2017 Índice de la Gobernanza de Recursos Naturales 7. o COLOMBIA: CALIFICACIÓN Y CLASIFICACIÓN EN EL IGR Bueno (>75) Satisfactorio (60-74) Colombia (petróleo y gas) Débil (45-59) Deficiente (30-44) Malo (<30) El sector petrolero y gasífero de Colombia se desempeña de manera satisfactoria en el Índice de la Gobernanza de los Recursos Naturales (IGR) 2017, con una calificación general de 71 de 100, y con el octavo puesto en el Índice general y el tercero en América Latina y el Caribe detrás de los vecinos regionales Chile y Brasil. El sector petróleo y gas colombiano tiene uno de los mejores desempeños en cuanto a gestión de los ingresos públicos. Las reservas de hidrocarburos del país han sido calculadas en 2,300 millones de barriles de petróleo y cuatro billones de pies cúbicos de gas. 1 Colombia es el cuarto productor de petróleo de América Latina y el Caribe, y en 2015 más de la mitad de las exportaciones del país fueron hidrocarburos. 2 Según el informe 2015 de país de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), más de tres cuartas partes de los ingresos del gobierno provenientes de los recursos extractivo provino del sector hidrocarburos. El gobierno está buscando más inversiones destinadas a exploración dado que las reservas están agotándose. Colombia: calificaciones agregada y por componente EXTRACCIÓN DE VALOR 59 /100 CALIFICACIÓN AGREGADA 71 /100 GESTIÓN DE INGRESOS 85 /100 CONDICIONES GENERALES 67 /100 DE GOBERNABILIDAD
RESUMEN DE LOS RESULTADOS DEL ÍNDICE Si mejora la gobernanza en el proceso de otorgamiento de licencias y el impacto local, Colombia podría alcanzar una calificación satisfactoria en extracción de valor Colombia: calificaciones por subcomponente Índice de la Gobernanza de Recursos Naturales Extracción de valor Proceso de otorgamiento de licencias Tributación Impacto local Empresas de propiedad del Estado Gestión de ingresos Proceso presupuestario nacional Transferencias subnacionales Fondo soberano Condiciones generales de gobernabilidad Voz y rendición de cuentas Eficiencia gubernamental Calidad regulatoria Estado de derecho Control de la corrupción Estabilidad política y ausencia de violencia Datos abiertos Dentro del componente Extracción de Valor del Índice que mide la gobernanza del proceso de otorgamiento de licencias, la tributación, los impactos locales y las empresas de propiedad del Estado (EPE), Colombia se desempeña muy bien en los subcomponentes de tributación y gobernanza de las EPE. Colombia está clasificado en el quinto lugar en cuanto al mecanismo de transferencia de regalías de la explotación petrolera, gasífera y minera a las autoridades subnacionales. El régimen fiscal del sector de petróleo y gas colombiano fue renovado en 2003 y utiliza contratos de concesión con tasas tributarias y reglas claramente definidas. Subsisten algunos contratos de producción compartida suscritos bajo el anterior régimen fiscal, y para ellos los términos de reparto de la producción son definidos por contratos. La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) ha publicado todos los contratos de concesión posteriores al 2003, tal como se lo exige la ley de acceso a la información. Sin embargo, los contratos de producción compartida que vienen del anterior régimen, firmados por la empresa estatal Ecopetrol, no han sido publicados. Colombia: tendencias en la gobernanza de recursos naturales Cuestión 2017 Calificación IGR Dirección Declaración de los pagos de las empresas 100 s Divulgación histórica de los contratos 50 l Divulgación de Evaluaciones de impacto medioambiental/evaluaciones de impacto social 0 t 2
En cambio, el gobierno colombiano es débil en el proceso de otorgamiento de licencias. La ANH concede licencias para desarrollarbloques petroleros y gasíferos. La más reciente ronda de licitación fue organizada en 2014 y siguió las políticas d laanh que establecen criterios de precalificación, términos de oferta y reglas de licitación. Aun cuando Ecopetrol había dejado de tener un rol oficial en el proceso de otorgamiento de licencias luego de que la autoridad fuera desplazada a la ANH, en 2016 organizó una ronda de licitación donde ofreció sus participaciones en activos de producción a empresas privadas. La calificación de Colombia en el subcomponente Proceso de otorgamiento de licencias se ve rebajado por la falta de divulgación pública de los beneficiarios reales y de los funcionarios públicos con intereses en empresas extractivas. Sin embargo, el gobierno se ha comprometido a divulgar los beneficiarios reales en la Cumbre Anticorrupción de Londres, en 2016. EMPRESAS DE PROPIEDAD DEL ESTADO Y FONDO SOBERANO El fondo soberano de Colombia figura en el primer lugar en la clasificación del Índice, pero su empresa petrolera y gasífera estatal, Ecopetrol, podría mejorar si se añade transparencia Nombre de la EPE % de propiedad estatal Ingresos [USD] Calificación [/100] Clasificación [/74 EPE] Clasificación [/52 EPE de petróleo y gas] Ecopetrol 88% 17,408 millones (2015) 73 11 8 La empresa estatal de petróleo y gas, Ecopetrol, se desempeña satisfactoriamente y se clasifica en el onceavo lugar del Índice y en el quinto lugar en América Latina y el Caribe. Ecopetrol informa periódicamente sobre sus finanzas y operaciones vía documentos auditados, y la relación entre la empresa y el gobierno está definida por un decreto. Tanto Ecopetrol como el gobierno mismo declaran los pagos hechos al gobierno, y estos consisten de impuestos, dividendos y regalías pagadas a la ANH. (Sin embargo el poder legislativo no participa en la supervisión de Ecopetrol). En contraste con estas buenas prácticas, las ventas de la producción de Ecopetrol no están regidas por reglas claras. Esto representa una brecha considerable, pues Ecopetrol no solo es responsable de la venta del petróleo producido en sus propias operaciones y sociedades, sino que también vende el petróleo producto de pagos en especie por parte de todas las empresas de hidrocarburos que operan en Colombia, como regalías o participaciones en la producción para la ANH. El contrato de compra-venta entre la ANH y Ecopetrol define el precio al cual Ecopetrol debe comprar petróleo de la ANH, pero no define el precio al cual debe venderlo. Ese precio definido al cual Ecopetrol compra a la ANH forma los ingresos que fluyen de la ANH al mecanismo de recaudación de regalías (SGR), y son transferidos al tesoro nacional y a los gobiernos subnacionales. Ecopetrol debe compartir información sobre el producto de sus ventas a la ANH, pero esta información la ANH solo la utiliza para verificar pagos, y ella no es divulgada al público. El contrato no autoriza a los funcionarios de la ANH a conocer cómo vende petróleo Ecopetrol, y el informe anual de la empresa dice que la mayor parte de sus clientes son refinerías y comercializadores de commodities. Nombre del fondo Valor de activos [USD] Calificación [/100] Clasificación [/34 FS] Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) 3.24 billones (2016) 96 2 Colombia obtiene una calificación de 100 y ocupa el primer lugar en el Índice en materia de gobernanza del fondo soberano (FS). El Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) fue establecido en 2012 mediante una enmienda constitucional. En este fondo se deposita hasta el 30 por ciento de las regalías de los sectores minero, petrolero y gasífero con el objetivo de ahorro y estabilizar con miras a las fluctuaciones futuras en los ingresos. Los retiros deben ser aprobados como parte del proceso presupuestario anual, y están limitados por ley a un 10 por ciento del balance. A la fecha, el gobierno no ha retirado la suma máxima anual, pero como los ingresos han declinado debido a los bajos precios del petróleo, ha habido debate acerca de un aumento de los retiros y una disminución de las asignaciones del fondo. El FAE presenta informes trimestrales de balance, losdepósitos y retiros, algo que también puede ser seguido vía la plataforma SICODIS. Las inversiones del fondo solo pueden ser en instrumentos financieros de riesgo limitado, y son supervisadas por un comité de riesgos, si bien las políticas de inversión específicas no son 3
publicadas. Los informes anuales son auditados por el contralor general, y la comisión reguladora de regalías presenta al Congreso de Colombia los informes y resultados financieros del mecanismo de recaudación de regalías, SGR, incluidos los depósitos en el FAE. DESEMPEÑO DE LA GOBERNANZA EN LOS SECTORES PETROLEROS, GASÍFERO Y MINEROS En gestión de ingresos el sector petrolero y gasífero de Colombia tiene el mejor desempeño del mundo, seguido muy de cerca por el sector minero Tanto el sector petrolero y gasífero como el minero de Colombia se desempeñan satisfactoriamente en el subcomponente Gestión de los ingresos, con ambos sectores superando a Noruega y Chile, los dos países que se desempeñan mejor en la gobernanza general de los recursos naturales. La Ley 1473 de 2011 estableció una regla fiscal que limita el déficit estructural a uno por ciento del producto interno bruto. El déficit de 2016 excedió el umbral de la meta, pero Colombia va camino de alcanzar el límite en el 2022, el plazo establecido por la ley. La oficina del contralor general supervisa el acatamiento de la regla y emite comentarios, los cuales explícitamente analizan si el presupuesto cumple con la regla fiscal, y no ha encontrado violación desde 2015. Las diferencias en la gestión de los ingresos entre los dos sectores aparecen solo en virtud de la existencia de un portal de datos centralizados para la producción petrolera y gasífera y la recaudación de ingresos del gobierno. Estos datos también son informados a nivel de proyecto en el sector del petróleo y gas, pero no de manera completa para el sector minero. Los informes EITI de Colombia solo divulgan estos datos de forma agregada, si bien el informe de 2013 los desagrega para algunas de las empresas más grandes, lo cual cubre la mayor parte del sector de hidrocarburos pero solo algunas empresas del carbón del sector minero. Colombia: calificaciones del sector minero/sector petrolero y gasífero -100-50 0 50 100 Índice de la Gobernanza de Recursos Naturales Extracción de valor Proceso de otorgamiento de licencias Tributación Impacto local Empresas de propiedad del Estado Gestión de ingresos Proceso presupuestario nacional Transferencias subnacionales Fondo soberano Condiciones generales de gobernabilidad Voz y rendición de cuentas Eficiencia gubernamental Calidad regulatoria Estado de derecho Control de la corrupción Estabilidad política y ausencia de violencia Datos abiertos Sector minero Sector petrolero y gasífero 4
El impacto local es el elemento más débil en la gobernanza de los recursos colombiana. En esta área de política, Colombia obtiene una calificación de 46 de 100 en minería, y de 36 de 100 en petróleo y gas, y así supera únicamente a Guatemala, Ecuador y Cuba en América Latina y el Caribe. Las evaluaciones de impacto medioambiental no son de fácil acceso para los ciudadanos que carecen de información detallada sobre los proyectos. En ambos sectores subsisten casos de incumplimiento de los requisitos de rehabilitación. Los propietarios o usuarios de las tierras no tienen protección legal fuerte en caso de conflicto con operadores de recursos extractivos, aunque el Tribunal Constitucional ha establecido compensaciones para las poblaciones desplazadas. Los grupos ambientalistas y sociales han reclamado más transparencia en torno a estas cuestiones, pero la divulgación de los pagos medioambientales y sociales no ha avanzado al mismo ritmo que la declaración de los ingresos públicos. Qué es el IGR? El IGR 2017 es una herramienta que evalúa la manera en que 81 países ricos en recursos naturales gobiernan su riqueza en petróleo, gas y minerales. La calificación agregada del Índice consta de tres componentes. Dos miden características claves del sector extractivo la extracción de valor y la gestión de los ingresos públicos y un tercero captura el contexto más amplio de la gobernanza: las condiciones generales de gobernabilidad. Estas tres dimensiones generales de la gobernanza constan de 14 subcomponentes, que comprenden 51 indicadores, que son calculados agregando 133 preguntas. En cada uno de los 81 países, investigadores independientes, supervisados por el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI, por sus siglas en inglés), completaron un cuestionario para recoger datos primarios sobre la extracción de valor y la gestión de ingresos públicos. Para el tercer componente, el IGR utilizó bases de datos externas de más de 20 organizaciones internacionales. La evaluación abarca el periodo 2015-2016. Para mayor información sobre el Índice y cómo fue construido, visite la Metodología IGR. Notas finales 1 Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC), OPEC Annual Statistical Bulletin, 2016 Edition, distributed by OPEC, http://asb.opec.org/index. php/data-download ; U.S. Energy Information Administration (EIA), Proved reserves of Natural Gas 2016, accedida el 21 de abril de 2017, https://www. eia.gov/beta/international/data/browser/#/?pa=000000000000000000004&c=ruvvvvvfvtvnvv1urvvvvfvvvvvvfvvvou20evvvvvvvvvnvvuvo&ct=0&tl_ id=3002-a&vs=intl.3-6-afg-tcf.a&cy=2016&vo=0&v=h&start=1980 2 World Bank, World Development Indicators, accedida el 17 de abril de 2017, http://data.worldbank.org/indicator/tx.val.fuel.zs.un The Natural Resource Governance Institute, an independent, non-profit organization, helps people to realize the benefits of their countries oil, gas and mineral wealth through applied research, and innovative approaches to capacity development, technical advice and advocacy. Learn more at www.resourcegovernance.org