En manos de quién están los bosques en Bolivia? Implicaciones de la tenencia en el manejo forestal y en los medios de vida rurales Por María Teresa Vargas Edil Osinaga
Siglas AAA AFRM ASL BOLFOR II CADEFOR CDF CFB CFO CFV CIDOB CIFOR CORDECO COSUDE COTESU CSUTCB FES FONABOSQUE FRA GTZ IAPOAF IBIF INRA ONG PERTT PFNM PGMF PIB PLAFOR POAF POP PROFOR SERNAP SF SIRENARE TCO TPFP UDAPE UFM UFV Área aprovechable anual Área Forestal de Reserva Municipal Agrupación Social del Lugar Proyecto Bolivia Forestal II Centro Amazónico de Desarrollo Forestal Centro de Desarrollo Forestal Cámara Forestal de Bolivia Certificado forestal de origen Certificación forestal voluntaria Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia Centro de Investigación Forestal Internacional Corporación de Desarrollo de Cochabamba Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Agencia Suiza para el Desarrollo Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia Función económica y social Fondo Nacional de Desarrollo Forestal Evaluación de los recursos forestales mundiales Sociedad Alemana de Cooperación Técnica Informes anuales del Plan operativo anual forestal Instituto Boliviano de Investigación Forestal Instituto Nacional de Reforma Agraria Organización no gubernamental Programa ejecutivo de rehabilitación de tierras de Tarija Producto forestal no maderable Plan general de manejo forestal Producto Interno Bruto Plan agroforestal de Chuquisaca Plan operativo anual forestal Plan de ordenamiento predial Programa de repoblamiento forestal Servicio Nacional de Áreas Protegidas Superintendencia Forestal Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables Tierra comunitaria de origen Tierras de producción forestal permanente Unidad de Análisis de Política Económica Unidad Forestal Municipal Unidades de Fomento a la Vivienda
Introducción Este estudio es parte de una investigación de la FAO en unos de 20 países de América Latina destinada a recopilar datos sobre superficie forestal de acuerdo con dos variables: los distintos tipos de propiedad y el grado de control y acceso a los recursos. El objetivo de este estudio es entender mejor la relación entre la tenencia de los recursos forestales y la gestión forestal, y en particular sus consecuencias para la reducción de la pobreza en Bolivia. Este trabajo ha sido realizado en base a una revisión y análisis de informes elaborados por la administración forestal nacional, estudios de expertos en temas forestales y agrarios, entrevistas con expertos del sector y oficiales de gobierno. Los datos para este informe provienen mayormente de las tres instituciones públicas relacionadas con la tenencia de la propiedad y los bosques en Bolivia: el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), que regulariza la tenencia de la propiedad; el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), que gestiona las áreas protegidas, y la Superintendencia Forestal (SF), que regula el acceso y aprovechamiento de los bosques. También se ha revisado información de instituciones privadas relacionadas con el manejo forestal en Bolivia como la Cámara Forestal de Bolivia (CFB), el Centro Amazónico de Desarrollo Forestal (CADEFOR), el Proyecto Bolivia Forestal II (BOLFOR II), y el Instituto Boliviano de Investigación Forestal (IBIF). Todos los estudios anteriores en los que se basa este informe están relacionados con la gestión forestal en Bolivia y la relación entre bosque y pobreza. Entre éstos cabe destacar los informes anuales (1998-2006) de la SF, y los estudios de INRA (2002), Mattos (2005) y la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE, 2005) y los estudios de Pacheco realizados entre 2001 y 2008. En 1996, el Gobierno de Bolivia se propuso sanear, en un plazo de 10 años, todo el país. Hasta 2006 el INRA sólo logró titular una superficie de 11,3 millones de hectáreas, que equivale al 10,7 por ciento de la superficie total de 106 millones de hectáreas del país. No obstante, entre 2006 y 2008 pudo clarificar los derechos de propiedad del 33 por ciento de las tierras del país, y otro 14 por ciento está en proceso de saneamiento (SF, 2008). La mayor dificultad está en el caso de las tierras privadas, debido a la falta de información geográfica de polígonos en más del 50 por ciento del país, además de los problemas de superposición, que dificultan el análisis técnico. Como no se dispone de datos precisos sobre derechos de propiedad de los bosques, especialmente para las propiedades privadas, y tampoco hay información precisa sobre la distribución de los bosques por tipo de tenencia, se deberían tratar los resultados de este estudio como un análisis preliminar y aproximado. Hay todavía mayor incertidumbre acerca del aporte de los bosques públicos y privados a la reducción pobreza. Este trabajo revela que 57 por ciento de los bosques del país está controlado por el sector privado bajo las figuras jurídicas de Tierras comunitarias de origen (TCO), comunidades colectivas campesinas y propietarios privados individuales. Muchos de estos bosques son ricos en biodiversidad, presentan un alto potencial forestal y proveen múltiples servicios ambientales de los cuales dependen muchos de los usuarios forestales. Aunque controlan sus bosques, los indígenas y campesinos están lejos de capturar las rentas forestales debido a la falta de asistencia técnica, de crédito y mercado y las estrictas exigencias relacionadas con el manejo.
Contexto oficial y jurídico SUPERFICIE FORESTAL, TIPOS Y ESTADO DE CONSERVACIÓN DEL BOSQUE La superficie de bosques en Bolivia alcanza alrededor de 55 millones de hectáreas 1, considerando tierras bajas y altas, y cubre más de la mitad del territorio (Navarro, 2007). Los departamentos con mayor cobertura boscosa son Santa Cruz, Beni, Pando, el norte de La Paz y parte de Cochabamba. De acuerdo con Montes de Oca (2005), los bosques de Bolivia se clasifican, de occidente a oriente, en cuatro grandes regiones naturales y ecológicas: a) la región amazónica (bosques húmedos tropicales a subtropicales), b) la región de El Chaco (bosque seco subtropical), c) la región subandina (bosque húmedo boliviano-tucumano), y d) la región andina (que ya no cuenta con superficies significativas). Actualmente casi la totalidad de los derechos de aprovechamiento, especialmente las concesiones forestales, corresponden a la zona amazónica, debido a que las otras regiones ya no disponen de recursos maderables significativos, mientras que las áreas productoras forestales tradicionales de Bolivia ocupan las regiones preandina-amazónica, la tucumana-boliviana, la Chiquitanía, el Bajo Paraguá, Guarayos, El Choré y la Amazonía. Por su extensión y valores de biodiversidad, los bosques naturales de Bolivia ocupan el octavo lugar en el mundo, y Bolivia es considerado uno de los países de América Latina con mayor diversidad biológica (Instituto de Recursos Mundiales, 2004). Según el estudio extenso realizado por Montes de Oca (2005), la mayoría de los bosques del país todavía está intacto y solamente alrededor del 7 por ciento de los bosques húmedos han sido convertidos en tierras para usos agrícolas y pecuarios. La mayor causa de la conversión se atribuye a las actividades de colonizadores y a la agricultura mecanizada en áreas previamente explotadas por la industria maderera, en las cuales no se aplicaron planes de manejo. No obstante, varios autores coinciden en que la degradación forestal es un hecho cierto en varias ecorregiones del país, en especial en las áreas en las que el aprovechamiento maderero ha sido realizado con arreglo a métodos no sostenibles. CATEGORÍAS DE LA TENENCIA FORESTAL La legislación agraria no reconoce la propiedad forestal, pero sí la propiedad privada individual y colectiva sobre la tierra, y la Ley Forestal reconoce el derecho exclusivo de aprovechamiento forestal en tierras privadas y el usufructo exclusivo otorgado en forma de concesiones en bosques públicos, determinando de esta manera el acceso a los recursos forestales. Considerando la Constitución y el régimen agrario y forestal, para el presente estudio se clasifican los bosques en dos grandes categorías: bosque en tierras fiscales y bosque en tierras privadas. En el Cuadro 1 se subdividen estas categorías y se explica en mayor detalle lo que contiene cada subcategoría. La legislación agraria nacional no reconoce el derecho de propiedad privado sobre los bosques, pero sí permite adquirir tierras en propiedad privada individual o colectiva. Muchas de dichas propiedades disponen de bosques. La legislación forestal regula el acceso a los bosques y otorga a los propietarios privados el derecho exclusivo de aprovechamiento forestal sobre los bosques contenidos en propiedades privadas, sean éstas colectivas o individuales. Esto implica que en la práctica el Estado reconoce derechos de propiedad por defecto sobre los bosques en las tierras privadas. CUADRO 1 Clasificación de los bosques en Bolivia, según el tipo de propiedad de la tierra Bosques fiscales bajo protección directa del gobierno central Bosques en tierras fiscales Comprenden las áreas protegidas nacionales y parcialmente las Tierras de producción forestal permanente (TPFP). Las áreas protegidas nacionales están bajo la administración del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), que depende directamente del gobierno central, mientras que las áreas protegidas departamentales y municipales son administradas por esas entidades públicas. Las TPFP han sido declaradas mediante decreto supremo y cubren los bosques de mayor potencial forestal del país. En su protección participan el gobierno nacional, los municipios, la SF y las prefecturas departamentales. Las TPFP cubren tierras fiscales y privadas, parte de las cuales ya han sido destinadas a la agricultura y ganadería. El sistema de las TPFP no contempla derechos de propiedad y ni de acceso a los bosques, sino que condiciona el uso de la tierra. 1 Las cifras de cobertura forestal difieren según los autores, pero se estima con cierta precisión que la cobertura es de entre 53 y 55 millones de hectáreas.
Bosques fiscales bajo protección de los gobiernos municipales Son bosques que a través de la Ley General Forestal 1700 (Ley 1700) fueron declaradas Áreas forestales de reserva municipal (AFRM) para su adjudicación o concesión a las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL). Según la Ley 1700, los municipios pueden declarar el 20 por ciento de los bosques fiscales bajo jurisdicción municipal para otorgarlos a las ASL que viven de la economía maderera. Bosques en tierras privadas Bosques en propiedades individuales Bosques en tierras comunitarias campesinas Son bosques en tierras adjudicadas a pequeños, medianos y grandes propietarios que utilizan la tierra para la agricultura y ganadería en diferentes escalas y también para el aprovechamiento de la madera. Son tierras mancomunadas de grupos de agricultores organizados en comunidades o sindicatos, que no son considerados indígenas. Muchos de estos grupos son colonias de familias provenientes del interior. Bosques en Tierras comunitarias de origen (TCO) Las TCO son propiedades de grandes extensiones ocupadas por pueblos indígenas que las han reclamado porque son espacios antiguos de dominio originario. La mayor parte se encuentra titulada. Fuente: Elaboración propia con elementos de la Ley Forestal, la Ley INRA y la Ley de Reconducción Agraria. CIFRAS DE LA TENENCIA FORESTAL Las diferentes estimaciones indican que la cobertura boscosa varía entre el 48 y 51 por ciento, es decir entre 52,7 y 56,00 millones de hectáreas (Muñoz, 2001) 2. Considerando algunos criterios del estado de la vegetación en las diferentes clases de tierras, se estima que unos 23,74 millones de hectáreas se encuentran en tierras fiscales, de las cuales una mitad está en áreas protegidas cuyo uso es restringido y está destinado a la conservación de ecosistemas representativos. La otra mitad corresponde a las TPFP, categoría en la que se encuentra la mayoría de las concesiones forestales otorgadas por el Estado a empresas y/o ASL. En las tierras privadas se estima que la tenencia individual ocupa 14,03 millones de hectáreas; las TCO ocupan 13,36 millones de hectáreas y las tierras comunitarias 3,85 millones de hectáreas (INRA, 2002; SERNAP, 2001; SF, 2008). En Figura 1 se puede apreciar la proporción de superficies de bosque, según la categoría de tenencia de tierras y los derechos de usufructo otorgados por el Estado a las concesiones forestales y a las ASL. Del total de la cobertura boscosa del país, el Gobierno declaró a través de un decreto supremo de 2001, una superficie de 41 millones de hectáreas como TPFP, es decir tierras de vocación productiva exclusivamente forestal. En dicha superficie no se incluyeron las plantaciones forestales, el bosque seco del Chaco y los bosques andinos. El mapa que recoge las TPFP tiene un fuerte enfoque en la producción forestal, de ahí la diferencia entre la clasificación de Montes de Oca (2005) y Navarro (2007) y el mapa de producción forestal permanente que aprobó el Gobierno. Del total del área clasificada como TPFP, 28 millones de hectáreas se consideran idóneas para el aprovechamiento forestal; el resto son áreas protegidas. De esos 28 millones de hectáreas clasificadas como TPFP, 9 millones se encuentran bajo manejo forestal sostenible, y aproximadamente 2 millones han sido objeto de certificación forestal voluntaria. Quedan por lo tanto alrededor de 19 millones de hectáreas sin aprovechamiento forestal autorizado. Es posible que gran parte de esta superficie esté superpuesta a terrenos con otros tipos de derechos, que pueden haber sido convertidos en terrenos agrícolas y ganaderos. 2 La Evaluación de los recursos forestales mundiales (FRA) 2005 indica que la cobertura boscosa era de 58,74 millones de hectáreas en el año 2005.
7% 23% Áreas protegidas nacionales (12,69) Tierras de producción forestal permanente (9,69) 25% Agrupaciones sociales del lugar (ASL) (0,63) Grandes (7,77) Medianas (4,96) 1% 2% 18% Pequeñas (1,01) Solar camp y otros (0,29) 9% 14% 1% Tierras comunitatrias indígenas TCO (13,36) Tierras comunitarias campesinas (3,85) FIGURA 1 Superficie total de bosque por clases de tenencia en Bolivia Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2002), del SERNAP (2007) y del SF (2008). Como se muestra en la Figura 1, el gobierno (nacional y municipal) controla alrededor del 43 por ciento de las tierras con cobertura boscosa del país, mientras que el sector privado, entre tierras comunitarias de origen, grandes, medianos y pequeños propietarios y tierras comunitarias campesinas, controla el restante 57 por ciento. Llama la atención el cambio histórico en la tenencia forestal de los pueblos indígenas, sobre todo del oriente, donde la tenencia alcanza a alrededor del 24 por ciento de los bosques. No obstante, cabe indicar que muchas de esas tierras están en proceso de demanda y la superficie a titular todavía es incierta. Con la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, en enero 2009, las comunidades indígenas y campesinas adquirieron derechos exclusivos sobre todos sus recursos naturales, incluidos los bosques. Plantaciones forestales En la última década del siglo XX, con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), la FAO y la cooperación de los Países Bajos, se han intensificado los programas de reforestación en los departamentos de Cochabamba, Chuquisaca, Potosí y La Paz. Gracias a estos apoyos, se estableció el Programa de Repoblamiento Forestal (PROFOR) de la Corporación de Desarrollo de Cochabamba (CORDECO) y la Agencia Suiza para el Desarrollo (COTESU) en el valle de Cochabamba, que realizó plantaciones a un ritmo de 1 000 ha anuales. El proyecto concluyó con la plantación de 7 720 ha, mayormente de Eucaliptos globulos y Pinus radiata, el manejo de la cuenca piloto del municipio de Sacaba de 6 km 2 y el fortalecimiento de las organizaciones sociales. Cabe mencionar también el Plan agroforestal de Chuquisaca (PLAFOR) del departamento de Chuquisaca, con 500 ha promedio anuales, que finalizó sus actividades el año 2000 con la plantación de 3 200 ha; el proyecto de protección de torrenteras de la alcaldía municipal de La Paz y la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), con 100 ha anuales, y proyectos en menor escala, como el Programa ejecutivo de rehabilitación de tierras de Tarija (PERTT) y el de Manejo comunitario FAO- Potosí.
Según la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe (2003), las plantaciones forestales totales en el país alcanzan 40 000 ha, en su totalidad en tierras privadas. No obstante, muchas de estas plantaciones han desaparecido por la falta de seguimiento y cuidado. ACUERDOS DE GESTIÓN FORESTAL Según la Constitución política, los bosques pertenecen al Estado, incluso los que se encuentran en tierras privadas. El artículo 136 de la Constitución dice que son de dominio originario del Estado el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales. El mismo artículo señala que leyes específicas establecerán las condiciones del dominio del Estado, así como las de su concesión y adjudicación a particulares. Con relación al régimen agrario, el artículo 165 de la Constitución señala que las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural, mientras que el artículo 170 establece que el Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incremento. Con relación a los bosques, la Ley Forestal establece con claridad en el artículo 4 que los bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del Gobierno Nacional. El manejo sostenible y protección de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación. Bajo ese marco legal no existe la figura de la propiedad forestal privada tácita. Lo que existe es la propiedad privada sobre la capa productiva de la tierra, pero muchas de esas tierras tienen cobertura forestal. Sin embargo, en la práctica, los bosques que se encuentran en tierras privadas, colectivas e individuales pueden considerarse como privados pues la legislación concede al propietario el derecho exclusivo para fines doméstico y/o comerciales de los recursos forestales que se encuentren dentro de su propiedad, siempre que el propietario cumpla con las normas de manejo sostenible. En ningún caso el Estado pude otorgar derechos de acceso a terceros sobre los bosques que se encuentra en tierras privadas. Desde la aprobación de la nueva Ley General Forestal 1700, los usuarios obtienen, según una denominación técnico-jurídica, derechos forestales adquiridos, los cuales varían según el tipo de usuario (véase el Cuadro 2). Dentro de cada categoría de tierra, el Estado boliviano otorga permisos de aprovechamiento forestal a usuarios particulares, bajo ciertas exigencias o requisitos. Los derechos forestales, tanto en tierras fiscales como en privadas, se obtienen mediante una solicitud expresa de los interesados a la SF, entidad nacional responsable de la administración de bosques. Las condiciones y exigencias que establece la normativa boliviana consisten fundamentalmente en la elaboración y gestión de un Plan general de manejo forestal (PGMF) que garantice la sostenibilidad del aprovechamiento de los recursos naturales, sean éstos maderables o no maderables. El plan de manejo tan sólo limita el derecho de propiedad sobre la tierra en áreas que hubieran sido clasificadas como TPFP, pero en ningún caso otorga derecho de propiedad sobre los bosques. Los PGMF deben ser elaborados por profesionales forestales debidamente registrados, habilitados y acreditados por la SF, denominados agentes auxiliares. Para mantener los derechos de acceso y uso de los recursos forestales, el propietario y/o los concesionarios deben cumplir con los requisitos legales y técnicos establecidos en el PGMF. El costo de la patente varía en función del usuario forestal. CUADRO 2 Derechos y responsabilidades por acuerdo de gestión forestal, según la clase de tenencia Clase de bosque Derechos Responsabilidades a cumplir Tiempo de vigencia Bosques fiscales bajo protección del Gobierno central en TPFP Concesión forestal a empresas madereras. Resolución administrativa de concesión. Inventario forestal; PGMF. Censo forestal; Plan operativo anual forestal (POAF). Actualización quinquenal de los PGMF. Auditoría forestal quinquenal. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha/año. 40 años, renovable y revocable. Formatted: Bullets and Numbering Bosques fiscales bajo protección del Gobierno central en áreas protegidas Se realizan solo actividades de conservación y apoyo a las comunidades locales circundantes a las áreas protegidas. Está en discusión en el seno del SERNAP el establecimiento del marco legal para otorgar licencias de aprovechamiento de productos de biodiversos, pero
todavía no hay nada definido al respecto. Bosques fiscales bajo protección de gobiernos municipales Concesión a ASL. Autorización de desmonte con fines agrícolas. Resolución administrativa de concesión. Inventario forestal; PGMF. Censo forestal; POAF. Actualización quinquenal de los PGMF. Auditoría forestal quinquenal. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre triple AAA intervenida. Plan de desmonte. Título de propiedad. Patente de desmonte: 15 USD/ha, a partir de la sexta hectárea deforestada, más el 30 por ciento del valor de la madera por comercializarse. 40 años, renovable y revocable. Una sola vez. Formatted: Bullets and Numbering Bosques en tierras privadas Autorización de aprovechamiento. Resolución de autorización. Plan de manejo para el producto específico o producto forestal no maderable (PFNM). Plan operativo anual de aprovechamiento por gestión. Certificado de origen para el transporte y comercialización. Indefinido, aunque los PGMF-PFNM deben ser renovados cada cinco años. Formatted: Bullets and Numbering Formatted: Bullets and Numbering Bosques en tierras de pequeños agriculto res y colonos Autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada. Autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada. Resolución de autorización. Título de propiedad. Inventario forestal; PGMF en el caso de superficies 200 ha. Censo forestal; POAF. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre el área de aprovechamiento anual (triple AAA). Resolución de autorización. Título de propiedad. Inventario forestal; PGMF en el caso de superficies 200 ha Censo forestal ; POAF Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre área de aprovechamiento anual (triple AAA) Mínimo 20 años, que corresponden al ciclo mínimo de corta, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años. Mínimo 20 años que corresponden al ciclo mínimo de corta, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años. Formatted: Bullets and Numbering Comment: Explicar esta expresión Bosques en TCO Autorización de aprovechamiento forestal en TCO. Resolución favorable de las comunidades. PGMF. POAF. Pago de la patente forestal: 1 USD/ha sobre el área de aprovechamiento anual (triple AAA). Consulta en el interior de las comunidades, porque el territorio de una TCO es indivisible e inembargable, y las comunidades indígenas que conforman la TCO deben compartir los beneficios. Indefinido, aunque los PGMF deben ser renovados cada cinco años. Formatted: Bullets and Numbering Comment: Explicar. Fuente: Elaboración propia en base a la Ley 1700 (1996) y los Reglamentos de la Ley 1700 (1997). Actualmente existe un total de 5 733 derechos de manejo forestal sostenible 3 : 66 de éstos corresponden a empresas, 28 a ASL, 517 a TCO, y 3 637 a propietarios privados (SF, 2007). En cuanto a la superficie ocupada, en total existen 9,04 millones de hectáreas de tierras bajo manejo forestal sostenible, en diferentes tipos de tenencia de tierras forestales (véase la Figura 2). Las empresas madereras mantienen la mayor área de bosque bajo manejo forestal, con más de 4,49 millones de hectáreas (49,62 por ciento del total). Sumando los principales tipos de tenencia privada (propiedades privadas, TCO y comunidades campesinas), se obtiene una superficie de 3,08 millones de hectáreas (34 3 Incluidas las autorizaciones para superficies menores de 200 ha y los POAF aprobados a cuenta de futuros PGMF; ambos suman más de 2 000 autorizaciones.
por ciento del total bajo manejo). No obstante, los propietarios privados son los que aportan el mayor volumen de madera al mercado nacional, de acuerdo con los informes anuales de la SF. FIGURA 2 Superficies de bosque bajo manejo por agente otorgadas en Bolivia hasta 2007 Mill. de hec tar eas 4, 5 0 4, 0 0 3, 5 0 3, 0 0 2, 5 0 2, 0 0 1, 5 0 1, 0 0 0, 5 0 - Concesion a ASL Concesion a empresas Contrato Largo Plazo (CLP) Comunidad Campesina TCO Propietario Privado Barracas (castaña) Fuente: Elaboración propia en base a informes anuales de la SF (1998-2007). En la Figura 2, se incluye el área de los barraqueros de la Amazonía de Pando, Beni y norte de La Paz, que extraen la castaña de los bosques naturales (aproximadamente 1,5 millones de hectáreas), bajo autorización de la SF. A nivel operativo, según las normas bolivianas establecidas en la Ley 1700, reglamentos y normas técnicas, las medidas de manejo sostenible para cada clase de bosque y derecho forestal se basan en los instrumentos forestales detallados en el Cuadro 3. CUADRO 3 Instrumentos de gestión forestal sostenible Instrumento PGMF POAF Mapas de árboles Informes anuales del POAF (IAPOAF) Certificados forestales de origen (CFO) Auditoría forestal Pago de la patente forestal Descripción Elaborado sobre la base de un inventario forestal de muestras representativas de cada unidad de bosque que contiene las directrices de intervención por un período de 20 años, acompañadas por mapas de vegetación. Se elabora cada año o cada vez que se va a aprovechar un bloque, sobre la base de un censo forestal del 100 por ciento de los árboles comerciales del área anual de aprovechamiento (bloque de la vigésima parte del área total de manejo). Del censo forestal se obtiene una lista de árboles a aprovechar, árboles semilleros, con sus coordenadas y un mapa de árboles que especifica la ubicación de cada árbol y su especie. Se elaboran al final de cada gestión, especificando los árboles extraídos y no extraídos y los resultados obtenidos de las trozas llevadas al aserradero. Según este informe y su verificación y aprobación, la SF autoriza la continuidad o la revocación del derecho otorgado. Con base en el POAF y la cantidad de madera a retirar, la SF proporciona al usuario los CFO, sin los cuales los camiones que transportan la madera pueden ser detenidos y decomisados por los agentes de la SF. La auditoría forestal, llevada a cabo por consultores independientes convocados por la SF (SF, 2006), debería realizarse cada cinco años en las empresas concesionarias para verificar su grado de cumplimiento con las directrices de manejo sostenible. Sin embargo, hasta la fecha no se ha realizado ninguna auditoría a pesar de que el régimen ha sido implementado hace ya 10 años. Antes de cualquier aprovechamiento de carácter comercial, todos los sujetos interesados deben pagar una patente mínima por hectárea cuya cantidad varía según las empresas, ASL y TCO. Fuentes: Ley Forestal 1700 (1996), normas técnicas (1997). Los informes de la SF no indican a qué tamaño de propiedad privada corresponden los derechos forestales de manejo otorgados. Sin embargo de fuentes extraoficiales, se sabe que éstos se dan por lo
general a la las propiedades medianas, y con menor frecuencia a propiedades grandes y pequeñas. En todos los casos, los propietarios deben cubrir el costo de elaboración de los planes de manejo. Las excepciones se dan en algunos grupos, especialmente indígenas y ASL, que cuentan con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG) o proyectos de cooperación, que aportan financiamiento. En cuanto al acceso a los derechos forestales y los aspectos de género, la ley no establece diferencias. En el caso de las tierras privadas, el derecho es otorgado al titular del predio, sea éste hombre o mujer. La Ley Agraria también es igualitaria respecto a los derechos de titulación. En algunas comunidades campesinas, la venta de la madera es liderada por mujeres (Osinaga y Magariños, 2004). El marco institucional regulador del uso de los recursos forestales en Bolivia se encuentra a cargo de las siguientes entidades públicas, enumeradas en sentido jerárquico de arriba abajo: el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente (del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente); el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE); la SF (con una oficina nacional ubicada en Santa Cruz y otras oficinas regionales); las prefecturas de los departamentos; los gobiernos municipales en las municipalidades con bosques, a través de una Unidad Forestal Municipal (UFM). El nuevo régimen forestal ha estado acompañado por la reestructuración completa de las instituciones públicas gubernamentales encargadas de la administración forestal. La legislación vigente establece claramente la distribución de responsabilidades entre las distintas entidades públicas. El Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente es la cabeza del sector forestal y se encarga de clasificar las tierras de acuerdo con su capacidad de uso, determinar las áreas que serán licitadas bajo un esquema de concesiones, calificar a las ASL, ajustar la patente forestal, administrar la asistencia técnica internacional, y formular políticas para el sector, entre otras tareas. La Ley Forestal también creó el SIRENARE, que está bajo la protección del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables. La Superintendencia Forestal forma parte del SIRENARE. Esta entidad se encarga de implementar el régimen forestal de la nación y de vigilar la aplicación y el cumplimiento de la ley. Como parte de sus funciones, la SF puede otorgar por licitación o directamente (según corresponda), concesiones, autorizaciones y permisos para el aprovechamiento forestal. Además, puede prorrogar, renovar y declarar la caducidad de los mismos; aprobar los planes de manejo y los programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas; vigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias para el aprovechamiento forestal; aplicar procesos administrativos y sanciones a los infractores del régimen; realizar decomisos de productos forestales ilegales; realizar inspecciones; cobrar y distribuir la patente forestal. El nuevo marco legal creó un alto nivel de independencia de la influencia política. La máxima autoridad que dirige la SF es seleccionada por el Presidente de la República de una terna presentada por el congreso y con un período de mandato que dura seis años, superior al del Presidente de la República, que dura cinco. La ley también aseguró cierta autonomía económica al proporcionar directamente a la SF el 30 por ciento de los recursos recaudados en concepto de patentes forestales. Tras 11 años de la entrada en vigor del régimen forestal, sólo un superintendente ha sido nombrado de acuerdo con ley y ha cumplido el período establecido de seis años. Posteriormente se nombraron tres superintendentes interinos, que han sido nominados directamente por el ministerio del ramo, lo que indica que se han vuelto parte de la sombra política a la SF, restándole independencia. La SF tiene potestad para otorgar derechos de aprovechamiento forestal en: la concesión forestal en tierras fiscales; la autorización de aprovechamiento comercial en tierras de propiedad privada; permisos de desmonte, una vez que se disponga de un plan de ordenamiento predial autorizado por la Superintendencia Agraria. El aprovechamiento tradicional y doméstico con fines de subsistencia por las poblaciones rurales en las superficies por ellas ocupadas, así el aprovechamiento por los pueblos indígenas dentro de sus territorios comunitarios de origen, no requiere autorización. Asimismo, la ley garantiza a los propietarios este derecho dentro de su propiedad para fines no comerciales. En la actualidad, la SF dispone de unidades operativas de bosque en 25 municipios forestales y 17 puestos de control caminero. Su sistema de fiscalización y control tiene por objeto fundamentalmente la fase de transporte de los productos forestales, controlando los Certificados forestales de origen, los