Nueva Ecuación Estado Mercado Sociedad para el desarrollo en América Latina y el Caribe ANTONIO PRADO SECRETARIO EJECUTIVO ADJUNTO Seminario Internacional Papel do Estado no Século XXI: Desafíos para a Gestão Pública Brasilia, 3 de septiembre de 2015
Es necesario crear una nueva arquitectura estatal que permita posicionar al Estado en el lugar que le corresponde en la conducción de las estrategias de desarrollo de los países de la región. A partir de una mirada crítica de su desempeño histórico, debemos ser capaces de perfilar ese papel, dotarlo de las herramientas suficientes y encontrar su lugar preciso, en equilibrio con el mercado y el ciudadano, procurando alcanzar el equilibrio óptimo de esta trilogía en la dinámica del desarrollo. CEPAL (2010) La Hora de la Igualdad.
Contenidos La encrucijada y el contexto internacional complejo Las características de la actual ecuación Estado mercado sociedad (ciudadanía) Los pactos para la igualdad como instrumento para la construcción de la nueva ecuación La nueva ecuación Estado mercado sociedad (ciudadanía)
La región se encuentra en una encrucijada Luego de años de bonanza, la región enfrenta desaceleración económica No se hizo lo suficiente para incrementar productividad y reducir desigualdad Hubo progresos sociales pero se estanca y continúa con la peor distribución del ingreso y otras desigualdades Con desafíos de sostenibilidad ambiental para transitar hacia sendas bajas en carbono Con democracias estables pero con nuevos desafíos Con caminos de integración de geometría variable
La región enfrenta restricciones críticas Externas Pérdida del dinamismo del comercio internacional Fin del superciclo de precios de materias primas Volatilidad financiera Alta vulnerabilidad a fenómenos climáticos Trampa de los países de renta media Endógenas Estructura productiva desarticulada Empleo informal de baja productividad Baja eficiencia dinámica Crecimiento económico menor y dependiente del consumo Insuficiente inversión Estancamiento de la caída de la pobreza Débil gobernanza de los recursos naturales y del medio ambiente Escasez de bienes públicos de calidad Debilidad institucional
Un contexto más complejo La economía mundial no se ha expandido como se esperaba. Las proyecciones de crecimiento del 2015 se han reducido en un año de 3,2% al 2,8%. Recuperación del crecimiento en Estados Unidos (por encima su estimación inicial de 2,8% en 2015) con impacto positivo en México, Centroamérica y El Caribe por remesas, turismo y comercio. Desequilibrios fiscales y falta de competitividad en la Eurozona con altos niveles de desempleo y con un crecimiento en 2015 de 1,6% con impacto en la reducción del comercio global. Desaceleración en China de 9,2% en 2011, a 7,0% en 2015 con impacto en países exportadores de recursos naturales. Incertidumbre sobre el momento en que Estados Unidos subirá su tasa de interés y una etapa de QE en Europa, lo que generaría condiciones financieras más volátiles.
América Latina y el Caribe han registrado una desaceleración del crecimiento desde 2010 9 8 7 6 5 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO INTERANUAL DEL PIB, 2010-2015 a (En porcentajes, sobre la base de dólares constantes de 2010) 6,1 7,7 6,0 4 3 2 1 0 3,7 2,9 2,5 2,3 2,5 0,9 0,5 0,5 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I 2010 2011 2012 2013 2014 2015ᵃ Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Cifras preliminares.
50 40 30 20 10 Con avances en reducción de la pobreza gracias a las políticas implementadas en los últimos diez años, pero con un estancamiento desde 2012 48.4 AMÉRICA LATINA a/: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA, 1990 2014 b/ (En porcentaje de personas) 22.6 43.8 43.9 18.6 19.3 41.9 15.3 33.5 12.9 29.6 28.1 28.1 28.0 11.6 11.3 11.7 12.0 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 AMÉRICA LATINA Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DE GINI, ALREDEDOR DE 2010 0.50 0.45 0.41 0.37 0.34 0.33 0.34 0 1990 1999 2002 2005 2008 2011 2012 2013 2014 Pobres Indigentes 0.00 América Latina y el Caribe (18) África Subsahariana (39) Asia Oriental y el Pacífico (10) África del Norte y Oriente Medio (9) Asia Meridional (8) Europa Oriental y Asia Central (21) OCDE (22) Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Estimación correspondiente a 19 países (incluye Haití). b/ Las cifras 2014 corresponden a una proyección.
La encrucijada apela a la redefinición de una nueva ecuación Estado-mercado-sociedad (ciudadanía) Los últimas dos décadas han dejado lecciones a la región en relación a la ecuación Estado mercado-sociedad: El mercado es bueno en la producción, pero malo para distribuir. Sin regulación, reproduce estructuras centradas en actividades poco intensivas en conocimiento e ineficientes ambientalmente. El Estado puede hacer mucho, pero no lo puede todo. La sociedad (ciudadanía) demanda transparencia, voz, participación y democracia.
El mercado en la actual ecuación Estado Mercado Sociedad (ciudadanía)
El innegable rol del sector privado como agente central del mercado AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): PROPORCIÓN DE LA FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO CORRESPONDIENTE A LA INVERSIÓN PÚBLICA a Y A LA PRIVADA, 2013 (En porcentajes, sobre la base de la moneda nacional a precios constantes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Estudio Económico 2015. a La inversión pública incluye las empresas públicas. En el caso de Colombia, las empresas públicas forman parte del sector descentralizado. Este comprende los establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos.
Inversión en I+D en la región contrasta con la de Europa AMÉRICA LATINA UNIÓN EUROPEA Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, Espacios de diálogo y cooperación productiva: el rol de las pymes, 2015.
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 La región exhibe muy bajos niveles de productividad AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y OTRAS REGIONES: PIB POR OCUPADO, POR REGIÓN, 1991-2012 (En dólares constantes de 2005) 75000 62500 Economía desarrolladas y Unión Europea América Latina y el Caribe 30000 25000 50000 37500 Mundo Este asiático 20000 15000 25000 12500 Sureste asiático y Pacífico 10000 5000 0 0 Fuente: CEPAL, sobre la base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Heterogeneidad estructural: la fábrica de la desigualdad AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009 (En porcentajes) AMERICA LATINA (18 PAÍSES): PIB POR OCUPADO, ALREDEDOR DE 2009 (En miles de dólares) Fuente: CEPAL, Cambio Estructural para la Igualdad, 2012.
Distribución del ingreso antes de impuestos y transferencias Islandia Dinamarca Noruega Países Bajos República Eslovaca Suecia Canadá República Checa Eslovenia Australia Polonia Finlandia Estonia Bélgica Luxemburgo España Austria Francia Alemania Italia Estados Unidos Grecia Reino Unido Portugal Irlanda OCDE-25 Venezuela (Bol. Rep. de) El Salvador Uruguay Nicaragua Ecuador Perú México Paraguay Costa Rica Colombia Argentina Panamá Chile Honduras Republica Dominicana Brasil AL-16 AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DE LA OCDE: ÍNDICE DE GINI 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2015. 47.1 50.7
El Estado en la actual ecuación Estado Mercado Sociedad (ciudadanía)
El Estado tiene un rol central para corregir ex post las dinámicas desigualadoras del mercado AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DE LA OCDE: ÍNDICE DE GINI ANTES Y DESPUÉS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS Islandia Dinamarca Noruega Países Bajos República Eslovaca Suecia Canadá República Checa Eslovenia Australia Polonia Finlandia Estonia Bélgica Luxemburgo España Austria Francia Alemania Italia Estados Unidos Grecia Reino Unido Portugal Irlanda OCDE-25-37.6 47.1 Venezuela (Bol. Rep. de) El Salvador Uruguay Nicaragua Ecuador Perú México Paraguay Costa Rica Colombia Argentina Panamá Chile Honduras Republica Dominicana Brasil AL-16-6.1 50.7-60.0-40.0-20.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 Variación porcentual Después de impuestos y transferencias Antes de impuestos y transferencias Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2015.
La región recauda poco y mal Baja carga tributaria en la mayoría de los países. Estructura tributaria regresiva. Alta evasión. Exenciones generalizadas. Tratamiento especial del capital. REGIONES Y PAÍSES SELECCIONADOS: ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA, 2012-2013 (En porcentajes del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2015. a Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.
Varios países han realizado cambios en el Impuesto Sobre la Renta, en especial para gravar las rentas de capital Argentina (2013) México (2013) Chile (2014) Nicaragua (2012) Colombia (2012, 2014) Ecuador (2007, 2014) El Salvador (2009, 2011) Guatemala (2012) Honduras (2010, 2014) Panamá (2009-2012) Paraguay (2012) Perú (2007, 2012, 2014) República Dominicana (2012) Uruguay (2007, 2012-2013) Venezuela (2014) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2015.
Brasil Argentina Bolivia Uruguay Costa Rica Chile Colombia Ecuador Nicaragua México Panamá Perú Honduras Paraguay El Salvador Venezuela Rep. Dominicana Guatemala AL-18 OCDE-34 Los ingresos tributarios han aumentado, en promedio, de 16 a 21 puntos de PIB desde el 2000, pero sigue siendo muy heterogénea INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA, 2000 y 2013 (En porcentajes del PIB ) 40 35 30 36 31 28 27 34 25 20 15 22 20 20 19 19 19 19 18 18 16 16 14 14 13 21 10 5 0 2013 2000 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Evitar evasión y elusión fiscal y regular flujos ilícitos Los flujos financieros ilícitos representan una enorme salida de recursos financieros de las economías en desarrollo En promedio entre 2002-2011 en LAC los flujos financieros ilícitos duplicaron las remesas y representaron 14 veces la ODA. 140 120 FLUJOS ILÍCITOS PROCEDENTES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE PARA 2002-2011 (Promedios, en miles de millones de dólares) 113.1 100 84.9 80 63.7 60 50.8 40 20 7.8 0 Flujos Ilícitos Inversión extranjera directa Flujos financieros privados Remesas ODA
Existen graves fisuras y omisiones en los sistemas de protección social de la región AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): POBLACIÓN DE HOGARES QUE NO CUENTAN CON SEGURIDAD SOCIAL Y NO RECIBEN PENSIONES NI TRANSFERENCIAS PÚBLICAS ASISTENCIALES, POR QUINTILES DE INGRESO, 2009 (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 La inversión resulta insuficiente para el desarrollo En infraestructura En investigación, ciencia e innovación En instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento inclusivo En matrices más limpias desde el punto de vista ambiental 40 35 30 25 20 15 10 FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO, 1950-2010 (En porcentajes del PIB sobre la base de dólares constantes de 2005) 23.1 América Latina 18.0 18.5 17.9 20.1 Asia Oriental y el Pacífico 22.9 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales, y World Development Indicators.
Persistente escasez de la infraestructura económica CAPACIDAD DE GENERACIÓN ELÉCTRICA, 1980-2012 (En megavatios por cada 1.000 habitantes) DENSIDAD DE LA RED VIAL TOTAL, 2007 Y 2012 (En kilómetros por cada 100 km 2 ) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Estudio Económico 2015.
Fuente: Banco Mundial. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports Región con moderada calidad de regulación MUNDO: ÍNDICE DE CALIDAD DE REGULACIÓN, 2013
Fuente: Banco Mundial. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports Región baja confianza en la justicia y cumplimiento de leyes y reglamentos MUNDO: ÍNDICE DE IMPERIO DE LA LEY (RULE OF LAW), 2013
Fuente: Banco Mundial. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports Región bajo control de la corrupción MUNDO: ÍNDICE DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN, 2013
La ciudadanía en la actual ecuación Estado Mercado Sociedad (ciudadanía)
La sociedad (ciudadanía) en la actual ecuación Demanda de transparencia, rendición de cuentas y participación Democracia en sus tres dimensiones: social, económica y política. Sociedad no solo objeto de las políticas públicas, sino demanda participación en el proceso de definición, ejecución e implementación. La ciudadanía concurre como portadora de derechos de cuyo cumplimiento el Estado es garante Expresión de ello son: Iniciativas de gobierno abierto, datos abiertos, Principio 10, los presupuestos participativos, La Carta mundial por el derecho a la ciudad, la Carta de Montreal, la Carta Europea de derechos en ciudad, entre muchos instrumentos de participación impulsados por la ciudadanía.
Región con niveles regulares de participación y rendición de cuentas MUNDO: ÍNDICE DE VOZ Y RENDICION DE CUENTAS, 2013 Fuente: Banco Mundial. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports
Sociedad (ciudadanía) que no se siente representada AMÉRICA LATINA: SENTIMIENTO DE REPRESENTACIÓN POR EL GOBIERNO O EL PARLAMENTEO/CONGRESO, 2015 (En porcentajes) FUENTE: Latinobarómetro 2015. P. Usted se siente políticamente representado por el gobierno? Y por el parlamento/congreso?
Los pactos como instrumento de construcción de la nueva ecuación Estado Mercado Sociedad (ciudadanía)
Política y políticas: la importancia de pactar La encrucijada de la región requiere revisar la relación entre instituciones y estructuras, con una amplia gama de agentes El pacto es un instrumento político para implementar, en un contexto democrático, las políticas y las reformas institucionales con perspectiva estratégica, de mediano plazo, con menores riesgos de que sean revertidas El pacto social es necesario ante un momento de cambios en las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad, con efervescencia social y nuevas modalidades de participación La ciudadanía concurre como sujeto del pacto y portadora de derechos de cuyo cumplimiento el Estado es garante
Pactos para la Igualdad Urge la renovación de pactos fiscales Confianza y reciprocidad entre el Estado y los ciudadanos Consolidar gasto público con impacto redistributivo Acuerdos sobre origen y destino de recursos para el Estado Con transparencia y rendición de cuentas Acuerdos para una mejor gobernanza de los recursos naturales: aprovechando las ganancias extraordinarias Inversión para la productividad: transables (manufactura con innovación) y no transables (infraestructura) Coordinación de políticas macro, industriales, sociales y ambientales Concertación y consulta social con rendición de cuentas
La reciprocidad como base de un pacto fiscal: elevar la calidad del gasto sobre la base de derechos Fuente: CAF, 2011. Nueva Ecuación Estado Mercado Sociedad para el desarrollo 35 en ALC
Pacto fiscal, actores y reciprocidad: estrechar el vínculo con la ciudadanía Según la encuesta CAF, en América Latina las familias pagarían más impuestos si el Gobierno hiciera mejor su trabajo (www.caf.com/investigacion) Elimina la corrupción: 11,5% pagaría más Mejor salud y educación: 11,5% Mas seguridad: 11,4% Mayor protección para los pobres: 9.2% Al ciudadano no le gusta pagar impuestos, pero al pagarlos se siente con más derecho a exigirle a las autoridades 72,6% de los hogares de América Latina tienen esta opinión La evidencia señala la existencia de un círculo virtuoso entre impuestos (sobre todo directos), rendición de cuentas, reciprocidad y calidad del gasto público
Una refundada arquitectura productiva Promover el cambio estructural transversalizando la sostenibilidad ambiental Con nuevas instituciones que promuevan productividad a partir de una política industrial explícita Vincular los sectores de baja productividad con los que ya están en la frontera tecnológica Estrategia integrada de apoyo a pymes con financiamiento inclusivo y que las articule con sectores más dinámicos Más jerarquía para ciencia y tecnología Con mecanismos para mediar en los conflictos socioambientales Ordenamiento del territorio y de planificación urbana
Productividad laboral Una buena articulación entre gasto social y estructuras permite conjugar más gasto social, productividad e igualdad PRODUCTIVIDAD LABORAL Y GASTO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, ALREDEDOR DE 1990 Y 2010, Y DESIGUALDAD, ALREDEDOR DE 2010 (En dólares constantes de 2005 y porcentajes) 100000 90000 80000 70000 60000 Singapur, 44.8 Hong Kong (RAE de China), 43.1 Canadá, 32 Estados Unidos, 38 Australia, 33.4 Nueva Zelanda, 31.7 Irlanda, 33.1 Dinamarca, 25.2 Suecia, 26.9 Finlandia, 26 50000 40000 Rep.de Corea, 31.1 30000 México, 47.2 Chile, 50.1 20000 10000 Uruguay, 45.3 Venezuela (Rep.Bol.de), 44.8 Argentina, 44.5 Colombia, 55.9 Costa Rica, 50.7 Brasil, 54.7 Ecuador, 49.3 Perú, 48.1 0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 Gasto social como porcentaje del PIB Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Standardized World Income Inequality Database, versión 4.0, septiembre de 2013; Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), STAN Structural Analysis Database; y Banco Mundial, World Development Indicators.
Una nueva ecuación Estado-mercado-sociedad (ciudadanía) Lo público como espacio de los intereses colectivos y no una representación de lo estatal o lo nacional Acuerdos políticos para un nuevo contrato social e intergeneracional con definición de responsabilidades, protección de derechos y sistemas de rendición de cuentas Afianzamiento de una cultura de desarrollo colectivo basada en la tolerancia de la diferencia y la diversidad Visión estratégica de desarrollo de largo plazo y desde dentro, que promueva pactos entre actores productivos Espacios de diálogo entre el sector privado y las instituciones públicas para compatibilizar las estrategias empresariales con los objetivos de desarrollo Se precisan instituciones y políticas para articular la inversión con el tejido productivo local en sectores prioritarios en sus planes de transformación productiva
Protagonismo del Estado Mercado Sociedad (ciudadanía) La nueva ecuación exige pactos de largo plazo Estrategia de desarrollo Capacidad fiscal Gestión profesional Transparencia y participación social Regulado Con financiamiento adecuado Coordinación para estrategia de desarrollo Estímulo para instituciones más fuertes Participación y acceso a las políticas públicas Democracia política, social y económica
Es preciso que el nuevo paradigma del desarrollo dé lo mejor de sí en aras de una globalización que propicie una mayor conciencia colectiva sobre los bienes públicos globales, permita a públicos muy diversos tener voz en el concierto abierto de la gobernabilidad global, dando así más vida a la democracia en el planeta, haga llegar a los sectores excluidos las herramientas necesarias para reducir las brechas en materia de capacidad, derechos ciudadanos y acceso al bienestar, y se anticipe con políticas de largo plazo, pero de urgente implementación, a los escenarios que proyectan las tendencias, tanto en materia climática como demográfica, tecnológica y cultural. CEPAL (2010) La Hora de la Igualdad.