Banco para la Reforma Administrativa (BRA) Programa para el Cambio de los Estatutos de los Trabajadores de la Salud República Aproblemada Antecedentes. E1 BRA ha preparado un programa de apoyo a los esfuerzos de reforma orgánica en salud (ROSA) de la república, solicitado por el Ministerio de Salud y Bienestar (MISABE). Entre otras reformas se pretende cambiar el estatuto administrativo de los trabajadores del MISABE. El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) también ha sido un activo participante en las discusiones. Cuando el préstamo estaba por firmarse, el Ministerio de Economía y Planificación denunció el acuerdo porque hacía los desembolsos contingentes en ciertas reformas locales. E1 BRA es un organismo multilateral que financia proyectos y programas en países en desarrollo apoyando sus procesos de desarrollo sostenibles. Desde los últimos años el banco ha sido orientado a apoyar la reducción de la pobreza, principalmente a través de prestamos al sector social, salud y educación. El MEP está muy interesado en el préstamo por las divisas que traerá al país. Sin embargo el MEP tiene experiencias muy negativas de un préstamo anterior con condicionalidades asociadas a reformas. Dicho préstamo terminó siendo cancelado porque las reformas nunca se hicieron, y hubo incluso que pagar gastos relacionados con los compromisos financieros del banco (los que estaban claramente especificados). Por otra parte, el MEP está muy interesado en la reforma del estatuto de salud. Si bien preferiría una disminución de las necesidades de recursos para el MISABE, por lo menos espera que resultará en una mayor eficiencia de este último. Es decir, que se aumenten los servicios a un costo constante. Tanto el MEP como el MISABE creen que la propuesta es factible, y que logrará mayor cobertura y calidad en los servicios. Sin embargo el MEP tiene reservas sobre la necesidad de hacer el préstamo contingente al logro de ciertos resultados específicos en el proceso de reforma. El MISABE cree que técnicamente la reforma de salud y el estatuto flexible son necesarios. Se ha experimentado en cuatro provincias con las autoridades locales y los sindicatos de trabajadores de la salud, y se han logrado avances substanciales en la definición de reformas que parecen ser aceptables a todas las partes. E1 MISABE, a través de un grupo técnico ad-hoc, preparó el proyecto en conjunto con los especialistas del BRA y con el apoyo de la Agencia Saludable Continental Organizada (SACO). E1 MISABE considera que las condicionalidades, en cuyo diseño intervinieron, son aceptables y razonables. Sin embargo, el MEP les hizo ver, después de las discusiones, que este tipo de condicionalidades no han funcionado en la República Aproblemada. La ROSA. Hace cuatro años que el MISABE completó el proceso de traspaso de la administración y gerencia de los sistemas de salud a los 10 gobiernos provinciales. En el proceso las provincias han asumido toda la gestión de los sistemas locales y distritales. Por lo tanto, las materias de estructuras y niveles de salarios, incentivos y promociones están siendo gerenciadas independientemente por cada provincia. Cuando comenzó la reforma había un sindicato único de trabajadores de la salud con cobertura nacional. Durante el primer año dicho sindicato continuó negociando, aunque esta vez con cada provincia por separado. Ese año hubo dos huelgas nacionales de apoyo a las tres provincias donde las negociaciones fueron particularmente difíciles. Desde entonces han habido continuas declaraciones de los trabajadores sobre las malas condiciones de empleo prevalecientes en el sector. Las unidades provinciales suelen hacer declaraciones de apoyo a las negociaciones en otras provincias, pero no han habido huelgas nacionales (aunque sí provinciales). Inicialmente las provincias sencillamente copiaron el estatuto nacional que existía para su aplicación local. Es decir, en este momento hay diez estatutos muy parecidos al antiguo en vigencia. Con el transcurso del tiempo las provincias se han percatado de las deficiencias que tenía dicho estatuto (las que fueron parte de
las motivaciones para comenzar la reforma originalmente), particularmente en lo que concierne a su falta de flexibilidad para promociones (que dependen solamente de la antigüedad en servicio), incentivos, contrataciones y amonestaciones. Las provincias han indicado su interés en los siguientes cambios: i. necesidad de certificación provincial ii. incentivos a la capacitación en servicios y al buen desempeño, según evaluación de supervisores y usuarios iii. evaluación regular de las necesidades de capacitación, particularmente en temas integristas (género, medio ambiente, promoción de la salud) iv. establecer causales y mecanismos efectivos y justos para la remoción de funcionarios en casos justificados v. adecuar los salarios al mercado en un período de siete años E1 gobierno nacional se ha comprometido a proporcionar asistencia técnica para la elaboración de los estatutos, y financiera para asistir a cubrir el alza inicial esperada en los salarios. Sin embargo, se espera que a medida que mejore la eficiencia provincial, dicha ayuda podría desaparecer. Condicionalidades. El BRA ha propuesto el siguiente calendario de desembolsos: - 25% cuando por lo menos 5 provincias hayan suscrito un acuerdo de reforma con el gobierno central y se hayan identificado los asesores necesarios (abogados, economistas fiscales, economistas de salud y expertos en salud publica) para la preparación de los estatutos - 25% cuando al menos 3 de las provincias hayan preparado una nueva estructura salarial y 7 provincias hayan suscrito un acuerdo de reforma con el gobierno central (ver el anterior) - 25% cuando al menos 5 de las provincias hayan progresado significativamente en el consenso sobre las propuestas con todas las partes interesadas y - 25% cuando al menos 3 de las provincias hayan iniciado la puesta en marcha de sus reformas. E1 MEP objeta las condicionalidades porque requieren un numero mínimo de provincias para cada evento. De este modo, aunque dos de ellas hubieran implementado completamente las reformas no habría desembolsos. E1 MEP también recuerda que los préstamos requieren un pago por compromiso desde el momento de la firma, mientras no se autoricen los desembolsos. Aunque este es solamente un 0.5% del total anual, el MEP no tiene control sobre el avance de las reformas y es quien deberá pagar dicha suma. EL MEP esta particularmente preocupado porque las reformas se aplicarán en el ámbito provincial, donde su influencia es mucho menor que al nivel nacional. Sin embargo tanto el MEP como el MISABE quieren el préstamo. Aunque el control ultimo de las decisiones está en el ámbito provincial, se estima que al menos 7 de las 10 provincias están fuertemente comprometidas con el proceso. La disponibilidad de los recursos, por otra parte, será un incentivo adicional a la reforma. OBJETIVO DEL EJERCICIO Las tres partes (BRA, MEP y MISABE) están negociando una solución consistente con los objetivos e intereses de todos. Asuma uno de los roles. Debe negociar dos aspectos fundamentales del préstamo a. La necesidad (o no) de condicionalidad en los reembolsos
b. El diseño de dicha condicionalidad (incluyendo contenido, flexibilidad y estrategia para hacer el seguimiento de los logros de la reforma) RECUERDE: NO se están negociando los estatutos. Concentre la discusión en la condicionalidad del préstamo.
Instrucciones confidenciales para el MEP El ajuste estructural ha funcionado muy bien en Aproblemada, y ya se notan señales de mejoras en los índices macroeconómicos. Para continuar este proceso el MEP continuará impulsando las reformas tendientes a mejorar la eficiencia en el uso de recursos públicos. Por lo tanto apoya totalmente la reforma de los estatutos de los trabajadores de la salud. Sin embargo, pese a apoyar la reforma, el MEP no está dispuesto a aceptar condicionalidades en el préstamo. Cinco años atrás Aproblemada firmó un préstamo por $400 millones (el mayor en su historia). Este se destinaba a la privatización de la empresa generadora de electricidad y al establecimiento de un marco regulatorio para el sector. Los sindicatos y el Colegio de Ingenieros se oponían a la privatización y organizaron un gran movimiento público en este sentido, en un período en que prevalecían los sentimientos antirreformistas y anti privatización. Como consecuencia, la reforma tuvo lugar a un ritmo mucho más lento que lo previsto en el acuerdo de préstamo. Sólo se pudo desembolsar el 20% del préstamo y el resto fue cancelado. El país gastó considerables recursos en la preparación, diseño, negociación y renegociación del préstamo, además de los pagos por compromiso bancario. El MEP considera la condicionalidad un proceso muy rígido que impide los desembolsos. El ministro está particularmente preocupado porque las principales resoluciones se tomarán a nivel provincial, donde ejerce mucho menos influencia que al nivel central. Ni el MEP ni el MISABE pueden garantizar que los indicadores de reforma se cumplan. El ministro cree que el préstamo debería manejarse de manera convencional, con los desembolsos asociados directamente a la provisión de cooperación técnica y a los traspasos financieros a las provincias. El MEP puede documentar dichos pagos y el préstamo se utilizaría para recobrar dichos egresos. Las proyecciones financieras del MEP indican que si solamente cuatro de las provincias logran completar la reforma, será posible utilizar todos los recursos del préstamo. Tanto el MEP como el MISABE están seguros que tres de las provincias están listas para el proceso, y la capital lo hará inmediatamente después. Además el Gobierno tiene una objeción de principio al establecimiento de condicionalidades. Considera que éstas representan una falta de confianza de parte de las instituciones multilaterales sobre el compromiso del gobierno a la reforma. Por esto ha indicado su oposición en principio a cualquier condicionalidad. Aproblemada cree que, habiendo tomado la iniciativa para la reforma, y siendo el préstamo nada más que un apoyo a la misma, no cabe dudar sobre sus intenciones. El MEP quiere el préstamo. pero sin condiciones. Está claro que no será posible financiar la reforma sin el préstamo.
Instrucciones confidenciales para el MISABE Con 1a transferencia de la gestión de salud a las provincias el MISABE ha asumido un rol regulador y supervisor en Aproblemada. Se ha preparado un sistema nacional de evaluación de la calidad de los servicios, así como uno de certificación de las escuelas preparadoras de recursos humanos. Este año se ha concentrado en 1a reforma de los estatutos, puesto que considera que la inflexibilidad laboral existente impide continuar el avance de la reforma. E1 MISABE estima que cerca del 30% del tiempo de los profesionales se destina a actividades ajenas al servicio (principalmente consultas y tratamientos privados). E1 sistema de permitir estos tratamientos fue "autorizado" como forma de compensar los bajos salarios. Sin embargo, la experiencia en otros países indica que un 10% podría ser razonable. Los bajos salarios también han provocado un éxodo al sector privado. Por lo tanto, el MISABE propone aumentar los salarios, promociones e incentivos al mismo tiempo que se apliquen medidas más estrictas de control de tiempo y rendimiento. (Incluyendo calidad). Sobre esta base el MISABE preparó el estudio que llevó a la solicitud de préstamo apoyado por la SACO. Cinco de las provincias colaboraron en la identificación de las rigideces del estatuto y en proponer soluciones viables. E1 MISABE cree que tres de ellas estén preparadas a actuar inmediatamente y que ya han negociado en principio con los sindicatos respectivos. La capital lo hará inmediatamente después, puesto que ya esta negociando con su sindicato respectivo. Ninguno de los anteriores puede desarrollar su reforma sin los recursos adicionales del préstamo. De las otras seis provincias, cuatro no están dispuestas a comenzar una negociación de fondo con sus sindicatos. Al aceptar las condicionalidades durante la preparación, el MISABE pensó que era la única forma posible de conseguir el préstamo. Su falta de experiencia les hizo pensar que era la única forma de establecer el diálogo con el BRA. El MISABE ha sido convencido por el MEP de las rigideces que las condicionalidades pueden causar, y de su posible efecto en las tres o cuatro provincias que podrían ya comenzar. Cree que el impacto principal del préstamo consiste en hacer viable la reforma desde el punto de vista económico, puesto que no es necesario influenciar a las cuatro provincias, las que ya están convencidas de la necesidad de la reforma. Más aun, podría ser desastroso que, por falta de recursos, hubiera que parar el proceso ya existente en las tres provincias interesadas. E1 MISABE considera indispensable que se firme el acuerdo y que lleguen los recursos. Sí es necesario, esta dispuesto a aceptar algún nivel de condicionalidad para no afectar los procesos en las provincias de Afectada. Molesta y Pobre. Está seguro que será posible cumplir cabalmente con las condicionalidades en dichas provincias.
Instrucciones confidenciales para el BRA El BRA no considera que las condicionalidades sean una imposición sobre los países prestatarios. Por el contrario, las consideran un elemento de ayuda, para que las autoridades que están tratando de fomentar una reforma puedan usar los recursos a su discreción como manera de incentivar las reformas o cubrir los costos asociados con las mismas. Las condicionalidades nunca son puestas unilateralmente por el BRA, sino que son acordadas con las autoridades que están fomentando las reformas. E1 equipo de proyecto lleva casi nueve meses trabajando en Aproblemada con el MISABE en la definición de las condicionalidades. Las condicionalidades están definidas de manera que vayan construyendo sobre la base de lo ya existente: sólo requieren que 5 provincias se incorporen al proceso, sabiendo que cuatro han logrado ya importantes avances. El esfuerzo de incorporar a una provincia más es sólo marginal. No se está cuestionando la reforma de los estatutos de los trabajadores de la salud, la que también es apoyada por la SACO. Todos parecen estar de acuerdo que esto es necesario y que está en la agenda política. Sin embargo el BRA cree que el préstamo es muy grande para Aproblemada, y que no se amerita tal esfuerzo si al menos la mitad de las provincias no se incorporan al proceso. La condicionalidad no requiere que cada provincia haya completado el proceso completo de reforma. Sólo las empuja hacia la reforma. El Director Regional del BRA cree que es importante llegar a un acuerdo, entre otras cosas por la gran inversión ya hecha en la preparación del préstamo. E1 BRA esta interesado por supuesto en efectuar el préstamo. Considera que el programa está bien diseñado y es innovativo. Sin embargo cree que debe haber algún vínculo establecido con algún cambio significativo en el estatuto de los trabajadores al final del préstamo. La negociación debe asegurar que tal mecanismo sea establecido. E1 equipo de diseño cree, por supuesto, que las condicionalidades propuestas son la estrategia más evidente para lograr tal resultado.