Beneficios e incidencia del gasto público Las transferencias públicas monetarias (pensiones, Familias en Acción, etc.) destinadas a aumentar el ingreso de los hogares son regresivas. Las transferencias públicas no monetarias (educación, salud, etc.) que en ocasiones reducen el gasto de los hogares son progresivas. 17
Las transferencias públicas monetarias son regresivas (contribuyen a la desigualdad de los ingresos) Distribución del las transferencias monetarias (porcentaje). 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 3,1 2,6 3,8 11,5 79,0 1 2 3 4 5 Quintil Más Pobre Más Rico Aumento relativo de los ingresos del hogar debido a transferencias monetarias (porcentaje). 14 12,9 12 10 8 6 4 2 0 Efecto Familias en Acción 4,0 Efecto Transferencias Pensiónales 3,5 6,0 11,1 1 2 3 4 5 Quintil Más Pobre Más Rico Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008) 18
Pensiones: aumentan la tasa de desigualdad en 1,63 puntos a un costo fiscal de 18,6 billones de pesos Más Pobre Más Rico Más Pobre Más Rico Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008) 19
Familias en Acción reduce la tasa de desigualdad en 0,39 puntos a un costo fiscal de 1,6 billones de pesos Más Pobre Más Rico Más Pobre Más Rico Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008) 20
Efectividad de políticas alternativas Tres preguntas por responder 1. El impacto del Programa Fiscal* es positivo o negativo? 2. Qué tan efectivo es el Programa a la hora de reducir la desigualdad? 3. Cómo se pueden combinar las propuestas de política pública para maximizar la reducción de la desigualdad? *Tributación, transferencia pública o gasto tributario (beneficios y incentivos). 21
Impacto fiscal positivo o negativo? Mayor igualdad no implica necesariamente un costo fiscal. Algunos ejemplos: Impuesto sobre la Renta (exención/exclusión) Transferencias pensiónales Tributación de las jubilaciones Pero en algunos casos si implica un costo fiscal: Aumentar transferencias a los pobres (Familias en Acción). Reducir tributación presuntiva de trabajadores independientes. 22
El impacto fiscal de programas redistributivos puede ser positivo o negativo IV: Costo fiscal, mayor desigualidad Transferencias Pensionales Impacto sobre la desigualdad (puntos Gini) 2 1,5 No declaración de renta para trabajadores independientes I: Ahorro fiscal, mayor desigualdad Impuesto al Valor Agregado Exenciones al Impuesto sobre la Renta 1 0,5 Impacto Fiscal (% del PIB) 0-6 -4 Subsidio -2 familiar 0 2 4 6 Familias en Acción IVA exento/excluído -0,5 Impuesto a las jubilaciones Impuesto sobre la Renta Personal III: Costo fiscal, menor desigualidad -1 II: Ahorro fiscal, menor desigualdad Fuente: Autores 23
Efectividad de políticas alternativas cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0 25,0 24,7 20,0 20,1 21,9 15,0 14,1 11,4 10,0 7,0 5,0 4,2 5,5 1,4 - Declaracion de renta, trabajadores independientes Ampliar Programa 'Familas en Accion' Impuesto de las jubilaciones Reducir Reducir exenciones en tranferencias de impuesto sobre la pensiones renta IVA exento/excluido Incrementar el impuesto sobre la renta personal Ampliar programa Subsido Familiar Reducir el IVA Fuente: Autores 24
Efectividad de políticas alternativas cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0 25,0 24,7 21,9 20,0 15,0 Mejores programas fiscales para reducir la desigualdad 11,4 14,1 20,1 10,0 7,0 5,0 4,2 5,5 1,4 - Declaracion de renta, trabajadores independientes Ampliar Programa 'Familas en Accion' Impuesto de las jubilaciones Reducir Reducir exenciones en tranferencias de impuesto sobre la pensiones renta IVA exento/excluido Incrementar el impuesto sobre la renta personal Ampliar programa Subsido Familiar Reducir el IVA Fuente: Autores 25
Efectividad de políticas alternativas cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0 25,0 24,7 20,0 20,1 21,9 15,0 14,1 11,4 10,0 7,0 5,0 4,2 5,5 1,4 - Declaracion de renta, trabajadores independientes Ampliar Programa 'Familas en Accion' Impuesto de las jubilaciones Reducir Reducir exenciones en tranferencias de impuesto sobre la pensiones renta IVA exento/excluido Incrementar el impuesto sobre la renta personal Ampliar programa Subsido Familiar Reducir el IVA Fuente: Autores 26
Políticas ilustrativas de la reforma (1) Impuesto sobre la Renta Personal Eliminar la exención sobre el primer 25 por ciento de los ingresos. Eliminar la deducción por cuentas de ahorros voluntarios y contribuciones a pensiones. Introducir la tributación de los ingresos por pensiones. Impacto inicial: Recaudo: +0.9% del PIB (5 billones de pesos) Desigualdad: -0.7 puntos 27
Políticas ilustrativas de reforma (2) IVA (exenciones y exclusiones) Eliminar todas las exenciones del IVA (exceptuando educación, salud, transporte y leasing). Eliminar las exenciones por transacciones de finca raíz. Convertir todas las exenciones del IVA en exclusiones. Convertir todas las tarifas del IVA por debajo de la tarifa general al 16 por ciento. Impacto inicial: Recaudo: +1,54% del PIB. (8,5 billones de pesos) Desigualdad: +0,6 puntos. 28
Efecto sobre Coeficiente Gini 0,5 0-0,5-1 -1,5-2 -2,5-3 Efectividad de políticas alternativas Combinación más efectiva propuesta 0 Reforma 0,5 1 1,5 2 2,5 3 Impuesto sobre la Renta Reforma -0,70 IVA Declaración de Renta para -1,90 trabajadores independientes Ampliar Familias en Acción Impacto Fiscal (Porcentaje del PIB) 0 Brazil -3,5-4 -4,5-5 -5,5-4,52 Chile Costa Rica Fuente: Autores 29
Conclusiones Colombia es el séptimo país más desigual del mundo. El potencial de la redistribución fiscal sigue siendo poco explotado en el país. El paquete de reformas propuesto ilustra el potencial sustancial no explotado de la redistribución fiscal en Colombia, pero no debe interpretarse como una recomendación de política específica. Se recomienda adelantar un trabajo analítico adicional para derivar recomendaciones específicas de políticas. Sería provechoso un análisis de política económica con el fin de revisar la factibilidad del paquete propuesto para la Política Fiscal. 30
Gracias! lmoller@worldbank.org 31