La experiencia de México en la implementación del FONDEN y del FOPREDEN México, D.F. 28 de noviembre de 2011
Prevención de desastres (Antes) FOPREDEN Emergencia y/o desastre (Durante y Después) FONDEN Acciones programadas Acciones urgentes Fondo Revolvente Programa / Fideicomiso FONDEN meses a años semanas a meses horas, días a semanas Cómo se detona? Meses a años Cómo se detona? Ocurrencia del fenómeno DECLARATORIA EMERGENCIA INSUMOS A LA POBLACIÓN DECLARATORIA DESASTRE RECURSOS PARA LA RECONSTRUCCION FONDEN FREF Se activan todos los programas federales para coadyuvar en la atención de la emergencia o desastre
Instrumentos Financieros de Prevención.- Estrategia Transitar de un sistema de protección civil reactivo a uno preventivo con la corresponsabilidad y participación de los tres órdenes de gobierno, población y sectores social y privado. En el año 2004 entraron en operación por ministerio de Ley, dos Instrumentos Financieros de Prevención: i) el Fideicomiso Preventivo* (FIPREDEN), y ii) el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales* (FOPREDEN). Acciones orientadas a la identificación y evaluación de peligros, vulnerabilidades o riesgos; Acciones orientadas a reducir riesgos y mitigar los daños por impacto de fenómenos naturales y evitar los procesos de construcción social de los riesgos; y Acciones para fortalecer las capacidades preventivas y de autoprotección de la población ante situaciones de riesgo *ambos instrumentos se fusionaron, dando vida al nuevo FOPREDEN Hablar de PREVENCIÓN necesariamente es hablar de riesgo; los desastres se dan por la presencia de una condición de riesgo, como resultado de la acción de un fenómeno perturbador sobre un bien expuesto.
Nuevo FOPREDEN Principales Cambios: 1. Fusión de FIPREDEN FOPREDEN; 2. Proyectos basados en el conocimiento de los riesgos; 3. Presentación de proyectos en cualquier momento del año, se eliminan los plazos calendario fijos; 4. Los proyectos deben contener dictamen favorable de la instancia técnica; 5. El Atlas de riesgo como punto de partida de otros proyectos preventivos; 6. La autorización y ejercicio del recurso a través del Fideicomiso Preventivo; 7. Participación del Sector Académico a través de la subcuenta de Investigación; 8. La autorización de los recursos podrán ser dentro del mismo ejercicio fiscal; 9. Variabilidad en los porcentajes de coparticipación, privilegiando el análisis de los riesgos y la difusión de una cultura de la prevención y de la autoprotección.
FONDO DE DESASTRES NATURALES Instrumento financiero reactivo Ante la ocurrencia de los desastres naturales, era necesario reorientar el presupuesto para financiar la reconstrucción de los daños, ocasionando que los programas normales de obras públicas no se cumplieran o sufrieran importantes disminuciones. El FONDEN nace en 1996 como un programa del gobierno federal para atender los efectos generados por desastres naturales; fue hasta el año 1999 cuando tuvo sus primeras Reglas de Operación.
Se integra por los siguientes instrumentos: I. El Programa Fondo de Desastres Naturales del Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.- el cual funge como mecanismo de transferencia de recursos al Fideicomiso para el pago de las acciones cubiertas por el FONDEN; II. III. El Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales, el cual funciona como herramienta de control y pago de las acciones cubiertas por el FONDEN; El Fondo Revolvente FONDEN.- el cual es financiado por el Programa FONDEN y/o el Fideicomiso FONDEN de manera indistinta y tiene por objeto proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población. Reconstrucción de daños Contratación de instrumentos de transferencia de riesgos Suministros de auxilio Fuente de Financiamiento del FONDEN: Arts. 19 y 37 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Apoyos técnico económicos a Estados para seguros
ESTADISTICAS Recursos con cargo al FONDEN Autorizados por año Millones de pesos Millones 25,000.00 20,000.00 21,959.72 1999 2000 2001 15,000.00 2002 2003 10,000.00 5,000.00-9,687.48 7,349.81 6,009.06 5,478.81 5,663.17 4,952.34 2,737.43 2,608.15 1,193.28 1,278.77 1,559.99 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fortalecimiento de la inmediatez, control y transparencia en la autorización y uso de los recursos. ESTUDIOS DE RIESGOS Y GEOREFERENCIACIÓN DE DAÑOS
Estudio de riesgos FONDEN Con el fin de identificar los niveles de riesgo que enfrenta el Gobierno Federal y optimizar sus esquemas de administración y transferencia financiera, se desarrolló un proyecto tendiente a caracterizar la vulnerabilidad de la infraestructura federal. Con el proyecto se solucionó la falta de: un inventario consolidado de activos públicos como carreteras, hospitales, escuelas e infraestructura hidráulica y Estudios de riesgo para esa infraestructura, lo que implicaba no contar con seguros para algunos bienes o pagar elevadas primas por éstos. Con el apoyo del Instituto de Ingeniería de la UNAM, se concluyó un estudio de riesgos para el FONDEN que le rindió los siguientes productos: Una base de datos con la descripción, ubicación geográfica y valor económico de la infraestructura señalada, así como de las viviendas en situación de pobreza patrimonial. Un sistema que modela los riesgos de sismo, huracán e inundación, que permite determinar el grado de vulnerabilidad de dichos activos. 9
Resultados estudio de análisis de riesgo La base de datos construida contiene la información de los cinco tipos de infraestructura con mayores afectaciones por desastres naturales, la cual fue obtenida con el apoyo de las instituciones del Gobierno Federal responsables en cada materia. La estructura y contenido de la base de datos fue validada por la empresa experta análisis de información y modelación de riesgos Risk Management Solutions (RMS), quien la calificó como una de las mejores y más completasensutipo. 6
Resultados estudio de análisis de riesgo La modelación de riesgos y la determinación de la vulnerabilidad se realizó con el apoyo técnico del Instituto de Ingeniería de la UNAM, mediante el desarrollo de un sistema, que considera los riesgos de mayor impacto en el país: sismo y huracán. El sistema proporciona información de las zonas de mayor exposición por tipo de bien así como su grado de vulnerabilidad. Asimismo, permite estimar las pérdidas esperadas por tipo de activo, riesgo y región. De acuerdo con RMS, los modelos de riesgo se encuentran dentro de los parámetros técnicos utilizados por los modeladores internacionales. 7
Principales beneficios del proyecto La evolución de este proyecto tuvo como resultados la creación de importantes desarrollos, destacando: La integración de una base de datos con la información de los principales activos del inventario federal protegido por FONDEN. La definición de metodologías para medir riesgos no asegurables. El desarrollo de elementos técnicos que permitan la transferencia de riesgos al mercado asegurador y reasegurador. Identificación de zonas de alta exposición y vulnerabilidad sobre la base de la evaluación del riesgo. El soporte para la emisión del bono catastrófico Multicat 2009 contra sismos y huracanes y del seguro en exceso de pérdida del FONDEN 2011. La plataforma para el desarrollo de un Sistema de Cuantificación del Riesgo y Estimación de Pérdidas Potenciales, a fin de proveer información compatible con sistemas de información geográfica (Segunda Fase).
Transferencia de riesgos. Bono Catastrófico Este instrumento tiene 290 millones de dólares de cobertura bajo la siguiente fórmula: 1) 140 MD para terremotos; 2) 100 MD para huracanes provenientes del Océano Pacifico; y 3) 50 MD para huracanes provenientes del Océano Atlántico. Zone A Zone B Zone C Magnitude (Mw) 7.9 8.0 7.4 Depth (km) 200 200 200 Central Pressure Pacific Pacific Atlantic Zone B Zone C Zone D 944 944 920 mb mb mb
Seguro FONDEN Con la participación de aproximadamente 20 reaseguradoras internacionales, se logró colocar una cobertura de 400 millones de dólares para proteger el patrimonio del Fideicomiso FONDEN FONDEN Vigencia del seguro: De junio de 2011 a junio de 2012. 1.4 bd 1 bd 0 md Capacity of the XL Coverage FONDEN Retention Federal agencies insurance policies: SSA, SEP, CONAGUA and SCT Retención. Los primeros mil millones de dólares serán pagados por el FONDEN (deducible agregado). Capacidad: 400 millones de dólares en exceso de los mil millones pagados por FONDEN. Exceso: En caso de pérdidas en exceso del esquema, FONDEN se hace cargo.
Características de los Microseguros Seguro FONDEN Cubre todos los fenómenos naturales perturbadores y todos los bienes susceptibles de apoyo del FONDEN. Fenómenos: geológicos, hidrometeorológicos e incendios forestales. Las estadísticas del FONDEN muestran que, en los últimos 10 años, alrededor del 90% de las pérdidas se generaron por hidrometeorológicos, mientras que el 9% se origina por sismos. Bienes cubiertos por FONDEN: vivienda de población de bajos ingresos; infraestructura de comunicaciones; hidráulica; educativa; salud; urbana; deportiva; residuos sólidos; eléctrica; naval; turística; pesquera y acuícola; forestal y de viveros; áreas naturales protegidas; cauces de ríos y lagunas, y patrimonio arqueológico, artístico e histórico. Los 6 primeros sectores en su conjunto han recibido más del 95% del monto total erogado por el FONDEN desde su creación. 15
Segunda fase En razón de la exitosa conclusión de la primera fase del proyecto, el año pasado se propuso una segunda fase que aprovechara los desarrollos obtenidos y ampliara los objetivos iniciales, misma que se encuentra en construcción. Se trata de un programa de amplio alcance que busca extender la base de datos ya desarrollada con información de nuevos activos; funciones de vulnerabilidad y amenazas de origen natural; datos sobre exposición humana y víctimas potenciales; diseño de aplicaciones para desplegar y analizar información que ayude a la prevención de desastres y a la toma de decisiones en situaciones de emergencia, apoyándose en información georeferenciada, entre otras. Todo lo anterior, de manera concurrente con el Atlas Nacional de Riesgos. El objetivo general del proyecto es construir una herramienta de información eficiente y dinámica, que coadyuve a las actividades de protección civil, a través de tres componentes principales:
Georeferencia de los daños para una mejor administración Las Reglas de Operación del FONDEN, disponen como obligatorio que la evaluación de los daños por cada sector afectado cuenten con soporte fotográfico que incluya la georeferenciación satelital de cada una de las acciones de reconstrucción a realizar, para una mejor administración del proceso FONDEN. REFERENCIAR LOCALIZACION CONTROL ESTADISTICO GENERAR UN INVENTARIO DE ACCIONES TRANSPARENCIA EVITAR DUPLICIDAD O CONFUSIONES
Retos y Prioridades
Cuáles son los grandes retos y prioridades del FONDEN? 1. La Acción Preventiva y la Gestión Integral del Riesgo en México como eje central. 2. Fortalecimiento de los instrumentos existentes. Buscar a mediano plazo, la creación de un único FONDO, cuyo objetivo sea financiar y apoyar la previsión, identificación de riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de la emergencia, recuperación y reconstrucción, todo bajo el marco conceptual de la Gestión Integral del Riesgo. 3. Fortalecimiento de la inmediatez, control y transparencia en la autorización y uso de los recursos.
Retos y Prioridades Cuanto hemos invertido en materia de prevención de 2005 a 2010? HOY Prevención DESASTRE Atención Y Reconstrucción. FOPREDEN $1,368 millones FONDEN $56,772 millones Balance: El ahorro (gasto) presupuestal para la prevención conduce a onerosos costos materiales y sociales que comprometen el desarrollo sustentable.
Retos y Prioridades Prevención MAÑANA Atención Y Reconstrucción. FOPREDEN FONDEN... disminuir Balance: Pérdidas promedio / año: $ mínimas y 0 muertes La Prevención, entendida como una inversión, representará a la postre para la sociedad un sustantivo ahorro, monto que se deberá destinar al crecimiento y el desarrollo.
Aspectos preventivos del FONDEN. 1. Mejoras y Adiciones. 2. Fondos Estatales de Atención de Desastres. 3. Transferencia de Riesgos. Aseguramiento tradicional. Esquemas paramétricos y Cat-Bonds. Apoyos a Estados para desarrollar esquemas locales de transferencia de riesgos.
Aspectos preventivos del FONDEN 1. Mejoras y adiciones FOPREDEN FOPREDEN y mejoras $17 mil millones VS 2005-2010 FONDEN 17 36.6 FONDEN $36.6 mil millones Mejoras y adiciones: En los trabajos de reconstrucción se deberán incluir medidas de mitigación para daños futuros, a través de normas de diseño o construcción que reduzcan su vulnerabilidad ante futuras amenazas. FOPREDEN y mejoras $17 mil millones FONDEN $36.6 mil millones
Aspectos preventivos del FONDEN. 2. Fondos Estatales de Atención de Desastres. Atendiendo a un espíritu eminentemente federalista, buscamos que a mediano plazo todos los Estados cuenten con su propio programa de atención de desastres naturales, a fin de descentralizar dicha atribución y evitar que todos los desastres naturales que ocurran en el país continúen siendo atendidos con recursos federales.
Aspectos preventivos del FONDEN 3. Transferencia de riesgos. El FONDEN provee apoyos técnicos y económicos a los estados mexicanos y a las dependencias federales para lograr una adecuada transferencia de sus riesgos a los mercados financieros. También trabajamos en el diseño e implementación de esquemas de transferencia de riesgos que cubran el patrimonio del Fideicomiso FONDEN, contra enormes desembolsos ante situaciones de desastres de grandes magnitudes, como son los seguros tradicionales, los seguros paramétricos y los CAT-BONDS. Se busca que el presupuesto del FONDEN sea complementario a los instrumentos de transferencia de riesgos creados y retener únicamente una suma menor para desastres naturales más recurrentes y menos destructivos. A partir de ahí lograremos contar con los recursos suficientes para canalizarlos a los instrumentos financieros de prevención.
Conclusiones 1. Como país debemos invertir más en prevención de desastres, automáticamente disminuye vulnerabilidad y disminuye costos de los daños; 2. Implementar mayores y mejores esquemas de transferencia de riesgos a nivel federal y estatal; necesario continuar trabajando en el levantamiento del inventario de bienes y la modelación de riesgos; 3. Estados deben presupuestar de origen recursos para atención de desastres y evitar afectar finanzas estatales (fondos estatales); 4. PEF debe buscar incrementar paulatinamente los recursos otorgados al FONDEN, para crear verdaderas reservas de recursos para atender años catastróficos como 2010 sin afectar finanzas públicas (complementado con esquemas de transferencia de riesgos)
GRACIAS Rubem Hofliger Topete Director General del FONDEN rhofliger@segob.gob.mx www.proteccioncivil.gob.mx Tel. (55) 51280208 Fax. (55) 51280202