Carlos Caballero Argáez Carlos Eseban Posada P. UNA NOTA OBRE LO ELEMENTO COUNTURALE ETRUCTURALE DEL DEFICIT FICAL EN EL CAO COLOMBIANO RECIENTE I. Inroducción En los úlimos cinco años el rimo de crecimieno de la economía colombiana se redujo con respeco a su promedio hisórico. En un principio ese fenómeno se consideró emporal, resulado de la crisis de 1998/99 y de la consecuene conracción de 4.3% del PIB en 1999. La caída del crecimieno, sin embargo, se ha prolongado por varios años. La perspeciva acual es la de una recuperación lena, que solo en 26 llevaría la asa de crecimieno del produco al 4% anual. La reducción del crecimieno uvo lugar después de varios años a lo largo de los cuales el gaso público se expandió en forma noable. El gaso público pasó de represenar 21.6% del PIB en 1991 a 38.9% diez años más arde. Los ingresos corrienes del Esado ambién aumenaron. Los recaudos de impuesos, en paricular, que represenaban 13.9% del PIB en 1991, se elevaron a 17.3% del PIB en 21. in embargo, el balance del secor público consolidado como proporción del PIB ransió de una siuación de equilibrio en 1991 a un défici de 5.5% en 1999, y se prevé uno de 4.% para 22. El défici del gobierno cenral, por su pare, pasó de.2% en 1991 a uno proyecado para finales de 22 de 6.5% del PIB. Ese comporamieno uvo una consecuencia no esperada: la deuda pública aumenó. u incremeno se acepó bajo el supueso de que la economía reanudaría rápidamene su crecimieno y que, al hacerlo, la relación deuda/pib se esabilizaría y sería posible generar los superávi primarios requeridos para cumplir con las obligaciones gubernamenales sin ropiezo alguno. La realidad, sin embargo, esá mosrando una siuación diferene a la previsa. La economía se expande en la Las opiniones y cálculos conenidos en ese documeno son de la exclusiva responsabilidad de sus auores; por ano, no compromeen al Banco de la República ni a los demás miembros de su Juna Direciva. e agradecen los numerosos comenarios de varios miembros de la Juna Direciva y funcionarios del Banco a versiones aneriores de esa noa. Los auores son miembro de la Juna Direciva e invesigador del Banco de la República, respecivamene.
acualidad a un rimo inferior al del crecimieno de la población, la relación deuda pública/pib superó la asa de 5%, y se gesó un problema de sosenibilidad de la deuda pública. De ora pare, el análisis de las fuenes de crecimieno de la economía colombiana sugiere que la asa poencial de crecimieno de la economía disminuyó en las úlimas décadas, en buena pare como consecuencia de la caída de la producividad mulifacorial (el residuo de olow), cuyo crecimieno ha sido débil o casi nulo desde principios de los años ochena (véase el cuadro 1). Cuadro 1. El crecimieno colombiano: 195-1996 % 195-1975 1976-1996 Capial 4,5 4,9 Trabajo 2,7 3,3 PIB 4,9 4,1 Residuo 1,9,1 Fuenes: GRECO (22); El crecimieno económico colombiano en el siglo XX, Banco de la República-Fondo de Culura Económica. Es claro, ambién, que la violencia, la inseguridad y el desempleo han afecado la calidad y la canidad ano del capial humano como del capial físico. Hay dudas, enonces, sobre la posibilidad de un rápido reorno del crecimieno del produco per-cápia a un rimo como el del período 1925-75 1. En esas circunsancias, es imporane pregunarse hasa qué puno la capacidad de crecimieno de la economía ha sufrido un cambio de nauraleza esrucural y cuáles serían las implicaciones del mismo sobre la políica fiscal que ejecue el gobierno, sobreodo si se iene en cuena la explosión del gaso público de los úlimos diez años. Esos inerroganes y sus respuesas deberían servir para considerar el énfasis relaivo que legisladores y auoridades, en su propósio de reducir el défici fiscal, deban colocar en el incremeno de los impuesos y en el recore del gaso público. 1 Posada, Carlos Eseban, y Wilman Gómez, Crecimieno económico y gaso público: un modelo para el caso colombiano, Borradores de Economía (Banco de la República), No. 218, 22. 2
En ese conexo, es fundamenal comprender adecuadamene la relación enre el comporamieno del PIB poencial y la políica fiscal. Para ello, en esa noa se inroducen los elemenos coyunurales y esrucurales del balance del secor público para el caso colombiano. En paricular ineresa deerminar la relación enre el balance (superávi ó défici) primario esrucural y el observado. i la relación enre el balance primario esrucural y el observado fuera igual a 1, lo que podría considerarse como una siuación de equilibrio macroeconómico, odo el balance observado endría nauraleza esrucural. i la relación es mayor a 1, el balance esrucural superaría al observado, condición bajo la cual un mayor crecimieno de la economía debería elevar el superávi primario observado, o reducir el défici. si es menor que 1 habría un superávi primario coyunural ya que el produco observado sería superior al poencial; la economía, por ano, esaría creciendo por encima de su poencial. La paricipación del superávi esrucural en el observado depende de parámeros como la uilización de la capacidad produciva de la economía, la arifa media de impuesos, la elasicidad de los recaudos a la acividad económica o al ingreso, el gaso público como proporción del PIB y la relación enre las asas de crecimieno del PIB poencial y del observado. Por esa razón es de inerés deerminar la sensibilidad de la paricipación del superávi esrucural en el observado. u análisis y el de sus deerminanes son úiles para el diseño de la políica fiscal y sus diferenes elemenos. II El balance esrucural del secor público El balance esrucural del secor público refleja la siuación fiscal superávi o défici que exisiría si el PIB esuviese en su nivel poencial. Ese indicador excluye, por ano, efecos cíclicos de la acividad económica y, en países como Chile, facores fuera de conrol de la auoridad fiscal como podría ser una caída de los precios del principal produco de exporación el cobre en el caso de Chile por debajo de su endencia de largo plazo. 2 El indicador del balance esrucural del secor público provee un marco para diseñar reglas de políica fiscal. En Chile, por ejemplo, ese concepo se uiliza en la formulación ex-ane de la políica 2 Marcel, M., Tokman, M., Valdés, R. y Benavides, P.; Balance Esrucural Del Gobierno Cenral Meodología y Esimaciones para Chile: 1987-2, Esudios de Finanzas Públicas, epiembre de 21, Gobierno de Chile, Miniserio de Hacienda, Dirección de Presupueso. 3
fiscal; el presupueso se elabora eniendo en cuena un objeivo específico del balance esrucural. De esa manera, a parir de la proyección de las brechas enre los ingresos corrienes y los ingresos esrucurales del período, que dependen, a su urno, de las brechas proyecadas enre el PIB poencial y el PIB efecivo, y enre el precio del cobre de coro y de largo plazo, se deermina el crecimieno máximo del gaso. Una vez esimados los ingresos esrucurales, se deerminan los gasos esrucurales que permien cumplir con el balance esrucural deseado. del gaso esrucural se hace ránsio al gaso conable y se fija un límie de crecimieno máximo para ese úlimo, con respeco al ejecuado el año anerior. Los gasos y los ingresos fiscales no dependen exclusivamene de las decisiones de la auoridad fiscal, es decir, del Miniserio de Hacienda, en el caso de Colombia. Muchos gasos son la expresión de compromisos consiucionales o legales asumidos en el pasado por el Esado, frene a los cuales el gobierno de urno iene poco o ningún conrol. De ahí, por ejemplo, que en Colombia se mencione frecuenemene la inflexibilidad del gaso. A su urno, imporanes componenes de los ingresos se ajusan auomáicamene de acuerdo con la evolución de la coyunura económica y quedan, por lo ano, sujeos a flucuaciones que no reflejan decisiones de políica fiscal. Esa caracerísica de los movimienos de las cuenas fiscales, originados en decisiones pasadas de políica y en facores exógenos, genera problemas para formular e inerprear la políica fiscal. Como se comena en el documeno del Miniserio de Hacienda de Chile, si durane un período de conracción económica se produce un défici, es ése el resulado de una políica deliberadamene expansiva o de la declinación en la base ribuaria por facores ajenos al conrol de la auoridad? Hasa dónde se pueden gasar las holguras fiscales que genera el crecimieno? Cuán compaible es el presupueso con las meas de la políica macroeconómica? Cuán ransiorios son los défici fiscales? Qué presión generarán las acuales decisiones de gaso sobre las finanzas públicas en el mediano plazo?. Esos inerroganes son relevanes en la siuación colombiana acual, pero poca referencia se hace a ellos en el debae público 3. De ahí la imporancia de hacer un ineno por esimar el balance esrucural del secor público. 3 Ibíd., Pág. 14. 4
III. Análisis El puno de parida es la siguiene definición del balance primario del secor público no financiero 4 : ( 1) = τ G iendo el primer érmino del lado derecho de la ecuación 1 el recaudo de ingresos públicos corrienes neo de subsidios (e incluyendo ingresos de empresas públicas pero excluyendo enradas por présamos u oros ingresos exraordinarios) y el segundo érmino el gaso público (G, excluyendo el pago de inereses de la deuda pública). El recaudo de ingresos públicos en un año dado es el resulado, como se expresa en la misma ecuación (1), de una arifa media (ponderada implícia, τ ) aplicable al produco y de ése. Para efecos prácicos se considera que la base gravable es el PIB real (). Lo anerior implica una definición de recaudos an sencilla que supone una elasicidad uniaria 5 ; podría susiuirse por una definición más realisa pero, para los efecos de esa noa, basa con al supueso. Además, podemos descomponer el gaso público en dos elemenos: ( 2) G = G + G n i iendo n e i indicaivos de gaso necesario (o no reducible) e innecesario (o reducible). De ora pare, el balance primario observado se puede descomponer en dos pares: el esrucural ( e ) y el coyunural ( c, ése úlimo es la suma del cíclico y de oros elemenos ransiorios): ( 3) = + e c El balance primario esrucural lo definimos así: 4 El origen de esa sección fue un ineno previo de formalizar y hacer explícios los supuesos de un arículo de Daniel Gros (Financial Times, 24 de ocubre/22) sobre el défici público en los países de la Unión Europea, y principalmene Alemania. 5 En efeco: ( dτ )( ) = 1. d τ 5
( 4) e =τ p G n iendo p el produco poencial. La definición del balance primario esrucural es alamene simplificada; supone que el gaso público es auónomo con respeco al PIB. Además se supone que el produco poencial es independiene de la arifa ribuaria media, y no se ienen en cuena los efecos que pueden ener los cambios de precios relaivos (variaciones de la relación enre los deflacores del gaso público y del PIB) sobre los niveles del balance o su paricipación en el produco. El supueso sobre la independencia del produco poencial con respeco a la arifa ribuaria es especialmene fuere ( heroico ); pero si se susiuye por un conjuno de supuesos realisas al respeco (ener en cuena los múliples ribuos que disorsionan los incenivos al rabajo, al ahorro y a la inversión), los cálculos conducirían a resulados cuaniaivos diferenes pero que darían mayor fuerza a la conclusión acerca de la imporancia de un análisis que disinga enre el balance esrucural y el balance coyunural como marco de referencia para analizar las políicas de impuesos y gasos públicos. e puede considerar que aquello que relaciona el produco observado con el produco poencial es el grado medio de uilización de las capacidades producivas : ( 5) µ ; µ > = p Además, podemos disinguir enre las asas de crecimieno del produco observado y del produco poencial, así: (6) (7) = p 1 = (1 + y) = (1 + y) ; p1 (1 + g) = p (1 + g) ; Por ano: (8) (9) c c = τ 1 = τ ( 1 µ ) p G Gi i 6
Pero: (1 + y) µ = Así que: p(1 + g) 1+ 1+ y g (1) c 1+ 1+ = τ 1 µ g y G i Mienras que, según 3: ( 11) e = c Con algunos supuesos, y uilizando las asas de crecimieno del PIB real desde 1997 hasa 22 (la de ese úlimo año se esima en 1,6%), es posible calcular los balances coyunural y esrucural. En paricular, se supone que la asa de crecimieno del produco poencial del período 1997-22 fue 1,2% anual. Con base en ese supueso y si se supone, además, que µ 1998 =1, se genera una brecha de produco para 22 de 3%, similar a la conemplada por el Modelo de Mecanismos de Transmisión consruido y uilizado por el Banco de la República. El supueso sobre la magniud de los gasos innecesarios es de carácer más provisional -por fala de esudios al respeco - pero muy probablemene es basane conservador. Los cuadros 2 y 3 exponen los supuesos y los resulados de la esimación Cuadro 2. upuesos (y daos) del cálculo del balance primario esrucural de 22 τ 1 g y,7,337 µ 5,12,4,25 1997 =,7,337 µ 4,12,4,25 1998 = G i 7
c Cuadro 3. El balance primario esrucural: resulados para 22 c Gi + e e G i 1997 1997 1997 1997 -,39 -,14,46,21 1998 1998 1998 1998 -,36 -,11,43,18 De acuerdo con lo anerior - y siempre y cuando se consideren acepables los supuesos - el balance primario coyunural de 22, es decir, el défici aribuible al comporamieno de la acividad produciva, equivale a una cifra enre 3,6 y 3,9% del PIB. Pero, si el cálculo se hace sin disinguir enre gasos necesarios e innecesarios equivaldría a una cifra enre 1,1% y 1,4% del PIB. El balance primario esrucural, en cambio, es posiivo y se puede esimar en una cifra enre 4,3% y 4,6% del PIB. De nuevo, al omiir la diferencia enre gasos necesarios e innecesarios resula un superávi primario esrucural enre 1,8% y 2,1% del PIB. De ahí la imporancia de recorar el gaso innecesario y hacer menos vulnerable las finanzas públicas a los ciclos de la economía. IV: Resumen y conclusiones La economía colombiana regisra desde mediados de los años 9 una siuación de desequilibrio fiscal, produco de una fuere expansión del gaso público, por cuano durane esos años se aprobaron varias reformas ribuarias que elevaron los impuesos. El défici fiscal se ha raducido en un incremeno de la deuda pública, ano inerna como exerna 6. Eso ha generado preocupación con respeco a la sosenibilidad de esa úlima hacia el fuuro. 6 Durane los novena el crecimieno real de los gasos primarios del gobierno nacional cenral duplicó el de los ingresos (9,3% versus 4,4% por año en promedio). 8
A parir de 1998 el crecimieno de la economía se desaceleró, marcando una asa anual media de.4%. En esa noa se ha realizado una descomposición del balance primario público (supuesamene) observado para el año 22 en dos componenes: el esrucural y el coyunural; la descomposición esá asociada a la evolución de la economía. De acuerdo con los supuesos uilizados, y aún si se omie la diferencia enre gasos públicos reducibles e irreducibles, se puede considerar que el secor público no financiero regisró un défici primario coyunural equivalene a una cifra enre 1,1% y 1,4% del PIB en el año 22 mienras que alcanzó un superávi primario esrucural por un mono que esá enre 1,8% y 2,1% del PIB. Los balances primarios ascienden a cifras más grandes (ano para el défici coyunural como para el superávi esrucural) si se hace una disinción enre gasos reducibles y gasos irreducibles. Así las cosas, sería de esperar que, en la medida en la cual se avance exiosamene en el ajuse fiscal, se reduzca efecivamene la paricipación del gaso público en el PIB, y en que el PIB observado reome la senda de su crecimieno poencial, vaya desapareciendo el componene coyunural del défici, y aumenen los recaudos ribuarios en función de la expansión del PIB. Es imporane, enonces, que el PIB observado se acerque al PIB poencial. no parecería necesiarse un rimo de crecimieno de 5% anual para resolver el problema; un crecimieno del produco observado enre 2% y 4% anual en los próximos años haría menos difícil la solución del problema fiscal. in embargo, si el PIB poencial desacelera su rimo de expansión, el desequilibrio fiscal se acenuaría. La políica fiscal debería ener en cuena los comporamienos de los producos observado y poencial. Para ello sería imporane desarrollar en Colombia la meodología del Balance Esrucural del ecor Público que se aplica en los países desarrollados y en Chile, por ejemplo y, con ella, inroducir un indicador simple y comprensible para el público en general, de balance (superávi o défici) esrucural. De nuevo, las rayecorias que sigan el produco poencial y el observado serían fundamenales para el diseño de la políica fiscal. Bajo el escenario de un mayor crecimieno del produco observado en los próximos años, de al forma que se acerque al poencial (y que ése se expanda a una asa de 1,5% anual), no se requeriría, en principio, una reforma ribuaria que eleve de manera drásica los ingresos, y el énfasis de la 9
políica fiscal debería colocarse más en el recore y la recomposición del gaso público. Las sucesivas reformas ribuarias no han dado lugar a una siuación de equilibrio fiscal sino, por el conrario, habrían conribuido a manener el desequilibrio. Por esa razón es imporane asegurar que el incremeno de los ingresos ribuarios que genere la reforma ribuaria de 22 no conduzca a mayores presiones de gaso sino a la obención de superávi fiscales que pudieran dar lugar, oporunamene, a una nueva reforma que racionalice, de una vez por odas, la esrucura financiera colombiana. Para el logro de esos propósios se recomendaría reesrucurar el sisema de ransferencias a los deparamenos y los municipios desde el gobierno cenral e inroducir, simuláneamene, una reforma ribuaria erriorial que oorgue mayor auonomía a los enes errioriales en la imposición y recolección de los ribuos de nivel local. En cuano a la recomposición del gaso público se podría, por ejemplo, financiar el mayor gaso en seguridad y defensa con base en recores en oros rubros de gaso. Bajo el escenario de un esancamieno del PIB poencial, la siuación sería más compleja pues se endría que endurecer la acual políica ribuaria y recorar más inensamene el gaso público. De esa manera, la solución definiiva al problema fiscal dependería, ane odo, del ajuse del gaso y de la recuperación del crecimieno económico. En la medida en la cual esas condiciones se convieran en realidades será posible garanizar la sosenibilidad fuura de la deuda pública. 1