Dictamen nº: 310/10 Consulta: Consejero de Transportes e Infraestructuras Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: 29.09.10 DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 29 de septiembre de 2010, sobre consulta formulada por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto antes referido y promovido por R.G.G., en adelante el reclamante, por los daños sufridos en un accidente cuando circulaba por la carretera M-225 debido a la presunta existencia de un socavón en la misma. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El reclamante, en fecha 5 de enero de 2010, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en un accidente de motocicleta que tuvo lugar el 12 de abril de 2007 en la carretera M-225 debido a la existencia de un socavón en la misma, seguido de un badén no señalizado, por lo que pierde el control y colisiona con otro vehículo, saliendo su cuerpo despedido a unos 45 metros. Como consecuencia del accidente padeció diversos esguinces y contusiones, así como el siniestro total de la moto en la que circulaba, por lo que reclama una indemnización de 21.005,38 euros. Acompaña al escrito de reclamación los siguientes documentos: 1
Partes médicos de baja por incapacidad laboral desde el 13 de abril de 2007 hasta el 13 de agosto de 2007. Informe del Hospital Universitario Príncipe de Asturias de fecha 12 de abril de 2007. Informes del Centro Médico de Arganda de fechas 7 y 13 de junio de 2007. Presupuesto de reparación de motocicleta. Atestado de Guardia Civil. Informe del Director General de Carreteras de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, de fecha 21 de septiembre de 2009. Consulta a la Dirección General de Tráfico sobre los datos de la motocicleta. Auto de la Audiencia Provincial de Madrid de fecha 26 de diciembre de 2008 desestimando el recurso de apelación interpuesto contra el archivo de las actuaciones penales acordado por el Auto de 3 de julio de 2008 dictado por el Juzgado de Instrucción nº 1 de Arganda del Rey. Copia de la primera hoja de la reclamación interpuesta por el reclamante el 18 de diciembre de 2009 en las oficinas de Correos e informe que justifica la devolución de dicho escrito el 28 de diciembre de 2009. SEGUNDO.- Ante la reclamación se ha incoado el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en adelante LRJ-PAC, así como el Real Decreto 429/1993, de 26 de 2
marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, en adelante el Reglamento. El órgano de instrucción, de conformidad con lo prevenido en el artículo 10.1 del Reglamento, ha recabado informe del Área de Conservación de Carreteras de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid, de fecha 27 de enero de 2010, en el que dispone que: (...) - El 18 de octubre de 2008, el Juzgado de Instrucción nº1 de Arganda del Rey, dictó Auto acordando el archivo de las actuaciones, por entender que los hechos denunciados, por el hoy reclamante, no revestían caracteres de infracción penal. Afirmando que; No existe relación causal entre dicho responsable (el del mantenimiento de la vía) y el aquaplaning sufrido por el denunciante. - La Audiencia Provincial de Madrid, Sección Decimoquinta, desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión del Juzgado, señalando que no cabe imputar al responsable del mantenimiento de la vía, pues ningún riesgo ha creado con su conducta. - En la documentación que se adjunta se puede apreciar que el tramo de carretera en cuestión, presenta un trazado recto y llano, sin badén alguno. - Las obras que menciona el reclamante en su escrito tuvieron como motivo el ensanche de la carretera, y el consiguiente aumento de la plataforma, pasando ésta de medir 5,6 metros, a los actuales 8,10, como se puede apreciar en las fotografías de antes y después de la citada obra. Sin que de la realización de las mismas quepa deducir el anterior mal 3
estado del firme, hecho éste que tampoco se evidencia en el informe realizado por la Guardia Civil. - Existe una notable contradicción entre el relato de los hechos recogidos en la reclamación de responsabilidad patrimonial, y la que aparece en las decisiones judiciales mencionadas. En éstas últimas se señala la existencia de un charco de agua formado en un badén de la carretera, sufriendo el denunciante el aquaplaning de la motocicleta. Circunstancia que no es mencionada en la presente reclamación, en la que se afirma que el particular; circulaba por la citada vía, y de forma inesperada y sin tiempo para reaccionar, encuentra en la calzada un socavón seguido de un badén no señalizado, el cual hace que el conductor pierda el control,... (...). Se ha dado trámite de audiencia al reclamante, habiendo presentado, en fecha 1 de marzo de 2010, escrito de alegaciones en el que se ratifica en su reclamación y evalúa la indemnización en 21.005,38 euros. Finalmente, el órgano de instrucción dictó propuesta de resolución desestimatoria, en fecha 7 de junio de 2010. Consta informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, de fecha 21 de mayo de 2010, en que considera que no ha quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el accidente del reclamante. TERCERO.- En este estado del procedimiento se formula consulta por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, que ha tenido entrada en este Consejo Consultivo el 3 de agosto de 2010, por trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la Sección III, presidida por el Excmo. Sr. D. Javier María Casas Estévez, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado por 4
unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 29 de septiembre de 2010. El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentación que, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dado cuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes, CONSIDERACIONES EN DERECHO PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (LCC) por ser de cuantía superior a 15.000 euros el importe de la reclamación (21.005,38 euros), y se efectúa por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1 de la citada Ley. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC). SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició a instancia del interesado, y su tramitación se encuentra regulada en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, como hemos indicado anteriormente. Ostenta el reclamante legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la LRJ-PAC, por cuanto es la persona que sufre el daño causado por el 5
accidente de moto ocasionado por su supuesto estado deficiente de una carretera autonómica. En cuanto a la legitimación pasiva corresponde a la Comunidad de Madrid por ser una vía pública de su titularidad integrada en la red autonómica de carreteras de conformidad con la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC la acción para reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo y se hayan determinado el alcance de las secuelas. En el caso sometido a dictamen se ha tramitado un proceso penal por los mismos hechos, proceso que ha fenecido mediante Sentencia de la Audiencia Provincial de 26 de diciembre de 2008, dicho proceso interrumpe la prescripción y el inicio del cómputo del plazo se reinicia a partir del día siguiente de la notificación de la referida resolución judicial (VID STS de 12 de junio de 2008 (recurso nº 7363/2004) y de 10 de abril de 2008 (recurso nº 5579/2003). El reclamante interpuso la reclamación administrativa el 18 de diciembre de 2009 ante el servicio de Correos, siendo devuelta el 28 de diciembre de 2009, por lo que siendo admisible dicha forma de presentación de escritos dirigidos a la Administración de conformidad con el artículo 38.4 c) de la LRJ-PAC, se entiende que la misma ha interrumpido la prescripción ex artículo 1973 del Código Civil Por ello el cómputo del plazo se reanudó el 28 de diciembre de 2009, habiéndose interpuesto la reclamación el 5 de enero de 2010 se entiende efectuada en plazo. El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámites preceptivos previstos en la legislación mencionada en la anterior consideración. Especialmente, se ha aportado por la reclamante la prueba que ha 6
considerado pertinente y se ha recabado informe del servicio cuyo funcionamiento supuestamente ha ocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en los artículos 9, 10 y 11 del Reglamento, respectivamente, y en los artículos 82 y 84 LRJ-PAC, dándose traslado al reclamante. TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentra regulada en el artículo 106.2 de la Constitución, en el ámbito de la Comunidad de Madrid el artículo 55.1 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la misma, remite a lo dispuesto al régimen general de la LRJ-PAC, artículos 139 a 146, desarrollados por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, al que ya hemos hecho referencia anteriormente. Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de la cuestión en responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de asistencia sanitaria, que resulta trasladable al presente ámbito - Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008- esta responsabilidad consiste en el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por la reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en 7
una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que la reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta. La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos. CUARTA.- La realidad de los daños han quedado acreditados mediante los informes médicos del Hospital Universitario Príncipe de Asturias que ponen de manifiesto que el reclamante ha sufrido un accidente de tráfico con esguince acromio-clavicular del hombro izquierdo, esguince anterior y posterior del tobillo derecho, algia postraumática a nivel de parilla costal derecha y contusión costal. Asimismo, ha acreditado que la motocicleta quedó seriamente dañada, por lo que fue declarada en siniestro total. La titularidad de la misma queda acreditada por la documentación aportada de la Dirección General de Tráfico. Acreditados los daños debemos dilucidar si los mismos son imputables al funcionamiento de los servicios públicos. Los principios manifestados en el fundamento anterior permiten abordar el examen de la relación de 8
causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual. Sobre la causalidad del daño abundante jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general al carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, ahora bien, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2005 (Recurso nº 222/2001) no queda excluido que la expresada relación causal especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél, por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997 [ RJ 1997, 5945]). Para apreciar la responsabilidad objetiva, no se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud de la actuación de la Administración autora del daño, siempre que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias. Ahora bien, como señalan las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2002 ( RJ 2002, 8649) y de 5 de junio de 1998 ( RJ 1998, 5169), la prestación por la Administración de un determinado servicio público o actividad administrativa o a titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos 9
con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Del análisis del expediente administrativo pueden admitirse como hechos probados que el día 12 de abril de 2007, a las 16:25 horas, el reclamante circulaba por la carretera M-225, cuando a la altura del punto kilométrico nº2 sufrió un accidente por el que la motocicleta resultó totalmente destrozada y el reclamante padeció diversas lesiones. El reclamante atribuye la producción de los daños a la existencia de un socavón seguido de un badén sin señalizar en la calzada, que habría provocado la pérdida de control de la motocicleta y la colisión con el otro vehículo implicado, pero no ha acreditado que el hecho supuestamente desencadenante (la defectuosa conservación) y los daños causados tuvieran como causa eficiente el actuar imputable a la Administración En efecto, el reclamante manifiesta que el accidente se produjo cuando se encontró sorpresivamente con un socavón en la calzada. Sin embargo, no hay constancia alguna en el expediente, más allá de las declaraciones del propio reclamante de que el citado accidente se haya producido en las circunstancias indicadas en la reclamación. Sólo se aporta unas diligencias a prevención de la Guardia Civil, no un atestado, acompañadas de las fotografías de la motocicleta. Sin embargo, en ellas no se señala que el accidente se haya producido por el motivo alegado por el interesado. Tampoco se ha aportado al expediente, como ya se ha indicado, ningún informe, ni de la Policía Municipal, ni de la Guardia Civil. Por otro lado, el Auto de la Audiencia Provincial de Madrid, Sección Decimoquinta, dictado en el rollo 840/2008, aportado por el reclamante, 10
establece que el accidente no se produjo por la existencia de un socavón en la carretera, sino por la existencia de un charco de agua que produjo el aquaplaning sufrido por el interesado. Esto es, no consta que la carretera estuviera mal conservada, ni que hubiera ningún socavón en la misma. Antes al contrario, el informe emitido por el Área de Conservación acredita mediante fotografías que la calzada estaba en perfectas condiciones de mantenimiento. El reclamante aporta informe de la Consejería de Infraestructuras y Transportes que acredita que la carretera estuvo cerrada desde junio de 2007 hasta octubre de ese mismo año. Ello no obstante, el cierre de la vía de acuerdo con el mencionado informe del Área de Conservación, se realizó para ensanchar la calzada, como bien puede comprobarse en las fotografías realizadas antes y después de dichas obras, no para reparar la supuesta existencia de baches en la calzada. Por ello, no se ha acreditado que el accidente ocurriera, en su caso, de la manera descrita por el reclamante. La falta de acreditación de cualquiera de los elementos integrantes de la relación causa-efecto conlleva la desestimación de la reclamación, pues es necesario que la parte reclamante demuestre la misma, sin que sea suficiente la simple manifestación de quien reclama. No ha quedado acreditado en modo alguno que el accidente obedeciera al estado defectuoso de la vía, por lo que no existe título de imputación a la Administración. QUINTA.- La competencia para resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial corresponde al Consejero de Transportes e Infraestructuras según el artículo 142.2 de la LRJ-PAC y 55.2 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid; cuyo acto pondrá fin a la vía administrativa por mor de lo dispuesto en el artículo 142.6 de la LRJ-PAC, y contra él cabe 11
recurso contencioso administrativo ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Madrid, ex artículo 8.2c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contenciosa administrativa, por no exceder la cuantía reclamada de 30.050 euros. Por todo lo expuesto el Consejo Consultivo formula la siguiente CONCLUSIÓN No procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada del accidente de moto que padeció el reclamante el 12 de abril de 2007 al no haber quedado debidamente acreditada la relación de causalidad. A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Madrid, 29 de septiembre de 2010 12