Introducción al sistema jurídico internacional y de la UE Curso OCW, Universidad de Murcia Cesáreo Gutiérrez Espada, María José Cervell Hortal, Rosana Garciandía Garmendia y Juan Jorge Piernas López 6. LA UNIÓN EUROPEA: UNA ORGANIZACIÓN SINGULAR, Y LA IMPORTANCIA JURÍDICA Y PRÁCTICA DE SER MIEMBRO DE LA MISMA) 1. Revisados en el tema 5 los orígenes históricos de la Unión Europea y sus principales objetivos y valores, así como la evolución de la misma hasta la actualidad, es menester adentrarse en las claves jurídicas para entender qué supone y qué significa que un Estado sea miembro de la Unión Europea. Para ello, en este capítulo se analiza el principio de atribución de competencias, piedra angular del Derecho de la Unión Europea, y se estudian los distintos tipos de normas que configura dicho ordenamiento jurídico, además de los principios por los que se rigen esas normas. 2. El principio de atribución de competencias Para entender el principio de atribución de competencias debe partirse de una premisa reconocida por el Derecho internacional: el principio de soberanía nacional de los Estados, según el cual cada Estado es soberano sobre su territorio. Con base en él, ningún otro Estado ni organización puede inmiscuirse en sus asuntos sin incumplir otro principio, el de no intervención. Esto plantea una dificultad para una organización como la Unión Europea. Si cada Estado es soberano, qué margen de maniobra queda para la Unión Europea, una organización compuesta por Estados soberanos? Puede la Unión tomar decisiones sobre cuestiones que atañen a esos Estados soberanos? Cómo encajar la soberanía nacional con la existencia y funcionamiento de la Unión Europea? 3. La respuesta está en el principio de atribución de competencias, recogido en el artículo 5.2 del Tratado de la Unión Europea, en virtud del cual una competencia sólo corresponde a la UE si todos los Estados miembros se la han atribuido expresa y concretamente en los Tratados. Dicho de otro modo, las instituciones de la UE sólo estarán legitimadas para ejercer una competencia que correspondería a los Estados, cuando todos ellos, en la actualidad los 27 Estados miembros, hayan atribuido esa competencia de manera expresa a la Unión, debiendo hacerlo a través de un Tratado. 1
De manera que esa atribución tiene lugar en bloque, por parte de todos los Estados miembros. La atribución de competencias se produce, por tanto, por medio de un acuerdo de todos los Estados miembros, al considerar éstos que es beneficioso que así sea. Frente a esa unanimidad en la atribución de competencias, desde hace unos años la Unión ha venido reconociendo la posibilidad de que algunos Estados profundicen más rápidamente en el proceso de integración europea. La herramienta a tal efecto es la cooperación reforzada, mecanismo previsto para que aquellos Estados más convencidos o con un contexto más favorable a la integración, profundicen en ella dentro de unas garantías y cauces controlados por la propia Unión Europea. El Tratado de Lisboa ha aportado dos novedades muy importantes en lo que respecta a la atribución de competencias. En primer lugar, ha regulado de manera clara los distintos tipos de competencias que hay. En segundo lugar, ha recogido expresamente la posibilidad de que una competencia que se había atribuido a la Unión Europea sea recuperada por los Estados miembros. 4. Son tres los tipos de competencias más importantes de las atribuidas a la Unión Europea: las competencias exclusivas, las competencias compartidas y las competencias de apoyo, coordinación y complemento. Las competencias exclusivas son aquellas que ejercerá únicamente la Unión Europea. Las competencias compartidas las pueden ejercer los Estados miembros o la Unión, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La Unión Europea deberá valorar, conforme a estos dos principios, si es más conveniente que actúe ella o que sean los Estados los que ejerciten esa competencia. Éstos sólo podrán actuar si la Unión no lo hace, o deja de hacerlo en algún momento. En las competencias de apoyo, coordinación y complemento, el papel de la Unión Europea está mucho más reducido, teniendo el principal protagonismo los Estados miembros y actuando ella únicamente como coordinadora de políticas o iniciativas nacionales. 5. En general, pues, dadas estas tres categorías, la Unión Europea no podrá actuar en materias que queden fuera de las competencias expresamente atribuidas por los Estados miembros. No obstante, el artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea recoge la llamada cláusula de imprevisión, o cláusula de flexibilidad, por la que la Unión podrá, en determinados casos y con estrictas limitaciones, adoptar normas en materias sobre las que no se le hayan atribuido competencias, si esa es la 2
única manera de alcanzar los objetivos de la Unión, sobre los que se ha hablado en el tema anterior. 6. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Para cumplir los objetivos de la Unión Europea, sus instituciones se han dotado de un ordenamiento jurídico propio, un sistema con normas propias y con tribunales y mecanismos que permiten observar el cumplimiento de las mismas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el encargado, junto con los jueces nacionales de los Estados miembros de hacer cumplir las normas que rigen las acciones de las instituciones europeas, así como de los Estados y los particulares en relación con la Unión. 7. Las citadas normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Unión Europea son de dos tipos: Derecho originario y Derecho derivado. El Derecho originario lo componen los Tratados constitutivos, todos los tratados que posteriormente han modificado a éstos, y los tratados de adhesión por los que nuevos Estados se convierten en miembros de la Unión. Así pues, además de los Tratados de adhesión, los Tratados de Roma, Acta Única Europea, Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa constituyen el Derecho originario. Jerárquicamente, están en el vértice de la pirámide del ordenamiento jurídico, al igual que en un Estado la Constitución está por encima de otras normas. Además, en virtud del Derecho internacional, las normas de Derecho originario obligan a los Estados porque ellos han dado su consentimiento en obligarse con base en la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados. 8. En el Derecho derivado hay gran variedad de formas, pero todas ellas coinciden en una característica: son normas elaboradas por las instituciones europeas en aquellas materias sobre las que tienen atribuida competencia. Los principales tipos de normas de Derecho derivado son los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes. Los reglamentos son normas directamente aplicables en los Estados miembros, sin necesidad de que éstos transpongan su contenido mediante alguna norma nacional. Frente a éstos, las directivas necesitan de la transposición por una norma nacional para ser Derecho aplicable en los Estados miembros. Las decisiones son directamente aplicables, al igual que los reglamentos, con la salvedad de que están destinadas a sujetos concretos. Las recomendaciones y los dictámenes son normas no vinculantes, no obstante lo cual tienen un papel importante dentro del ordenamiento jurídico europeo. 3
9. Volviendo al orden jerárquico entre las distintas normas de dicho ordenamiento, como se ha dicho, el Derecho originario está por encima del Derecho derivado. Además, los principios generales del Derecho y las normas relativas a los derechos fundamentales también están en esa cúspide jerárquica junto con el Derecho originario. Por debajo del Derecho derivado, la jurisprudencia del TJUE es fundamental, puesto que permite la aplicación de las normas de igual modo en todos los Estados miembros y contribuye a la clarificación de conceptos y a perfilar el contenido de algunos principios de máxima importancia. 10. Respondiendo a este orden jerárquico normativo, el Derecho derivado debe respetar las normas de Derecho originario. Y éste a su vez debe respetar las normas de Derecho internacional y los preceptos que constituyen la esencia normativa de las constituciones nacionales. De este modo, se pretende conseguir un ordenamiento jurídico europeo autónomo y completo en sí mismo. La elaboración del Derecho derivado puede llevarse a cabo por el procedimiento legislativo ordinario, en el que se da igual peso al Parlamento Europeo y al Consejo en el proceso normativo, o por procedimientos legislativos especiales en los que, en función de cómo se defina el mecanismo, tendrá mayor peso el Parlamento Europeo o el Consejo. Desde que entrara en vigor el Tratado de Lisboa el procedimiento legislativo ordinario ha adquirido mayor protagonismo, en un intento de fortalecer el papel del Parlamento Europeo, la institución más democrática de la Unión. 11. Entre los principios que rigen las normas de este ordenamiento, destacan los de efecto directo y primacía, cuyo contenido ha perfilado el TJUE a través de su jurisprudencia. El principio de efecto directo establece que ciertas normas europeas pueden ser invocadas directamente ante tribunales nacionales sin transposición. Como estableciera el TJ en la sentencia sobre el caso Van Gend en Loos, para que exista efecto directo, una norma debe ser clara y precisa, y además incondicional, esto es, no dejar margen de maniobra al legislador nacional. El efecto directo puede ser vertical, frente al Estado, y horizontal, entre particulares. Si se dieran los requisitos mencionados, un particular podrá invocar directamente ante un tribunal nacional una norma de Derecho europeo. 4
Los reglamentos tienen efecto directo en todo caso, así como las decisiones, para los destinatarios a los que van dirigidas. También se puede rezar este principio del Derecho originario, en virtud de las normas nacionales que hacen referencia a la recepción de los acuerdos internacionales. El mayor interés respecto del principio de efecto directo se despierta en relación con las directivas, cuya transposición es, en principio, un requisito para su aplicabilidad directa en los Estados miembros. Por esa razón, una directiva no tiene efecto directo vertical ni horizontal. Sin embargo, existe una excepción, un supuesto en que una directiva tendría efecto directo vertical. Esto ocurrirá cuando la directiva en cuestión haya sido mal traspuesta o no haya sido traspuesta a tiempo por parte del legislador nacional. De esta manera, se pretende proteger al ciudadano europeo de los incumplimientos de los legisladores nacionales, y garantizar el cumplimiento del Derecho europeo en la mayor medida posible. 12. El otro principio mencionado, el principio de primacía, se estableció ante las dudas que planteaba la coexistencia de los ordenamientos nacionales y europeo. El TJ estableció en la sentencia Costa contra ENEL que las normas internas que fueran incompatibles con el Derecho de la Unión deberían ser inaplicadas, por la naturaleza especial del Derecho europeo y por la prohibición de discriminación por nacionalidad, entre otros motivos. Únicamente persistiría la norma nacional en caso de que ésta fuera un elemento esencial de la identidad nacional, esto es, parte del núcleo duro de su Constitución. Tal como aclararía posteriormente el fallo de la sentencia Simmenthal, para excluir el cumplimiento de la norma nacional en los casos que procede, no es necesario que medie su eliminación por la vía legislativa. Debe simplemente inaplicarse la norma nacional a favor del Derecho de la Unión. 5