El estado actual de la reforma aduanera en Guatemala

El estado actual de la reforma aduanera en Guatemala Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona Setiembre, 1997 CEN 322 1

"Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto ". 2

INDICE 1. OBJETIVO 4 2. METODOLOGÍA 4 3. ANTECEDENTES 3.1. Plan de transición hacia la reforma aduanera coordinado por la Dirección General de Aduanas. 5 3.2. Plan de acción regional. 6 3.3. Otros programas o proyectos en desarrollo (SIECA). 6 3.4 Plan estratégico en elaboración: transformación de la administración tributaria/aduanera) 7 3.5. La importancia de la sinergía. 8 3.6. El papel de INCAE. 9 4. MARCO CONCEPTUAL 4.1. Premisas. 9 4.2. Las cuatro funciones de la aduana moderna. 10 4.3. El modelo de fortalecimiento institucional. 11 4.4. El sistema de indicadores. 11 4.5. Modelo de seguimiento de la reforma y su impacto en gestión 12 5. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA. 5.1. Indicadores - Facilitador del Comercio 13 5.2. Indicadores - Generador de Información 16 5.3. Indicadores - Recaudador del Fisco 20 5.4. Indicadores - Controlador del Tráfico de Mercancías 32 6. LA NECESIDAD DE BENCHMARKING EXTRARREGIONAL. 38 7. ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA. 38 7.1. Rediseño de Procesos 39 7.2. Tecnología de Información 79 7.3. Organización 81 7.4. Marco Legal 84 7.5. Infraestructura 86 8. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES LOGROS OBTENIDOS. 88 9. PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA LA REFORMA. 89 10. PLAN DE ACCIÓN. 90 3

1. OBJETIVO: Este trabajo presenta un análisis comprensivo del sistema aduanero guatemalteco. Tiene como propósito establecer una base sobre la cual ofrecer recomendaciones específicas, que contribuyan al proceso de toma de decisiones en materia de reforma y modernización de las aduanas. 2. METODOLOGÍA: Se realizó un diagnóstico en dos etapas. En la primera se recogió información estadística acerca del desempeño de cada aduana. En la segunda se realizaron visitas, entrevistas y mediciones. Un grupo de investigadores de INCAE visitó las aduanas: Central, Puerto Quetzal, y Aéreo Express, y a los almacenes: Almaguate y Combex-In, para llevar a cabo mediciones y evaluar el procedimiento aduanero. Adicionalmente, se sostuvieron entrevistas con la Corporación de Agentes Aduaneros, la Dirección General de Aduanas y su personal administrativo, el sindicato de empleados aduaneros, la gremial de exportadores y con otros represen-tantes del sector privado, para recoger impresiones con respecto a la modernización. Los indicadores presentados fueron suministrados en la primera visita por la Dirección General de Aduanas. Una vez hechas las mediciones y recogida la información se preparó un plan de acción, que incluye las principales recomendaciones para estructurar el proceso de reforma aduanera. 4

3. ANTECEDENTES 3.1 Plan de transición hacia la reforma aduanera en Guatemala coordinado por la Dirección General de Aduanas Objetivos Estrategia de implementación Líneas de acción del plan de transición: Revisión y modificación de normas actuales. Implementación de modificación de procedimientos para disminuir tiempos. Consolidar Unidades de Fiscalización. Implementación de soluciones parciales en Informática. Procedimientos principales Importación definitiva. Perfeccionamiento activo. Recintos fiscales. Área de pasajeros. Courier. Virtudes Conciencia y disposición al cambio Contempla reformas importantes Defectos Carece de planificación en función del tiempo Carece de metas asociadas a objetivos Carece de indicadores verificables asociados a las metas. No están claro los productos/clientes. Carece estrategia de comunicación hacia adentro y hacia afuera. Recomendaciones Establecer grupo de planeamiento Diseñar e implementar plan estratégico en función de áreas prioritarias. Seleccionar líderes de implementación y seguimiento. a. Visión del Plan de transición Simplificar hasta donde la legislación actual lo permita los procesos aduaneros, para disminuir los tiempos de servicio y los costos de operación a usuarios Como visión implica la identificación de procesos claves que faciliten la implantación de la reforma integral del régimen tributario y aduanero. 5

3.2 Plan de Acción Regional Este plan fue aprobado en la cumbre presidencial de Managua, en junio de 1996. Y contempla las siguientes acciones: Incorporación general a la OMA. Adoptar principios de valoración OMC. Hacer pública la información aduanera Programas de capacitación y adiestra-miento. Implementar el estándar UN- EDIFACT Convenio regional para el intercambio de información. Facilidades para la importación temporal. Adopción de principios de protección a la propiedad intelectual de la OMC. Autoliquidación. Inspección selectiva y aleatoria. Pago anticipado. Transmisión electrónica de la documentación aduanera. Control de tránsito. Valoración OMC. Facilidades a la importación temporal (uso de cuadernos ATA). Hacer públicas las declaraciones aduaneras. 3.3 Otros Programas o Proyectos en desarrollo SIECA Revisión de CAUCA y RECAUCA. Aprobación de la nueva Ley Centroamericana del Valor. Unión aduanera Guatemala-El Salvador. Integración de mercados. Armonización arancelaria y tributaria. Mecanismo de distribución de lo recaudado. Armonización de procedimientos aduaneros y reglas de origen. Proyecto de simplificación de pasos por fronteras. Plan piloto Guatemala-El Salvador. Capacitación sobre valoración, SAC 97 y legislación aduanera. Guatemala tiene interés de promover el RECAUCA en lugar de una legislación nacional. Considera que la experiencia de un grupo técnico multinacional elaboraría un reglamento más especializado que el preparado por un grupo local. Esto obliga a que Guatemala posea una posición clara respecto de la aduana que desea, e influya en la rápida elaboración y aprobación 6 de este instrumento.

3.4 Plan estratégico en elaboración: transformación de la administración tributaria/aduanera) Visión y misión. Objetivos. Líneas de acción del plan estratégico Reforma sustancial de la legislación. Fortalecimiento institucional (ente descentralizado y autónomo, indepen-diente económica y administrativa-mente) Recurso humano profesional, capacita-do y honesto. Soporte integral de la informática. Fiscalización integral (tributos internos y externos). Áreas principales Facilitación de Comercio Exterior Captación eficiente de Tributos Internos y de Comercio Exterior. Virtudes Visión/orientación correctas. Recomendaciones Involucrar y dar participación a los entes responsables de la ejecución del plan. Definir marco conceptual de aduana moderna, y administración tributaria. Definir metas cuantificables. Planear estrategia, políticas y mecanismos de comunicación. Establecer imagen institucional. 7

3.5 La Importancia de la Sinergía Despacho de Finanzas BID/BID AID/BM SAT DGA Agencia Tributaria Española C. Intergerencial Sector Privado/ DGRA INCAE Comisión Comisión Presidencial Presidencial Es importante desarrollar una visión común, consistente con la estrategia de modernización tributaria/aduanera, de modo que las acciones de los distintos sectores y entidades, interesadas en la modernización, contribuyan en la implementación de soluciones con la mínima duplicidad de esfuerzos. 8

3.6. El papel de INCAE Qué ofrece INCAE a la agenda regional de Competitividad? Análisis Benchmarking Expertos de clase mundial Concentración y diálogo Entrenamiento metodológico Publicaciones Capacitación ejecutiva Evaluación de progreso 4. MARCO CONCEPTUAL: Aduanas y Competitividad 4.1 Premisas Para desarrollar la capacidad competitiva de Centro América es necesario promover una actividad comercial vigorosa dentro de la región. Modernizar el Sistema de Aduanas es clave para mejorar e incrementar el flujo de mercancías en la región. Un sistema es tan fuerte como su más débil eslabón y las aduanas son uno de los eslabones más débiles del sistema de transporte. Los procedimientos complicados y arbitrarios que se presentan en las aduanas, aumentan los costos y crean barreras para el libre comercio y la competencia abierta Nuestras oportunidades en la economía global serán mayores si actuamos como región Una de las ventajas competitivas de Centroamérica es su localización geográfica, que une logística, económica y culturalmente, naciones y regiones La coordinación regional de los procedimientos y regulaciones hace que todas las naciones sean candidatas más atractivas para el desarrollo y estimula un comercio más abierto, mayor Competitividad y cooperación dentro de una región Si los bienes pueden movilizarse sin trabas y sin incrementos significativos de costos, cada país puede expandir sus grupos productivos, exportando a los vecinos e importando, simultáneamente, aquellos bienes en los que es menos productivo 9

4.2 Las Cuatro funciones de la aduana moderna Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información a. Facilitador del Comercio Permite una visión integrada de la región, donde el flujo de mercancías no es obstaculizado. Disminuye los costos de oportunidad de realizar negocios en la región. Aumenta la variedad, disponibilidad y calidad de los bienes dentro de la región. Atrae inversión extranjera directa (FDI) al hacer más atractivo el mercado regional. c. Recaudador del Fisco Competitividad Regional Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del del Tráfico Tráfico de de Mercancías Mercancías b. Generador de Información Aumenta la transparencia del sistema. Contribuye a evitar la evasión fiscal. Posibilita el uso de inteligencia de mercados. Compensa parcialmente la disminución de aranceles, reduciendo su impacto en el déficit fiscal, la capacidad de inversión o gasto del gobierno y contribuye a mantener la estabilidad macroeconómica. Mejora el ambiente de negocios y estimula la Competitividad de las empresas al eliminar prácticas desleales asociadas al contrabando, la subvaloración o la sobrevaloración. d. Controlador del Tráfico de Mercancías El facilitar el comercio no debe impedir ni deteriorar la capacidad de la aduana para hacer que se cumplan las leyes nacionales y convenios internacionales sobre lo que entra y sale de él. Los acuerdos de OMC señalan nuevas responsabilidades como las asociadas al control de la propiedad intelectual. Los controles deben ser eficaces y aplicarse homogéneamente para no afectar Competitividad. Desarticular y evitar el contrabando. 10

4.3 El modelo del Fortalecimiento Institucional Facilitación Control y Recaudación Debe desarrollarse un modelo de aduanas que facilite radicalmente el tránsito de mercancías y, al mismo tiempo, mejore la capacidad del Estado para controlar la entrada y salida de productos, cobrar aranceles y tributos y generar información oportuna y confiable. La presión del comercio internacional, el sector comercial y el nuevo paradigma de desarrollo buscan un aumento radical en la facilitación. El argumento del aduanero tradicional y de quienes se oponen a la facilitación es, generalmente, que se pierde control y recursos al no poder cobrar adecuadamente aranceles y tributos. El aumento del control, dentro del esquema tradicional y burocrático, generalmente, conlleva un entorpecimiento en el flujo de la mercancía, un incremento de costos para los operadores del comercio y sus clientes y un incremento de la corrupción. El reto de la aduana moderna es cumplir las cuatro funciones que influyen en la Competitividad y mantener el equilibrio entre facilitación y control y recaudación. Esto significa que se requiere una reforma integral no sólo en la forma en que realizan las acciones sino también en la capacidad de la aduana para cumplir con sus viejas y nuevas funciones. 4.4 El sistema de Indicadores El sistema de indicadores está en proceso de desarrollo. Actualmente se encuentra con un software para la recolección y captura de datos y otro para cálculo e impresión de gráficos. Los indicadores se desarrollaron a partir de consultas con todas las aduanas de la región y con expertos regionales y extrarregionales. El sistema está diseñado para dar seguimiento a la reforma y medir su impacto en la gestión aduanera. No existe en América Latina nada similar, con excepción de Chile que cuenta con indicadores de gestión (consultado como parte del desarrollo del proyecto de indicadores). Para obtener los resultados que se presentan en las próximas páginas, se recogió información de todas las aduanas de Guatemala y del resto de Centroamérica. Las fuentes son las mismas aduanas. Se anexa el cuestionario utilizado para recopilar la información. 11

4.5. Modelo de seguimiento de la reforma y su impacto en gestión Facilitador Facilitador del Comercio del Comercio Generador Generador de Información de Información Competitividad Regional Recaudador Recaudador del Fisco del Fisco Controlador del Controlador Tráfico de Mercancías del Tráfico de Mercancías Medición objetiva y sistemática del impacto en: Facilitación. Control. Recaudación. Generación de información Facilitación Control y Recaudación Procesos Tecnología Información Organización Marco legal Infraestructura Seguimiento a acciones para: Mejorar facilitación. Mejorar control y recaudación. El fortalecimiento institucional. 12

5. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA 5.1. Indicadores- Facilitador Del Comercio Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Tiempo promedio de duración trámite de importación Nacional Tiempo promedio de duración trámite de importación por Unidad Organizativa Competitividad Regional Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías 13

TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN A NIVEL NACIONAL Significado: Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: posible simplificación del trámite, y normalización de procedimientos Resultado Guatemala: Tiempo promedio 22 horas Honduras: Tiempo promedio 20 horas El Salvador: Tiempo promedio 19 horas Nicaragua: Tiempo promedio 48 horas Costa Rica: Tiempo promedio 1 hora 14

TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN POR UNIDAD ORGANIZATIVA Significado: Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las diversas aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. Este indicador comprende sólo las aduanas que pudieron ser verificadas en la visita de evaluación. Resultado: Aduana Central: 3 h Pto. Quetzal: 3 h Express Aéreo: 12 h Vehículos: 2 h 15

5.2. Indicadores - Generador de Información Facilitador Generador Facilitador Generador del de del de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Porcentaje de aduanas con solución informática. Porcentaje de aduanas interconectadas. Funcionarios por estación de trabajo. Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías 16

PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓN INFORMÁTICA Significado: Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que cuentan con solución informática para realizar las operaciones Resultado: Guatemala: 25% de las aduanas Honduras: 18% de las aduanas El Salvador: 72% de las aduanas Nicaragua: 48% de las aduanas Costa Rica: 100% de las aduanas 17

PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS Significado: Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sí por medios electrónicos. Resultado Guatemala : 25% de las aduanas Honduras: 20% de las aduanas El Salvador: 0 % Nicaragua: 0 % Costa Rica: 45% de las aduanas 18

DOTACIÓN RECURSOS INFORMÁTICOS: FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN TRABAJO Significado: Este indicador presenta la dotación de equipo disponible por funcionario. Se calcula dividiendo el total de equipo disponible entre el total de funcionarios. Resultado: Guatemala: 1 computador para 15 funcionarios Nicaragua: 1 computador para 4 funcionarios Costa Rica: 1 computador para 2 funcionarios 19

5.3. Indicadores - Recaudador del Fisco Facilitador Generador Facilitador Generador del de del de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Recaudador Controlador Recaudador Controlador del del Tráfico de del del Tráfico de Fisco Mercancías Fisco Mercancías Costo de recaudación. Tasa crecimiento de recaudación. Recaudación por funcionario. Distribución de la recaudación entre tributos internos y derechos arancelarios. Tributos recaudados/presupuesto. Recaudación total como porcentaje del presupuesto nacional, PIB, Comercio Exterior. Impuestos internos. 20

COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL Significado: Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calcula dividiendo el presupuesto del Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado de impuestos. Resultado Guatemala: Costo por US$ es de 0,010 Honduras: Costo por US$ es de 0,077 El Salvador: Costo por US$ es de 0,014 Nicaragua: Costo por US$ es de 0,035 Costa Rica: Costo por US$ es de 0,012 21

COSTO DE RECAUDACIÓN POR UNIDAD ORGANIZACIONAL Significado: Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada unidad organizativa. El cálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre la unidad organizativa entre el monto de impuestos recaudado. El análisis de este indicador permitirá establecer acciones sobre: asignación de recursos. Resultado Aduanas Guatemala: Aduana Tecunumán: $0,004 Aduana Santo Tomás C.: $0,003 Aduana Quetzal: $0,002 Aduana Central: $0,001 22

TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL Significado: Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional. Se calcula comparando el monto de los tributos recaudados en relación con el año anterior (1995 a 1996) Resultado: Guatemala: 13% Honduras: 16% El Salvador:-10% Nicaragua: 2% Costa Rica: -1% 23

RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO NACIONAL Significado: Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a nivel nacional. El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por todas las aduanas del país, entre el número de empleados a nivel nacional. El análisis de este indicador permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación con respecto a otros países de la región. Resultado: Costa Rica: $967,977 Nicaragua: $176,320 Guatemala: $599,977 El Salvador: $ 613,072 Promedio: $589,337 24

RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO POR UNIDAD ORGANIZACIONAL Significado: Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario por unidad organizativa. El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por aduana entre el número de funcionarios que conforman la unidad organizativa. El análisis de este indicador permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación por unidad administrativa o volumen de operaciones. Resultado Aduanas Guatemala Aduana Central: US$ 1.805.697 Aduana Quetzal: US$ 1.474.231 Aduana Express: US$ 855.305 25

CONFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA (IMPUESTOS INTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS) Significado: Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados distribuidos en derechos a la importación e impuestos. Resultado: Derechos arancelarios Impuestos Internos Guatemala: 40% 60% Honduras: 60% 40% El Salvador: 37% 63% Nicaragua: 35% 65% Costa Rica: 24% 76% 26

PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DE LOS TRIBUTOS RECAUDADOS Significado: Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de las aduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo el monto de presupuesto entre el total de recaudación anual. Resultado: Guatemala: el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996) Honduras: el presupuesto representa un 4,8 % de lo recaudado (1996) El Salvador: el presupuesto representa un 1,4% de lo recaudado (1996) Nicaragua: el presupuesto representa un 3,5 de lo recaudado (1996) Costa Rica: el presupuesto representa un 1,2% de lo recaudado (1996) Indicador verificable objetivamente 27

RECAUDACIÓN TOTAL/PRESUPUESTO NACIONAL Significado: Este indicador formula el porcentaje que del presupuesto nacional representan los tributos recaudados para ese año. Resultado: Costa Rica 24% Salvador 26% Guatemala 31% 28

RECAUDACIÓN TOTAL / PIB Significado: Este indicador postula el porcentaje que del Producto Interno Bruto, representan los tributos recaudados para ese año. Resultado: Costa Rica: 7% Salvador: 4% Guatemala: 4% 29

RECAUDACIÓN TOTAL/COMERCIO EXTERIOR Significado: Este indicador indica el porcentaje que representa el total de tributos recaudados del monto anual registrado de comercio exterior. Es decir, del promedio de importaciones y exportaciones registradas para dicho año. Resultado: Costa Rica: 34% El Salvador:25% Guatemala: 22% Nicaragua: 15% 30

RECAUDACIÓN IMPUESTOS/RECAUDACIÓN INTERNOS TOTAL Significado: Este indicador presenta qué porcentaje de todos los tributos recaudado representan los tributos internos (no arancelarios). Resultado: Costa Rica: 77% El Salvador:69% Guatemala: 63% Nicaragua: 34% 31

5.4. Indicadores - Controlador del tráfico de mercancías Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Capacidad de fiscalización: empresas auditadas por fiscalizador. Capacidad de fiscalización: acciones de fiscalización tomadas hasta 4 años después. Competitividad Regional Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías 32

CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: EMPRESAS AUDITADAS POR FUNCIONARIO FISCALIZADOR Significado: El establecimiento de una unidad de fiscalización moderna implica planes de fiscalización basados en datos e información sobre importadores, exportadores y auxiliares, sobre la base de un análisis estadístico de comportamiento que permita optimizar las actividades de fiscalización y auditoría a las empresas de comercio exterior. Resultado: Guatemala: 10 empresas por funcionario de fiscalización El Salvador: 11 empresas por funcionario de fiscalización 33

CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTA CUATRO AÑOS DESPUÉS Significado: Las acciones de fiscalización a posteriori permiten: comprobar, en todo o en parte, las declaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria, o comparar los datos declarados con otra información del importador consignatario. Como consecuencia, la aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidaciones complementarias. Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoría especializadas. Resultado Guatemala: 1 año Honduras: 1 año El Salvador: 1 año Nicaragua: 4 años Costa Rica: 4 años 34

INDICADORES DE RECURSO HUMANO ESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN Significado: Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total de funcionarios. Resultado: Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12% Nicaragua: porcentaje de funcionarios profesionales 5% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21% 35

INDICADORES DE RECURSO HUMANO TASA DE CRECIMIENTO DE PERSONAL PROFESIONAL Significado: Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el Servicio Nacional de Aduanas. Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación con el año anterior (1996 a 1997). Resultado: Guatemala: 31% Honduras: No disponible El Salvador: 112% Nicaragua: 11% Costa Rica: 3% 36

AVANCE DE LA REFORMA RECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS Significado: Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casos en que no se hace inspección física, se realiza inspección documental o ninguna, sin perjuicio del control a posteriori. Resultado Guatemala: 60% Honduras: no aportó datos El Salvador: 100% Nicaragua: no aportó datos Costa Rica: 30% 37

6. LA NECESIDAD DE BENCHMARKING EXTRARREGIONAL Busca fijar metas superiores de desempeño y productividad. Amplia visión centroamericana. Permite reconocer mejoras prácticas. Facilita el leapfroging. 7. ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA Procesos Tecnología de información Organización Marco legal Infraestructura Procesos Tecnología Información Organización Marco legal Infraestructura 38

Procesos 7.1. Rediseño de procesos Recepción de mercancías y tránsito: Recepción de mercancías y transmisión de manifiestos Control de tránsito Almacenamiento: Simplificación del proceso en almacenes de depósito Transmisión electrónica de declaraciones de importación Procedimiento de liquidación de vehículos usados Mensajería acelerada Procedimiento de viajeros Control: Valoración OMC Fiscalización Procedimiento de despacho: Autoliquidación Inspección selectiva y aleatoria Pago anticipado Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo 39

Procesos a. Recepción de mercancías y tránsito Recepción de mercancías y transmisión de manifiestos. Control de tránsito. Recepción de mercancías y transmisión electrónica de manifiestos de carga Qué es? La transmisión electrónica de los manifiestos de carga, permiten planificar con anticipación la recepción de mercancías u otros elementos de transporte. Por qué es importante? Permite llevar un control eficiente del inventario de mercancías recibidas en puertos, aeropuertos o almacenadoras. Facilita el proceso de tránsito y despacho. Dónde estamos? Evaluando formas de transmisión de manifiestos con autoridades portuarias. A dónde vamos? Transmisión electrónica de todos los manifiestos, integración con bodegas de recepción en puertos y aeropuertos. 40

Transmisión electrónica de manifiesto de carga Qué se ha hecho? Tecnología de información Diseño e implantación parcial del módulo de manifiestos. Evaluación de integración de datos con las autoridades portuarias. Organización Coordinación de esfuerzos con autoridades portuarias. Marco legal Infraestructura Creación de una bodega de recepción en el aeropuerto como iniciativa del sector privado. 41

Proceso de recepción de mercancías Puerto Quetzal Aéreo Express Personal de empresa naviera entrega a aduana el manifiesto de carga, después que arriba el barco. Personal de las líneas aéreas entregan manifiesto de carga, al arribo del avión a la empresa Combex- In. Aduana hace registro manual del manifiesto. Combex-In recibe mercancía y le asigna código de barras con identificación y se carga en un sistema de inventarios computadorizado. Se designa a una persona para realizar inspección del barco. Una vez hecha la inspección, se autoriza la descarga de la mercancía. La mercancía es guardada en bodega de Combex-In, y espera despacho. Empresa portuaria recibe mercancía, en donde se queda almacenada y espera tránsito o despacho. 42

Control de tránsito Qué es? Es la simplificación de los procedimientos de tránsito interno e internacional con la introducción de un sistema automatizado de autorización y control de traslado de mercancías. Por qué es importante? Es importante porque facilita el control de tránsito, al mismo tiempo simplifica los procedimientos para el usuario, dando una mayor fluidez y confiabilidad. Dónde estamos? Implantación parcial de un módulo de guías. A dónde vamos? Proceso más simple mediante el uso del módulo impresión automatizada de las guías por parte del usuario y un control de traslado de la mercancía. 43

Control de tránsito Qué se ha hecho? Tecnología de información Se tiene desarrollado e implementado el software para el control de guías. Organización La unidad de fiscalización lleva un control manual de guías. Marco legal Infraestructura Instalación del módulo de guías en algunas aduanas. 44

Proceso de tránsito interno en Puerto Quetzal El agente aduanero presenta a la aduana la solicitud de tránsito, mediante un oficio donde se transcribe el conocimiento de embarque. El empleado aduanero transcribe el documento presentado en el paso anterior en otro llamado providencia, que tiene como fin recibir la firma de autorización del administrador de la aduana. El documento autorizado se traslada al empleado encargado de emitir la guía de tránsito en el sistema de información. Se asigna un custodio para la mercancía. La guía no tiene un formato estándar, ni se utilizan en ella codificaciones. La guía es registrada manualmente contra el manifiesto de carga correspondiente, para llevar el control de inventario. Posteriormente se entrega al transportista, para que retire la mercancía de las bodegas de la portuaria. Las guías autorizadas son transmitidas por fax a la aduana de despacho correspondiente. 45

Proceso de recepción de mercancías y de tránsito Diagnóstico Procesos No hay envío anticipado de los manifiestos para planificar la recepción y autorización de mercancías. Los barcos permanecen tiempo muerto en los muelles y espera autorización de descarga emitida por la aduana. En algunas ocasiones, llegan a esperar un día completo, con el costo que eso representa. No se lleva un registro del inventario de las mercancías que llegan al puerto. El proceso de recepción y almacenamiento de Combex-In es un modelo por seguir por su orden y eficiencia. El proceso de emisión de guías está lleno de pasos redundantes que obstaculizan la autorización eficiente del tránsito. No hay formulario estandarizado para la autorización del tránsito. Hay participación innecesaria del administrador de la aduana en procedimientos operativos. El control de inventarios no está automatizado. Es casi imposible la administración del inventario con este sistema. La asignación de un custodio no garantiza el control del traslado de la mercancía y la seguridad de llegada a la aduana de despacho, lo que encarece el proceso. 46

Almacenamiento Procesos Simplificación del proceso en almacenes de depósito. Simplificación del proceso en almacenes de depósito Qué es? La reforma del funcionamiento y control de los depósitos fiscales privados Por qué es importante? Logrará descentralizar la operación de desalmacenaje. Permite que las operaciones aduaneras puedan ser realizadas de forma más eficiente por el sector privado. Dónde estamos? Varias almacenadoras se encuentran funcionando con el nuevo proceso. A dónde vamos? Extender el proceso a todas las almacenadoras que cumplan los requerimientos. 47

Simplificación del proceso en almacenes de depósito Qué se ha hecho? Tecnología de información Instalación del módulo de liquidación en las almacenadoras fiscales. Organización Diseño de procesos captación de impuestos hecha por las almacenadoras. Participación de las almacenadoras en el proceso de despacho (digitación de pólizas, semáforo fiscal y revisión). Se descentralizó el proceso de recepción de mercancías. Marco legal Adaptación de la legislación para autorizar a las almacenadoras. Infraestructura Ampliación de instalaciones y equipo de las almacenadoras para brindar cabida al proceso. 48

Proceso de almacenamiento Los contenedores de mercancía son recibidos por el almacén dentro de un horario establecido por la aduana (8:00 a. m.- 4:30 p. m.). Si llegan los contenedores después de las 4:30 p. m., deben permanecer en la calle hasta el día siguiente. Las mercancías son recibidos por el almacén sin participación de funcionarios de aduana, y trasladan la mercancía a las bodegas respectivas. Se registran las guías asociadas a la mercancía en el sistema del almacén y se envía una copia de ésta a aduana. La mercancía puede permanecer en almacenamiento provisional 60 días. El almacén proporciona 12 días gratuitos de almacenamiento, y cobra únicamente 0.40% mensual sobre el valor CIF de la mercancía. Esto para compensar la alta rotación que ocasionó la Autoliquidación (mercancía permanece de 4 a 5 días) La aduana no conoce ni puede controlar los saldos de inventario de mercancías en el almacén. 49

Proceso de almacenamiento Diagnóstico Procesos El horario establecido por la aduana para la recepción de las unidades de transporte en los almacenes, es inadecuado y pone en peligro la mercancía. Inexistencia en la aduana, de un control sobre el inventario de mercancías que permanecen en los almacenes fiscales. Carencia de supervisión por parte de la aduana en la recepción y descarga de la mercancía. 50

Procesos Despacho Autoliquidación. Inspección selectiva y aleatoria. Pago anticipado. Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo. Transmisión electrónica de declaraciones de importación. Procedimiento de liquidación de vehículos usados. Mensajería acelerada. Procedimiento de viajeros. 51

Proceso de despacho Autoliquidación Qué es? Nuevo proceso de importación. Deposita confianza en el importador y agente aduanero. Por qué es importante? Facilita el comercio, disminuye el tiempo necesario para el despacho. Está en plan de acción regional. Es una tendencia mundial. Dónde estamos? Implementado en una primera fase, adaptándose a un legislación que no contempla a este proceso. Aplicación parcial del recurso informática con criterios semi-selectivos y fijos.. A dónde vamos? Autoliquidación que integra tecnología y nueva legislación a corto plazo. 52

AUTOLIQUIDACIÓN Procedimiento de tramitación con Autoliquidación Aduana Central y Aéreo Express AUTORIZACIÓN Agente Aduanero (AA) autoliquida póliza de importación en Banco Guatemala El AA presenta póliza y comprobante de pago, a la aduana Un empleado revisa documentación (facturas, sellos) Si hay problemas, se devuelven documentos al AA Sino se AUTORIZA la póliza, SELLANDOLA y FIRMÁNDOLA REGISTRO COMPUTADORIZADO REGISTRO MANUAL La póliza es registrada en el MODULO de LIQUIDACIÓN. Allí se le asigna un CORRELATIVO de identificación, se genera el resultado del SEMÁFORO FISCAL, y se sella la póliza con el color que le correspondió. ROJO Se designa una cuadrilla, en la que eventualmente asisten fiscalizadores para realizar la inspección física. Si hay dudas de valoración, se toman muestras. REVISIÓN En esta parte se registra en un libro, el correlativo de la póliza. Se sellan las copias de la póliza con dicho número y con el nombre del almacén en el que se encuentra la mercancía correspondiente a la póliza. El aforador revisa nuevamente la póliza, la sella y firma. Según el color del sello (semáforo) que se le haya asignado previamente, se procede. El aforador tiene discrecionalidad para no revisar, ni física ni documentalmente una póliza, según su criterio. AMARILLO Se revisa exhaustivamente la declaración, si no hay problemas se autoriza el despacho (*) VERDE Una vez sellada, se autoriza salida de la póliza (*) En Aéreo Express, las revisiones físicas y documentales están a discreción del aforador; casi siempre se ralizan, aunque el semáforo haya arrojado verde. (*) 53

Procedimiento de tramitación con autoliquidación en Almacenadora Fiscal (ALMAGUATE) AUTOLIQUIDACIÓN Agente Aduanero (AA) liquida la póliza en la almacenadora ROJO Se desgina una cuadrilla, en la que asisten auditores para realizar la inspección física. Siempre se toman muestras. AMARILLO Se revisa exhaustivamente la declaración; si no hay problemas, se autoriza el despacho REGISTRO COMPUTADORIZADO La póliza es registrada en el MODULO de LIQUIDACIÓN. Allí se le asigna un CORRELATIVO de identificación, se genera el resultado del SEMÁFORO FISCAL, y se sella la póliza con el color que le correspondió. AUTORIZACIÓN Un empleado revisa documentación (facturas, sellos) Si hay problemas, participa a los aforadores para que se realice revisión documental. La póliza sigue el proceso. Si no hay problemas, se sella la póliza y se pasa al registro manual VERDE Una vez sellada, se autoriza salida de la póliza REVISIÓN El aforador revisa nuevamente la póliza, la sella y firma. Según el color del sello (semáforo) que se le haya asignado previamente, se procede. REGISTRO MANUAL En esta parte se registra en un libro, el correlativo de la póliza. Se sellan las copias de la póliza con dicho número. También se registra el aforador que realiza la revisión. 54

Autoliquidación Qué se ha hecho? Tecnología de información Se ha implementado el módulo de liquidación (semáforo y liquidación). Se han realizado instalaciones parciales del sistema de liquidación. Participación parcial del sector privado en la implantación del sistema. Organización Redefinición de funciones y cargos del personal. Marco legal Adaptación de la legislación al nuevo proceso Infraestructura Instalación de equipo y de materiales requeridos para el proceso. 55

Inspección selectiva y aleatoria Qué es? Se pasa del modelo utópico y entrabador de revisar el 100% de la mercancía a un modelo en que se revisa sólo parte de acuerdo con criterios de selectividad y dentro de cada grupo seleccionado, se utiliza un mecanismo aleatorio. Normalmente implica el uso semaforización. Por qué es importante? Agiliza el trámite Disminuye corrupción Dónde estamos? Se han establecido criterios de selección del semáforo en función de aquellas mercancías con mayor peso fiscal y/susceptibilidad al fraude o sin él. Asimismo, por la clasificación del tipo de importador y agente aduanero o sin él. (aplicación parcial) A donde vamos? Aforo físico no mayor del 15% 56

Inspección selectiva y aleatoria Qué se ha hecho? Tecnología de información Implementación del módulo de selectividad. Determinación de los criterios de selectividad y situaciones posibles para cada uno de ellos. Establecer probabilidades de LEVANTE y AFORO FÍSICO. Organización Liberación de recurso humano en el proceso de desalmacenaje. Redistribución de funciones. Marco legal Legalización del proceso. Infraestructura Reacondicionamiento de instalaciones de aduana. 57

Inspección selectiva y aleatoria Muestra tomada en Aduana Central 28 de agosto, 1997 Distribución de Selectividad Distribución de Selectividad por Agencia Aduanera 100% 62% 90% 80% 70% 23% 15% AMARILLO VERDE ROJO 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 115 125 180 214 217 233 260 264 271 272 Amarillo Verde Rojo De las 168 pólizas procesadas en el día, el porcentaje de revisiones es muy alto (62%), pues se requiere mucho personal para el proceso, lo que implica más tiempo y costo. Los 10 agentes con mayor número de pólizas representan el 47% de las operaciones. La distribución de selectividad no es uniforme para estas agencias. Los criterios de selectividad usados hasta ahora, no han logrado simplificar el proceso de revisión 58

Pago anticipado Qué es? Es la modalidad en el proceso de autoliquidación, mediante la cual el importador puede liquidar las mercancías antes del ingreso real al territorio aduanero nacional. Por qué es importante? Permite la agilización y reducción de tiempos en la importación de mercancías. Dónde estamos? Se autorizó la recaudación a almacenadoras, receptorías fiscales y bancos. A dónde vamos? Todas las pólizas se procesan con pago anticipado. 59

Pago anticipado Qué se ha hecho? Tecnología de información Implementación del módulo de liquidación. Organización Creación de procedimientos para autorizar a las almacenadoras la recepción de ingresos. Marco legal Modificaciones de la legislación para permitir procedimiento. Infraestructura Inversión del sector privado en equipo (almacenadoras). 60

Transmisión electrónica de la declaración aduanera Qué es? Intercambio de datos entre entidades que utilizan medios eléctricos, magnéticos, ópticos, microondas, ondas de radio y similares en forma anticipada al proceso. Por qué es importante? Minimiza las operaciones aduaneras y permite un mejor control de los documentos, y evita el fraude o la alteración de la información. Dónde estamos? Evalúa opciones de implantación. A donde vamos? Hacia una conexión con los usuarios. 61

Transmisión electrónica de la declaración aduanera Qué se ha hecho? Tecnología de información Diseño del módulo de liquidación previendo futuras conexiones y transmisiones. Organización La unidad de informática está evaluando varias opciones de transmisión. El sector privado está consciente de la búsqueda de opciones y está anuente a colaborar. Marco legal Participación en la negociación del RECAUCA II para incluir el proceso. Infraestructura Hay una evaluación clara de los requerimientos para implementar el proceso, pero no se cuenta con recursos. 62

Procedimiento de liquidación de vehículos usados Qué es? Establecer los mecanismos para deteminar la valoración correcta de vehículos usados. Por qué es importante? Es uno de los principales rubros de recaudación y es susceptible a la evasión fiscal. Dónde estamos? Implementación de la base de datos sobre valores de vehículos usados y uniformidad de procesos. A dónde vamos? Integración del sistema a todas las aduanas. 63

Procedimiento de liquidación de vehículos usados Qué se ha hecho? Tecnología de información Creación de base de datos de valores de vehículos (Blue Book, Red Book) Instalación del sistema de liquidación. Organización Creación de una aduana especializada en la tramitación de vehículos usados que centra-liza el proceso. Marco legal Infraestructura Establecimiento de normas asociadas a este procedimiento. Adecuación de instalaciones. 64

Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo Qué es? Es un nuevo proceso que permite controlar y agilizar la entrada y salida de materias primas y mercancías relacionadas con el régimen de perfeccionamiento activo. Por qué es importante? Porque se reducirá el tiempo de los trámites, se reduce el riesgo de extravío de mercaderías sin control, además habrá menos intervención de la aduana en el proceso. Dónde estamos? Implementación de una ventanilla única de importación/exportación de maquila textil. A donde vamos? Extender la ventanilla a todos los procesos de maquila. 65

Simplificación del proceso de perfeccionamiento activo Qué se ha hecho? Tecnología de información Diseño e implantación de un sistema de control de garantías acogidas al régimen. Diseño e implantación de un sistema de control de inventarios (permite verificar correspondencia entre materia prima ingresada y producto terminado exportado). Inversión realizada por Gremial de Exportadores. Organización Todo el soporte organizativo está en manos de la Gremial de Exportadores, con apoyo de algunos funcionarios de la Dirección General de Aduanas. El Dpto. de Regímenes Aduaneros delegó sus actividades operativas y ahora ejerce labores de control. Marco legal Se emitió el Acuerdo Gubernativo No.12-97 que corresponde a las reformas al Reglamento de la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, Acuerdo Gubernativo 533-89. Infraestructura Inversión de la Gremial en nuevas instalaciones y equipo para la ventanilla. 66

Mensajería acelerada Qué es? Crear las condiciones e infraestructura, que permitan la operación eficiente del trámite de mercancías bajo el régimen de mensajería acelerada. Por qué es importante? Porque facilitará y agilizará el procedimiento de registro y despacho de mercaderías que ingresen al país. Dónde estamos? Implementación de los nuevos procedimientos de mensajería acelerada. A dónde vamos? Proceso ágil, sencillo y confiable de la mensajería en Guatemala. 67

Mensajería acelerada Qué se ha hecho? Tecnología de información Organización Implementación de sistema de inventario basado en el código de barras (iniciativa del sector privado). Asignación de aforadores que brindan apoyo al proceso de despacho. Marco legal Infraestructura Acondicionó un nueva bodega exclusiva para manejo de mensajería, así como oficinas para personal de aduana. 68

Procedimiento de viajeros Qué es? Facilitar el ingreso de los viajeros al país, eliminando el proceso de declaración y presentación de equipaje. Por qué es importante? Agiliza el flujo de turistas al país. Dónde estamos? Simplificación del proceso de revisión de equipaje (eliminación parcial). A dónde vamos? Eliminar el proceso de declaración en todas las aduanas. 69

Procedimiento de viajeros Qué se ha hecho? Tecnología de información Organización Eliminación parcial del proceso de declaración. Los funcionarios se encuentran realizando tareas de supervisión y control. Marco legal Infraestructura Eliminación de puestos de declaración en los aeropuertos. 70

Proceso de despacho Diagnóstico Procesos El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas. Es muy alta la discrecionalidad de los empleados en el proceso, lo que posibilita la corrupción de este Hay problemas de autoridad. No hay especificaciones claras de los procedimientos y sanciones por parte de los administradores de la aduana. Hay procedimientos redundantes, pasos innecesarios y exceso de empleados. El control/verificación de los procesos es casi nulo. El cuerpo de fiscalización carece de autoridad jurídica para establecer sanciones.. 71

Proceso de despacho Diagnóstico Procesos No hay especificaciones técnicas para realizar revisiones de mercancía, toma de muestras y valoración. No hay análisis profundo de comportamiento de importadores y riesgo para elaborar los criterios de selectividad. No se delegan pasos del proceso al sector privado ni bancario (digitación de pólizas, verificación de pagos). A pesar de que se lograron reducciones de tiempo significativas, todavía no se cumple con el estándar de tres horas como tiempo máximo de tramitación de declaraciones. 72

Procesos Control Valoración. Fiscalización. Valoración OMC Qué es? Es el cambio de la concepción del valor bajo la definición del Convenio de Bruselas, a la definición del valor de la Organización Mundial del Comercio, fundamentado y recogido en los artículos 7 y 8 del acuerdo GATT. Por qué es importante? Porque contribuye a la agilización del comercio, principalmente para que parta de la buena fe y el traslado de la responsabilidad al importador, al declarar el valor de las mercancías, el cual es respetado sin formular en un principio objeciones. Dónde estamos? Actualmente se utiliza el valor de Bruselas. Sin embargo, ya está en discusión a nivel de ministros de integración la nueva legislación centroamericana de valor. A donde vamos? Compromisos con OMC obligan a usar valor Gatt 73

Valoración OMC Qué se ha hecho? Tecnología de información Organización Se está evaluando la posibilidad de recibir asistencia técnica de Perú. Marco legal Infraestructura Existe un proyecto de legislación Centroamericana que sustituirá la ley actual, basada en Bruselas, aprobado por el comité aduanero el 27 de junio, 1997. 74

Fiscalización Qué es? La modificación de procedimientos de control para que se realicen a a posteriori por medio del análisis de riesgo, focalizando las auditorías en las operaciones que puedan causar defraudación fiscal, sin entorpecer la facilitación del comercio exterior. Por qué es importante? Para garantizar el interés fiscal y optimizar la recaudación de los impuestos. Dónde estamos? Creación del cuerpo de auditores. Revisión e implementación de nuevos procedimientos que faciliten el control a posteriori. A donde vamos? Optimizar la fiscalización a posteriori con base en análisis de riesgo. 75

Fiscalización Qué se ha hecho? Tecnología de información Organización Reestructuración de nuevos procesos de fiscalización. Contratación de personal profesional (47 funcionarios). Concientización del personal ante los cambios, papel de la fiscalización. Marco legal Infraestructura Acondicionamiento de oficinas. 76

Proceso de control Diagnóstico Procesos El sistema de valoración constituye uno de los principales problemas por resolver. Su estructura está basada en un sistema de valoración antiguo, fundamentado en la lista de precios, catálogos y la utilización de muestras. Su operación está centralizada en la Dirección de Aduanas, lo que congestiona el funcionamiento de las operaciones. El Departamento de Valoración no cumple con las funciones de emitir directrices y metodología de evaluación. Al centralizar todo el proceso, se constituye como una fuente de retrasos y corrupción. No hay automatización de operaciones en el Departamento de Valoración. No hay suficientes empleados capacitados. A pesar de que la Unidad de Fiscalización se ha conformado con un equipo de profesionales, y está dirigido a áreas concretas, sus empleados carecen de la suficiente autoridad para establecer sanciones. El personal fiscalizador no está suficientemente capacitado en el área técnica aduanera. 77

Proceso de Control Diagnóstico Procesos El proceso de fiscalización está mal dirigido. Si bien, formalmente, están bien establecidas las tareas de la unidad, la labor de auditoría se ha vuelto operativa. Los empleados auditores se pasan la mayor parte del tiempo supervisando los aforos en el momento en que se realizan. La auditoría no tiene cobertura en todas las aduanas. No hay disponibilidad de herramientas informáticas en la Unidad de Fiscalización, lo que dificulta la planificación de las auditorías. Se carece de un reglamento o instructivo que regula las tareas de la Unidad de Fiscalización. 78