Un nuevo contrato social para América Latina 1 Ernesto Ottone Las cifras de los últimos años parecen indicar que después de muchos avatares América Latina ha entrado en un ciclo que nos entrega resultado económicos y sociales más positivos que aquellos que marcaron los tres primeros años del siglo XXI. Un reciente estudio de la CEPAL 2 señaló que la región crecerá este año alrededor de un 5% completando de ese modo cuatro años de expansión económica consecutiva. A ello hay que sumar que la tasa de desempleo cayó a 9,1% a fines de 2005 y esta tendencia continuará por debajo del 9% en el primer semestre de este año. Si bien es el nivel más bajo desde mediados de los noventa, en la región hay todavía 18 millones de personas desempleadas. Por otra parte otras estimaciones de la CEPAL el número de personas que se encontraba en el 2005 en situación de pobreza en la región ascendería a 213 millones, de los cuales 88 millones estarían en situación de pobreza extrema o indigencia. Dichas cifras equivalen respectivamente al 40,6 % y 16,8 % de la población latinoamericana y caribeña. Este nuevo ciclo permite un respiro en el corto plazo y en él influyen fuertemente un escenario externo favorable, las bajas de las tasas de interés y la revaloración temporal de las materias primas causadas por la eclosión de fenómenos nuevos como son la enorme demanda de economías gigantescas como China e India. 1 Secretario Ejecutivo Adjunto a.i. de la CEPAL 2 Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2005-2006 1
Pero sería miope cantar victoria, este respiro sólo será útil si América Latina es capaz de atesorar esta bonanza pasajera a través de cambios sistémicos que abarquen las economías, la política y la situación social, que marquen una situación distinta para enfrentar los ciclos negativos haciéndolas definitivamente menos vulnerables. Pese a esta mejor situación el panorama latinoamericano no deja de ser preocupante, pues a la fragilidad económica y social se acompaña una fuerte fragilidad política y hasta de cierta desafección al sistema democrático, resurgimientos de atmósferas sociales que pueden minar los sistemas de negociación de los conflictos y favorecer las ofertas populistas de origen corporativo, de reacciones identitarias antimodernas de distinto signo, que se caracterizan por ser simplistas, esencialistas y unilaterales y no captan la necesidad de apreciar el mestizaje cultural de la región que permite entender nuestra identidad de una manera no estática ni dogmática sino de asumir su continua transformación e historicidad. La aguda percepción de injusticia social, de que quienes pagan las crisis son los de abajo ; la visión en varios países de las elites políticas como elites corruptas y de la globalización como una conspiración de los países ricos para explotar a la región es una realidad que se refleja en el incremento de posiciones nacionalistas y extremas, como asimismo en el descrédito de muchos de los gobernantes en la opinión pública, en el desprestigio de los partidos políticos y en la extrema volatilidad del voto. Existe una demanda ciudadana que pide más Estado, más institucionalidad, más sistemas de justicia y de seguridad ciudadana, más gestión pública. La extrema debilidad de la oferta pública en muchos países frente a esta demanda genera un vacío que puede frustrar el desarrollo y dar inicio a un nuevo ciclo de populismos ya sea de izquierda o derecha, integrista identitario o modernista autoritario, en donde una sociedad civil que busca, en la mejor tradición gramsciana articularse con el Estado sea reemplazada por 2
una sociedad incivil que lleve a la paralización del esfuerzo de desarrollo o a procesos de sociedad con un nivel de conflicto insostenible. 3 Se hace indispensable el desarrollo de sistemas políticos que permitan capturar la diversidad, pero que generen cohesión social, reglas del juego respetadas y transparentes. Reinvindicación de lo público y de un sistema democrático fuerte, lo que sólo puede ser fruto de un sistema político con gran capacidad de agregación y con una vocación a la vez de integración al mundo y de reducción de las múltiples manifestaciones de las desigualdades. Es en este contexto donde han surgido reflexiones que apuntan a orientar políticas para el logro de una mayor cohesión social, misma que se presenta con una doble faz, medio y fin de las políticas públicas. La Cohesión social debe considerar a nuestro juicio dos aspectos, uno de los hechos objetivos que existen al interior de nuestras sociedades, y otra de las percepciones, el sentido de pertenencia que los miembros de la sociedad tienen. Es decir a los aspectos más o menos clásicos del bienestar se le deben agregar el estar bien, el sentirse parte. En este sentido la cohesión social se constituye por la relación entre los mecanismos de reinclusión / exclusión social por un lado y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía al funcionamiento de dichos mecanismos. Sin reconocimiento del otro y sin sentido de pertenencia no es posible imaginar acuerdos que sean percibidos por todas las partes como legítimos y por ende que puedan ser perdurables. En consecuencia la Cohesión social supone en su bases un contrato social en el cual distintos actores que comparten un sentido de pertenencia y 3 Algunos de estos conceptos fueron expuestos por Manuel Castells en el Seminario Globalización, Estado y Ciudadanía, organizado por University of Southern Califormia (Center on Public Diplomacy) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 28-30 octubre 2005, Los Angeles, California, E.E.U.U. 3
reconocimiento mutuo han negociado sus contribuciones diferenciadas en vistas a hacer realidad los derechos sociales de todos los miembros de esa comunidad. Dicho contrato deberá precisar cuantos y cuales derechos pueden ser garantizados, expandiendo su exigibilidad; con qué gradualidad y qué estructura de riesgo está la sociedad dispuesta a asumirlos como responsabilidad colectiva y determinar qué pacto fiscal puede sustentar dichos acuerdos, en el cual todos los actores se sientan de alguna manera beneficiarios. Como dice la CEPAL un pacto social centrado en la protección representa la culminación de un acuerdo en el que los derechos sociales se consideran como horizonte normativo y las desigualdades y restricciones presupuestarias como limitaciones que es necesario enfrentar. Un pacto social estructurado en torno a la protección tiene tanto aspectos sustantivos como procesales. Los primeros se refieren a los contenidos y se relacionan con garantías irreductibles, formas concretas de solidaridad y transferencias, progresividad de la cobertura, prestaciones de calidad y expansión de acceso. Un pacto social de protección debe regirse por principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Esto no significa que todo beneficio sea universalizable, sino que la sociedad establece, a partir de un diálogo entre los agentes sociales, los estándares de calidad y cobertura que deben garantizarse a todos sus miembros. Además, junto con contener reglas claras y explícitas y normas sobre gestión, un pacto social debe adherir a criterios de estabilidad macroeconomica vinculada a la socialización de beneficios y sacrificios. Solo una economía con una estructura productiva estable y vigorosa que incorpore a vastos segmentos de la población y se rija por un principio de transferencias solidarias, que apunte a universalizar la protección social y el desarrollo de capacidades y oportunidades permitirá conciliar las dos caras del desarrollo: el crecimiento y la equidad. 4
Los aspectos procesales de un pacto social se refieren a cómo se convoca al pacto, quienes participan, cuáles son los procedimientos de deliberación y representación, cómo se fiscalizan los acuerdos y se controla su aplicación, y cómo desempeña el Estado su papel regulador 4 A partir de considerar estos aspectos y desarrollar políticas públicas dirigidas hacia y con los actores sociales que aseguren altos niveles de cohesión social y niveles básicos de consumo político, se podría pensar en un contrato social que encarne un compromiso entre sociedad civil y el Estado, para la América Latina del siglo XXI. 4 CEPAL, La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad. Síntesis 5