Experiencias municipales de superación de pobreza Fondo para la consolidación de la microempresa en el municipio de Toluca 1 Por José Antonio Sánchez Cetina 2 La realidad municipal mexicana es un mosaico diverso de contextos socioeconómicos, realidades y entornos de urbanización y zonas rurales, cercanía y distancia con centros productivos y actividades productivas y culturales heterogéneas. Tristemente, uno de los fenómenos que presentan en común un número considerable de municipios en México es el de la pobreza, en su dimensión patrimonial, alimentaria e incluso recreacional. La pobreza es un fenómeno que, en México, ha sufrido una transformación lógica, misma que obedece a la modificación de contextos rurales por complejos urbanos. Sin aventurar en ponderar la naturaleza urbana más o menos importante que la rural, es evidente que la cantidad de mexicanos que padecen pobreza urbana es cada vez mayor. Dicho de otro modo, y no sólo en México, el fenómeno de pobreza ha migrado de las zonas rurales a las urbanas 3 (esto no implica necesariamente el desplazamiento de individuos de un lugar a otro: puede encontrar explicación también en la urbanización de áreas rurales). Aunque la pobreza es un fenómeno generalizado en México, no es menos cierto que es en los municipios urbanos o rurales- donde su impacto se recrudece. El gobierno local, por un lado, es el más cercano a los ciudadanos y es, acaso, quien puede observar con más cercanía problemas como el de la pobreza. Por otro lado, es también el eslabón de gobierno más pequeño y depende, en buena medida, de la distribución de ingresos de la federación y de la capacidad con que cuente para acercar el foco de programas sociales federales sobre su comunidad. 1 Toda la información del Fondo para la consolidación de la microempresa en el municipio de Toluca (FONTOL), fue obtenida del reporte de evaluación de la edición 2010 del Premio Gobierno y Gestión Local (PGyGL), elaborado por Ana Elena Fierro e Isela Orihuela, investigadoras del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y miembros del comité técnico de evaluación del PGyGL. 2 Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y Coordinador Técnico del PGyGL. 3 BAKER, Judy L., Urban poverty: a global view. Urban papers of The World Bank Group, 2008. Disponible en línea en http://wwwwds.worldbank.org/external/default/wdscontentserver/wdsp/ib/2008/03/24/000333037_200803240217 22/Rendered/PDF/430280NWP0Glob10Box327344B01PUBLIC1.pdf
El municipio de Toluca -capital del Estado de México- se ha consolidado como un centro económico importante en México desde hace, al menos, dos décadas. La ciudad cuenta con parques industriales donde compañías automotrices y farmacéuticas, entre otras, han encontrado un espacio adecuado para desarrollar sus operaciones. Aunado a ello, el sector de servicios y comunicaciones impulsa también la actividad económica en Toluca y su cercanía con la Ciudad de México -además de la infraestructura con que cuenta (en materia de transporte, el acceso carretero y el aeropuerto de Toluca facilitan la movilidad hacia este municipio)- convierten a la ciudad en un centro urbano y económico fundamental no sólo para sus más de ochocientos mil habitantes 4, sino para el Valle de México y la producción neta del país. El programa que se presenta a continuación obtuvo el Reconocimiento Especial CIDE-Fundación Walmart en el marco de la edición 2010 del Premio Gobierno y Gestión Local. Dicho reconocimiento tuvo por objetivo incentivar las acciones de gobiernos locales en materia de pobreza urbana y seguridad alimentaria. Mediante el Fondo para la consolidación de la microempresa en el municipio de Toluca (FONTOL), el gobierno municipal pretende abrir un camino para los pequeños emprendedores que buscan hacerse de un modo de vida mediante la producción y comercialización de productos con un negocio propio. Qué es el FONTOL? Se trata de un programa para apoyar el desarrollo de la microempresa en el municipio de Toluca. Está dirigido a personas de escasos recursos que no tienen acceso a créditos bancarios con el propósito de impulsar proyectos productivos que les generen arraigo a sus comunidades por medio del empleo. Es un fondo revolvente; es decir, que cuando se terminan de pagar un crédito, los recursos vuelven a utilizarse para proporcionar otros más. 4 INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
La visión del FONTOL es garantizar el acceso permanente al micro financiamiento para desarrollar las vocaciones empresariales, mediante el apoyo a proyectos productivos que permitan mejorar continuamente la condición de vida de la población de bajos recursos. Sus objetivos específicos son los siguientes: Crear clusters o cadenas productivas para reducir costos y consumo dentro de la comunidad donde se fomente, así como el autofinanciamiento. Promover la creación de autoempleo a través de micro-financiamiento. Hasta ahora los proyectos apoyados generan en promedio entre tres y cuatro empleos en cada caso. Capacitar a la población objetivo en las herramientas básicas para el manejo de su negocio (se anexan libros de los cursos). Crear vínculos con otras instituciones que los puedan apoyar necesidades específicas de los usuarios. Por ejemplo, para la incursión en el comercio formal por medio del registra marcas, constitución de empresas que puedan entrar al programa de Pymes, trámites de permisos y licencias de funcionamiento. Los proyectos productivos que se atienden son de servicios, comercio, agro-industria, artesanías, minería e industria. Entre ellos se pueden mencionar a las talabarterías, misceláneas, artesanos de resina, repujado, invernaderos, zapatos artesanales, taller de elaboración de artículos patrios. El fondo está dirigido sólo a proyectos productivos propios, es decir, no atiende a proyectos que dependan de otras empresas para funcionar, como lo es el caso de la venta por catálogo. Esta restricción obedece a la búsqueda de generar o mejorar el modo de subsistencia de las familias, lo cual no estaría cubierto por ese tipo de negocios. Origen y desarrollo cronológico El programa surge ante la necesidad de apoyar a grupos vulnerables del municipio de Toluca, entre los que se encuentran madres solteras, discapacitados y personas de la tercera edad. Está dirigido a personas de escasos recursos que cuentan con un micro-negocio o que pretenden crear
uno. Este grupo de población se caracteriza por el desconocimiento para solicitar asesorías o financiamientos, así como falta de un historial crediticio que les permita el acceso a capital de inversión. El programa comenzó en 1998 para cubrir las lagunas crediticias antes mencionadas y se constituyó con aportaciones federales provenientes del FONAES (Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad) y municipales. Cada parte participó con el 50% del total, que entonces sumaba un millón de pesos. Desde 2009 y hasta finales de 2010 fueron entregados 1,018 créditos. Gracias al cumplimiento y disciplina de los beneficiarios, el fondo inicial ha crecido hasta $3.9 millones de pesos. Además, la cartera vencida con que cuenta el fondo es baja, menos del 2%. En cuanto a la asignación de créditos, y sin que se trate de un programa de atención a la mujer, cabe destacar que más del 70% de los proyectos del FONTOL en la presente administración han sido asignados a mujeres, en su mayoría madres solteras, mismas que destacan en la población beneficiaria directa e indirectamente por el programa, puesto que en 4 de cada 10 hogares toluqueños la jefa de la familia es una mujer. Diseño, recursos y mecánica de funcionamiento El fondo se otorga a personas que cumplan con los siguientes requisitos: constituirse en un grupo solidario de 5 a 20 personas; con una actividad productiva; mayores de 18 años; que vivan en el municipio de Toluca y cuyas condiciones socioeconómicas sean bajas. El programa consta de cuatro etapas secuenciales y obligatorias. El paso de una etapa a otra depende de los pagos puntuales que se realicen del adeudo y de finiquitar el mismo. En cada grupo solidario se designa a un representante que se hace cargo de recaudar los pagos de todos los miembros y de llevarlos a la tesorería municipal. Se les brinda una semana de gracia una vez iniciado el crédito y se cobra el 2% de intereses sobre saldos insolutos. Las etapas de financiamiento son las siguientes:
Primera. Se realiza un préstamo de 3,000 pesos a un plazo de 4 meses con pagos semanales de 194 pesos. El financiamiento contempla la asistencia a un curso llamado Forma tu microempresa. Segunda. El préstamo es por 5,000 pesos a un plazo de 6 meses y con pagos de 222 pesos semanales por integrante. En este escalón se ofrece el curso Viva la microempresa. Tercera. El préstamo aumenta a 7,000 pesos a 8 meses de plazo y con pagos de 242 pesos. Se les pide que formulen un plan de negocios y se les brinda capacitación para llevarlo a cabo. Cuarta. Se trata de la etapa final y se ofrece un crédito especial que va de 5 a 20 mil pesos. El acceso es individual. Se realiza un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) y un diagnóstico para emitir recomendaciones al proyecto de negocios. El plan de trabajo se redefine entre los interesados y los miembros del FONTOL. La secuencia de operaciones al interior del FONTOL para otorgar financiamiento es la siguiente: 1. Difusión del programa. Se inicia mediante el trabajo de los promotores que visitan comunidades en las 24 delegaciones y 32 subdelegaciones del municipio de Toluca para promover el programa y fomentar la creación de los grupos solidarios. 2. Formación del grupo solidario. El grupo solidario puede estar formado por familiares, vecinos, amigos o conocidos que realicen una actividad productiva. También pueden participar los que deseen iniciar un negocio y que requieran asesoría. Una vez conformado el grupo, su representante se comunica vía telefónicaa las oficinas para que les realicen una nueva visita. 3. Investigación. El promotor del programa visita la comunidad, identifica a los miembros del grupo y al negocio. Cada miembro del grupo entrega acta de nacimiento, credencial de elector, comprobante de domicilio y croquis de domicilio. 4. Formalización del grupo. Se firma un acta constitutiva del grupo, se hace la solicitud del crédito y se lleva a cabo un estudio socio-económico. Cada grupo cuenta con presidente, secretario y tesorero. 5. Revisión del subcomité. Es un grupo de personas que se encargan de revisar toda la documentación recibida y que ésta se encuentre completa.
6. Validación del comité técnico. Es un órgano que se encarga de validar toda la documentación recibida y revisada por el subcomité. Se compone por la presidenta municipal, el consejero jurídico y consultivo, el director de desarrollo económico y representantes de FONAES, COPARMEX y CANACO. 7. Entrega de cheques. La tesorería municipal se encarga de expedir los cheques y se les hace entrega a los beneficiarios en un acto público donde reciben los recursos directamente de la presidenta municipal. Cada miembro del grupo solidario recibe un cheque y se les entrega un calendario de pagos. 8. Asistencia a curso de capacitación de acuerdo a la etapa. 9. Realización de pagos semanales. 10. Seguimiento de los proyectos por parte del FONTOL. 11. Terminación del crédito y posibilidad de pasar a la siguiente etapa. El subcomité técnico se reúne una vez al mes para revisar las solicitudes y dar seguimiento a los créditos otorgados. Posteriormente, se reúne el comité técnico para validar la documentación y/o aprobar créditos. Actores, instituciones, niveles de gobierno participantes y distribución de responsabilidades Participan el nivel federal y el municipal. El federal lo hace a través de FONAES y aporta la mitad de los recursos. El nivel municipal aporta la otra mitad. La participación del nivel federal sólo es a través de la aportación de recursos, ya que es el nivel municipal es que se encarga del diseño, administración y operación del programa. Dentro del nivel municipal, la oficina que se encarga del programa es el FONTOL, quien dentro del organigrama del ayuntamiento es una jefatura de departamento. Pertenece a la Dirección General de Desarrollo Económico y Regulación del Comercio, en donde se encuentra la Dirección de Desarrollo Económico, que se divide en dos subdirecciones: la de empresas municipales y la de promoción de la industria y comercio. La primera de ellas tiene cuatro jefaturas de departamento y una de ellas es el FONTOL.
La oficina del Fontol está integrada por cinco personas: un analista del programa, dos promotores, una secretaria y el director. El analista es el que se encarga de llevar el control de pagos, de ordenar y actualizar la información estadística, de organizar la documentación recibida y de recibir, en primera instancia, las peticiones particulares de los beneficiarios. Los promotores son los que realizan en trabajo de campo (visitas a las comunidades). La secretaria apoya en labores administrativas y el director es el responsable oficial del programa. Relevancia en la agenda local El programa forma parte de la política de desarrollo económico y social del municipio. La parte económica se encuentra en el impulso a la actividad productiva de las comunidades y del autoempleo. La parte social está ligada a la atención de la población en situación de pobreza, entre los cuales se encuentran grupos vulnerables como madres solteras, discapacitados, indígenas y personas de la tercera edad. El programa se enfocó de manera natural en un comienzo a mujeres emprendedoras. Ahora, en etapas más maduras del fondo, existen planes de apoyar a jóvenes por medio de eventos en universidades y presencia en ferias de empleo para ofrecer los microcréditos del FONTOL. Evidencia sobre el impacto del programa Análisis de la calidad en el funcionamiento El programa funciona de manera ordenada. Los responsables tienen claras las funciones que deben realizar. Se cuenta con estadísticas actualizadas y de fácil acceso, por lo que se pueden conocer los beneficiarios que participan y que han participado, la etapa en la que se encuentra cada crédito, el porcentaje de cartera vencida (que es muy bajo) y los datos de cada participante.
Todos los trámites se llevan a cabo mediante formatos ya definidos, por lo cual se puede llevar un proceso organizado. Las personas que acuden, de acuerdo a la visita realizada, saben con quién acudir y los pasos a seguir. Cada vez que comienza un grupo solidario se les informa sobre las responsabilidades contraídas, además tienen el compromiso de asistir a un curso, que es diferente para cada etapa, en donde se pretende brindarles asesoría para el uso del crédito. En el curso de la etapa 1 el objetivo principal es que aprendan a realizar un presupuesto para que lleven el control de los ingresos, egresos y ganancias. Análisis de logros e impactos El programa se considera exitoso porque ha estado funcionando desde 1998 y, a pesar de los cambios en las administraciones municipales, se ha mantenido. Se considera un logro que el presupuesto para dicho programa haya aumentado a través del tiempo, tanto por parte del nivel municipal como del federal. Una de las razones puede ser que los recursos han sido aplicados para el objetivo que fueron planteados y sigue formando parte importante de la agenda del municipio en relación a la atención de grupos vulnerables. Los beneficiarios también han aumentado. Según cifras del FONTOL, de 1998 a 2003 se habían otorgado 348 créditos. Sin embargo, en la actual administración han otorgado 1018 de 2009 a 2010. Al parecer, la gente está bien informada sobre el programa, muestra interés en participar y recibe la atención necesaria con respecto a dudas o necesidades específicas. Una muestra más del funcionamiento adecuado del programa es el comportamiento del presupuesto inicial destinado al programa, puesto que se ha multiplicado de manera considerable. El fondo presenta un crecimiento del 53%, contado hasta septiembre de 2010 con un patrimonio que asciende a $2, 449,422.01. Esto obedece al cumplimiento puntual de los beneficiarios con los pagos. Así, los recursos recuperados pueden volver a utilizarse de manera ágil para otorgar más créditos. En cifras del propio fondo, por cada crédito otorgado, se crean entre uno y cuatro empleos.
Conclusiones El FONTOL es un programa innovador e interesante como objeto de estudio no sólo por su originalidad, sino aún más por dos características que pudieron apreciarse en esta breve revisión sobre su funcionamiento: la sustentabilidad y la replicabilidad del mismo en otros municipios. Es sustentable toda vez que, al tratarse de un crédito revolvente, es factible volver a utilizar los recursos y otorgar más créditos en cada una de las etapas. Los beneficiarios -al contar con un medio para invertir en sus negocios (que de otra manera no tendrían)- presentan la motivación de realizar actividades productivas por ellos mismos y de cubrir sus necesidades básicas de alimentación, vestido y educación. Además, demuestra ser un programa que requiere de una inversión baja que, pese a ello, muestra resultados en forma rápida. Con información clara y ordenada, así como con asesoría personalizada y motivación adecuada que reciben los beneficiarios al participar pueden observarse logros a corto plazo que benefician a grupos desfavorecidos. El fondo muestra altas posibilidades de réplica en otros municipios, ya que como se mencionó líneas arriba- la inversión requerida es baja y los resultados se obtienen de manera pronta. De hecho, el ayuntamiento de Metepec pidió asesoría al de Toluca recientemente para poder llevar a cabo el mismo programa en el municipio; actualmente están por ponerlo en marcha. Una amenaza que presenta un programa de este tipo, si se observa con detenimiento, es el nivel de involucramiento de cada administración en el mismo. De 1998 a 2003 sólo se otorgaron 348 créditos, mientras que en la actual administración la cifra supera los 1000 créditos. El impulso y apoyo por parte de la figura del presidente municipal así como la importancia en la agenda local pueden generar variaciones en el funcionamiento e impacto que pueda tener un programa de este tipo.
Pese a ello, y como comentario conclusivo, conviene resumir que el Fondo para la consolidación de la microempresa en el municipio de Toluca es un programa original que busca el empoderamiento de los grupos vulnerables a través de la autosuficiencia y autodeterminación. Presenta ya un alto grado de institucionalización al contar con normatividad e información estadística y ha presentado un crecimiento favorable en los últimos años de funcionamiento, multiplicando el número de beneficiarios y los recursos del propio fondo, poniendo de manifiesto su potencial y el impacto social que puede llegar a tener en un plazo mediano. Al ser un programa que trata de impulsar proyectos productivos, no sólo proporciona recursos a sus beneficiarios, sino también la capacitación básica que requieren para utilizar los recursos de la mejor manera, aprender a manejar sus propios ingresos y reinvertirlos posteriormente. Esto también puede significar una inversión a largo plazo, ya que el pasar de una etapa a otra se constata el interés de la gente y la factibilidad de llegar a tener un negocio cada vez más autosustentable. Finalmente, escapa de la dinámica tradicional asistencialista consistente en dotación de despensas o entrega de recursos en efectivo. El FONTOL es una acción municipal de largo aliento porque combate a la pobreza en uno de sus frentes más críticos: el empleo.