Asociación Internacional de la Seguridad Social Seminario Internacional sobre Afiliación y Cobranza de Cotizaciones Sostenibilidad: Una responsabilidad de todos Montevideo, Uruguay, 16-18 de noviembre de 2005 Los trabajadores por cuenta propia. Incentivos para su afiliación Jefe Departamento de Impugnaciones Recursos de la Seguridad Social Administración Federal de Ingresos Públicos Argentina ISSA/MONTEVIDEO/2005
Los trabajadores por cuenta propia. Incentivos para su afiliación Jefe Departamento de Impugnaciones Recursos de la Seguridad Social Administración Federal de Ingresos Públicos Argentina Introducción El aumento de la actividad autónoma Las modificaciones operadas en el campo laboral, en el último cuarto de siglo, como consecuencia de las nuevas tecnologías aplicadas, y las recurrentes crisis económicas y sociales en particular en nuestro subcontinente han traído aparejadas una significativa disminución de las modalidades de trabajo tradicional y un aumento paralelo en el desarrollo de las actividades por cuenta propia. Dicha circunstancia ha significado un desafío para las administraciones a cargo de la recaudación de los recursos de la seguridad social, en orden a proveer mecanismos que propendan a la afiliación y al cumplimiento de las obligaciones a cargo de los trabajadores por cuenta propia. Respuesta de la Administración Federal de Ingresos Públicos En este sentido, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de la República Argentina ha encarado el desarrollo de una serie de medidas dirigidas a este segmento laboral, con el objeto de dotar al sistema de un adecuado financiamiento que permita la cobertura integral de las contingencias sociales a que se encuentran expuestos estos trabajadores. A efectos de comprender el contexto en que dichas medidas han sido adoptadas y su impacto sobre el sistema, se considera necesario describir previamente el régimen general de trabajadores autónomos vigente en el país y su criticidad.
2 Descripción básica del régimen general de trabajadores autónomos vigente en la República Argentina Personas incluidas obligatoriamente en el régimen autónomo El trabajador autónomo se encuentra caracterizado como aquél que, por sí sólo, conjunta o alternativamente con otras personas, asociado o no, ejerza habitualmente en la República Argentina alguna de las actividades que, a continuación, se enumeran, siempre que las mismas no configuren una relación de dependencia. Dichas actividades son: Dirección, administración o conducción de empresa. Desempeñadas por graduados universitarios. Producción o cobranza de seguros. Otra actividad lucrativa no comprendida en los apartados anteriores, en tanto no constituya relación de dependencia. Determinación de las cotizaciones Se encuentra previsto que los trabajadores autónomos realicen sus aportes previsionales obligatorios con base a los niveles de rentas de referencia sobre la base de categorías que fijan las normas reglamentarias de acuerdo con las pautas de capacidad contributiva y calidad de sujeto frente al impuesto al valor agregado (IVA). A tal efecto, se prevé la existencia de tablas que agrupan las distintas actividades autonómicas. Cada tabla comprende distintas categorías a las que, reglamentariamente, se les asignan rentas imponibles mensuales, sobre las cuales se aplican los porcentuales correspondientes a la aportación mensual que debe realizar el trabajador autónomo. Criticidad del régimen general de trabajadores autónomos Dificultades de encuadramiento y en la determinación de la base imponible La sola descripción del régimen general deja entrever las dificultades que debe afrontar el trabajador autónomo, para establecer su encuadramiento en orden al cumplimiento de las obligaciones a su cargo; máxime frente a situaciones de actividades simultáneas, originando así a una alta litigiosidad en la relación fisco-contribuyente. Por otra parte, la determinación de la base imponible a través del mecanismo referido no parece reflejar, adecuadamente, la manda legal en cuanto sujeta la tributación del trabajador autónomo a pautas de capacidad contributiva, originando en algunos casos situaciones injustas. Sin pretensiones de orden psicológico, podemos afirmar que la problemática que presenta el régimen general no alienta precisamente el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos que lo integran, dando así lugar a nuevas dificultades más agudas, frente al necesario ejercicio de la función fiscalizadora.
3 Alternativa de afiliación voluntaria No obstante esto, consideramos fuera de discusión la alternativa que presenta la adopción de un régimen enteramente voluntario a los fines de la incorporación de los trabajadores autónomos a un sistema de cobertura integral de contingencias sociales. Ello así toda vez que, por función indelegable, el Estado deberá responder en el futuro ante las referidas contingencias de este creciente segmento de la población, atendiéndolas por vía asistencial, y admitiendo paralelamente la existencia de un sector informal de la economía. Descripción de los objetivos perseguidos por la AFIP La Administración Federal de Ingresos Públicos de la República Argentina ha impulsado sensibles modificaciones al régimen descrito, teniendo en mira tres objetivos primarios, a saber: Simplificar el régimen. Optimizar la comunicación entre el trabajador autónomo y la Administración. Incentivar la afiliación y el cumplimiento oportuno de las obligaciones. Desarrollo de las medidas adoptadas por la AFIP en pos de los objetivos trazados Simplificar el régimen La primera de la serie de medidas impulsadas desde la AFIP ha consistido en la adopción de un régimen simplificado dirigido a los contribuyentes que presentan una reducida capacidad contributiva, quienes efectúan sus pagos a través de una cuota mensual. Para el resto del segmento autonómico se encuentra, actualmente, en consideración un proyecto de decreto mediante el cual se adopta como parámetro para el encuadramiento de estos trabajadores a los ingresos brutos obtenidos en el año calendario. Dicho parámetro se adecua al concepto de capacidad contributiva previsto en la ley, a la vez que por su objetividad una vez implementado facilitará su encuadramiento, permitiendo así superar la conflictividad que presenta este tema. Régimen simplificado para pequeños contribuyentes Concepto El régimen simplificado para pequeños contribuyentes (RS), también conocido como monotributo, es un sistema integrado y simplificado de recaudación de gravámenes a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que alcanza a los pequeños contribuyentes y abarca los siguientes conceptos: Impuesto a las ganancias. Impuesto al valor agregado. Recursos de la seguridad social.
4 Pequeño contribuyente. Caracterización El referido régimen tiene por destinatarios a los denominados "pequeños contribuyentes", a quienes la propia ley caracteriza como personas físicas o sucesiones indivisas continuadoras de las mismas así como sociedades de hecho o irregulares, siempre que cuenten con un número máximo de hasta tres socios y que reúnan las características que establece la ley en cuanto a las actividades que realizan y perciban en el año calendario inmediato anterior al período fiscal que se trata los ingresos brutos que la normativa determina. Determinación de la cuota a ingresar en el régimen simplificado Para la determinación de la cuota mensual que debe ingresar el pequeño contribuyente adherido al régimen simplificado, la ley establece escalas con magnitudes físicas, tales como metros cubiertos destinados a la explotación, cantidad de consumo de energía eléctrica, etc. En el monto de dicha cuota, se incluyen los pagos correspondientes al impuesto al valor agregado, al impuesto a las ganancias, y los aportes con destino al régimen previsional y de obras sociales, entidades estas últimas a cuyo cargo se encuentra la provisión de los servicios para la atención médica. Inclusión en el régimen simplificado de determinados tipos de trabajadores autónomos Además de los pequeños contribuyentes ya referidos, el régimen simplificado permite incluir a los "pequeños contribuyentes eventuales", a los asociados a las cooperativas de trabajo, y a los denominados "pequeños contribuyentes inscritos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social". Se denominan "pequeños contribuyentes eventuales" a las personas físicas que desarrollen su actividad en forma eventual o esporádica y cuyos ingresos brutos anuales no superen el límite que fija la ley. Por su parte, los "pequeños contribuyentes inscritos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social" son aquéllos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad social debidamente acreditada a través de un informe técnico-social firmado por un profesional competente, o en situación de desempleo, o efectiva o potencialmente alcanzados por programas sociales o de ingreso. Régimen general: proyecto de decreto para la reformulación de encuadramientos y bases imponibles Necesidad de su reforma Resta aún actualizar la mecánica de encuadramiento y determinación de bases imponibles que resulta de la actual reglamentación para el régimen general de trabajadores autónomos, adecuándola a la evolución experimentada por la actividad económica, a cuyo efecto conforme adelantamos se encuentra en consideración un proyecto de decreto con tal finalidad.
5 Idea base de la modificación propuesta La idea base sobre la que se asienta el proyecto parte de la determinación del ingreso bruto obtenido por el trabajador autónomo en el año calendario, a efectos de inferir sus beneficios netos y establecer así su capacidad contributiva, sin dejar de contemplar con la declarada intención de evitar situaciones injustas aquéllas en que dichos ingresos brutos no se compadezcan con la rentabilidad estimada, permitiendo así una categorización inferior, como también la del autónomo que no obtenga en el indicado lapso ingresos superiores al límite mínimo anual de tributación. Quedaría con ello superado, con miras a determinar la capacidad contributiva del obligado, el esquema actualmente vigente que se asienta sobre los parámetros de cantidad de trabajadores dependientes (actividades de conducción de empresas y afiliaciones diferenciales) y de antigüedad en el ejercicio (profesionales y productores de seguros). Optimizar la comunicación entre el trabajador autónomo y la Administración El objetivo del título se ha visto alcanzado mediante el empleo masivo de Internet, permitiendo al trabajador autónomo interactuar con la Administración, tanto para conocer su situación de revista, cuanto para el cumplimiento de sus obligaciones. Sistema de Información para Contribuyentes Autónomos y Monotributistas (SICAM) Con la finalidad enunciada, se ha instrumentado y puesto en funcionamiento, en abril de 2004, un nuevo servicio denominado sistema de información para contribuyentes autónomos y monotributistas (SICAM). El SICAM permite que el contribuyente autónomo pueda consultar, a través de Internet, los pagos registrados por el sistema y su situación de revista, incorporar aquéllos cuyas constancias obran en su poder y no se encuentran reflejados en el mismo sujetos a posterior validación y obtener sobre la base de dichos registros su estado de cuenta previsional como autónomo y monotributista. Con dicha información, el trabajador autónomo y el monotributista se encuentran en condiciones de conocer y saldar sus obligaciones con el sistema. Características del SICAM El SICAM se constituyó, así, en la primera herramienta en el país que ha permitido la comunicación interactiva en línea entre el contribuyente y la Administración, facilitando significativamente el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los trabajadores autónomos. En este sentido, el SICAM cuenta con registros de los pagos efectuados por los trabajadores autónomos y su estado de revista desde el nacimiento mismo del régimen nacional, hace ya más de cincuenta años, dando así respuesta a que cualquier trabajador autónomo acceda a su propia historia previsional (modificaciones operadas en su categoría de revista, pagos efectuados mediante planes de facilidades y su correspondiente imputación a los períodos alcanzados por los mismos, períodos durante los cuales el trabajador autónomo ha discontinuado el cumplimiento de sus obligaciones o simplemente
6 su actividad) brindándole información confiable y práctica para el cumplimiento de sus obligaciones. Incentivar la afiliación y el cumplimiento oportuno de las obligaciones Incentivos en materia de cobertura de contingencia de salud El régimen simplificado permite, a través del pago de la cuota mensual, la incorporación del pequeño contribuyente a la obra social de su elección; y a través del pago de un adicional voluntario, la de su grupo familiar, garantizándole así las prestaciones correspondientes al Seguro Nacional del Seguro de Salud. Incentivos en materia de reintegro Por otra parte, la normativa vigente permite al pequeño contribuyente que hubiere cumplido en tiempo y forma con el ingreso del impuesto integrado, y de las cotizaciones previsionales, correspondientes a los doce meses calendario, así como las obligaciones formales y materiales pertinentes, el reintegro de un importe equivalente al impuesto integrado mensual el que se realiza en tanto el contribuyente hubiera efectuado su pago mediante débito directo en cuenta bancaria o débito automático mediante la utilización de tarjeta de crédito. Reflexiones finales Frente a las causales inmediatas que afectan hoy al régimen autónomo, producto de las modificaciones estructurales operadas en el ámbito laboral y de su propia evolución y crisis, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de la República Argentina ha encarado las medidas consideradas necesarias para la superación de aquéllas a través de la concreción de los objetivos propuestos. En este sentido, la creación de un régimen simplificado que combina adecuadamente incentivos con esquemas de mayor simplicidad, a efectos del cumplimiento de las obligaciones que impone, al tiempo que permite un más adecuado control por parte de la autoridad de aplicación, ha significado en los hechos la migración desde el régimen general de los trabajadores autónomos, cuyos ingresos y magnitudes físicas les permiten adherir al primero. Asimismo la adopción del mencionado régimen ha facilitado la incorporación de nuevos trabajadores autónomos al sistema de seguridad social, al prever la existencia de regímenes particulares que contemplan las situaciones de los pequeños contribuyentes eventuales y de los inscritos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social. Consecuencia de lo apuntado precedentemente, el régimen general ha quedado mayormente reservado, por principio, a los trabajadores autónomos que ejercen actividades de conducción en sociedades regularmente constituidas, o aquéllos que perciben ingresos de mayor significación económica, consecuencia de lo cual no pueden encuadrarse en el régimen simplificado.
7 Sin perjuicio de ello, el proyecto de decreto aquí examinado permite apreciar una mejor adecuación a la evolución económica operada sobre los parámetros que determinan el encuadramiento y base imponible prevista actualmente por la reglamentación del régimen general. En otro orden, el logro de una sensible mejora en la comunicación alcanzada mediante la implementación de las nuevas tecnologías asegura la necesaria relación de colaboración que debe mediar entre el contribuyente y la Administración. Por último, la implementación de mecanismos que incentiven la afiliación y el cumplimiento de las obligaciones, diferenciando así claramente al contribuyente que observa las normas legales de quien las incumple, propende no solo al sostenimiento del régimen, sino también al reconocimiento de conductas sociales expectables. En síntesis, frente a los nuevos desafíos que imponen los vertiginosos cambios que impactan sobre nuestras sociedades, no cabe sino redoblar los esfuerzos dirigidos a concretar sistemas de inclusión, de los cuales el régimen de trabajadores autónomos es parte integrante.