DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA 19 de agosto, 2013 DCA-1957 Al contestar refiérase al oficio No. 08504 Señora Floribel Méndez Fonseca Gerente Instituto Nacional de Estadística y Censos. Estimada señora: Asunto: Se autoriza al Instituto Nacional de Estadística y Censos a implementar una contratación directa concursada para la ejecución del proyecto: Actualización de las muestras de las encuestas a hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas, por un monto máximo estimado de 108.000.000,00. Nos referimos a sus oficios N GE-472-2013 del 24 de julio y GE-518-2013 del 06 de agosto, ambos del año en curso, mediante los cuales solicita autorización y brinda información adicional para promover la contratación directa referida en el asunto del presente oficio. 1) Antecedentes y justificaciones. a) Que el material cartográfico actualizado y digitalizado de todos los distritos del país obtenido por el Censo 2011 representa un insumo básico para el desarrollo de las diferentes actividades que realiza el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), al ofrecer las condiciones geográficas y las características de los inmuebles o edificaciones, y de tal manera permitir la toma de decisiones, la planificación, la ejecución y la evaluación de las actividades relacionadas con estadísticas y encuestas a hogares. b) Que durante el año 2012 se construyó un nuevo Marco Muestral de Viviendas (MMV- 2012) a partir de la cartografía y los resultados del Censo 2011, insumo indispensable para la selección de muestras y la realización de la Encuestas a Hogares, con lo cual, a partir del mismo se obtuvo la muestra de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2012-2013 (ENIGH) y en el último año se ha trabajado en la actualización y preparación de los mapas requeridos para realizar el operativo de recolección de la información en campo, siendo que la utilización de este nuevo marco permitirá obtener resultados más precisos. c) Que para el 2013 se debe iniciar con el traslado de la muestra de las Encuestas a Hogares al nuevo marco, es decir que se tiene que seleccionar una muestra maestra con el fin de utilizar las estimaciones derivadas de las encuestas, las cuales se ven afectadas por los cambios en la estructura y distribución de la población y por el crecimiento de las viviendas en las diferentes zonas del país.
2 d) Que este trabajo debe realizarse durante este año para aprovechar que el censo y el marco muestral son recientes, y evitar que se desactualice la información, y así sea más acorde con la realidad y representatividad del país. e) Que las actividades a realizar son: 1.- Construir un Sistema de Información Geoestadístico para el MMV 2012, para lo cual se requiere definir y calcular una serie de estadísticas e indicadores basadas en el Censo 2011. 2.- Seleccionar la muestra maestra a partir de las Unidades Primarias de Muestreo (UPM) del MMV 2012. 3.- Elaborar las proyecciones de población requeridas para actualizar los factores de expansión utilizados para obtener las estimaciones de la encuesta. 4.- Actualizar en campo y suministrar los mapas cartográficos de segmentos o UPM y demás información geográfica necesaria para la ejecución de las encuestas. 5.- Incorporar al Visor de Mapas Cartográficos (web) la información geo estadística requerida par ala organización y control del trabajo de campo. 6.- Elaborar los procesos y procedimientos para la actualización de la muestra, las UPM, los mapas para tablet y demás sistemas. f) Que dentro del Presupuesto Extraordinario N 02-2013 cuenta con los recursos para desarrollar la contratación. Señala que no se pretende contratar a una empresa para que realice alguna de las funciones asignadas legalmente al Instituto, sino únicamente que les brinde el recurso humano necesario para el proyecto. g) Que la institución no cuenta con las plazas suficientes para la realización del proyecto, considerando además la prohibición o restricción para la creación de plazas en el Sector Público. h) Que dentro de los gastos a considerar se determinó el costo del traslado de las personas que realicen las labores de campo del proyecto en las diferentes zonas geográficas ( 122.4 millones), así como el equipo y programas de cómputo por un monto de 7.6 millones para la adquisición de 4 computadoras especiales para la digitalización de la cartografía y 8 GPS para la georeferenciación de las viviendas. Todo el presupuesto aprobado por la Contraloría General de la República mediante oficio DFOE-SAF-0271 (07296) del 18 de julio del 2013. i) Que la empresa contratada se encargará de cubrir los viáticos de su personal, ante lo cual el costo estimado para la contratación se incrementó en 212 millones; supuesto bajo el cual se requiere implementar una Licitación Pública con una duración estimada de 85 días hábiles, sea 4 meses, ante lo cual las labores estarían iniciando en el mes de diciembre del año en curso, imposibilitando la ejecución eficiente de los recursos y el cumplimiento de los objetivos institucionales. Lo anterior, aunado al hecho que por el nivel de complejidad de la contratación y la poca experiencia en la ejecución de proyectos similares, así como el número limitado de proveedores para este tipo de servicio (5 inscritos en el Registro de Proveedores del INEC), se considera procedente una contratación directa. j) Que con base en lo dispuesto en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y en el artículo 138 de su Reglamento, se solicita autorización para excluir del procedimiento ordinario la contratación de la empresa que brinde los servicios de recursos humanos para el
3 proyecto Actualización de las muestras de las Encuestas a Hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas, considerando su importancia en la obtención de datos relevantes para la toma de decisiones, la planificación, la ejecución y la evaluación de las actividades relacionadas con diferentes operaciones estadísticas del país, aunado a que los datos son recientes y más acordes con la realidad y representatividad del país. Se considera que de implementarse la Licitación Pública, no se podría ejecutar los recursos durante el presente año, dado que la institución no cuenta con las plazas suficientes para realizar el trabajo de campo, resultando insuficiente el plazo para gestionarlas ante la Autoridad Presupuestaria, así como el riesgo que no sean aprobadas. Aunado a lo anterior señala que la Administración valorará los factores de admisibilidad y evaluación necesarios para garantizar la igualdad y libre competencia dentro del procedimiento de contratación. k) Que considerando lo recomendado por parte del Programa de Estudios de Calidad, Ambiente y Metrología (PROCAME) de la UNA, se determinó que la mejor alternativa para satisfacer el interés institucional es contratar a una empresa que suministre el recurso humano necesario para el trabajo de campo del proyecto y así aprovechar que el censo y el marco muestral son recientes. l) Se genera una nueva estimación de la contratación en la suma de 108 millones, ante lo cual se indica que la Licitación Pública tardaría 4 meses, con lo cual iniciaría en diciembre, impidiendo el logro eficiente de los objetivos de la institución. m) Que el monto estimado de contratación se integra de la siguiente forma: a) para el pago de salarios 54 millones, requiriendo siete equipos de trabajo conformados por: chofer, un técnico, un asistente administrativo, personal digitalizador y revisión de la información capturada en campo conformado por cuatro personas. Por otra parte el pago de viáticos dentro del país se estima en la suma de 54 millones, lo anterior considerando el traslado de las Unidades Primarias de Muestreo (UPM) dispersas por todo el país, durante 4 meses, y considerando desayuno, almuerzo, cena y hospedaje. Se estaría actualizando aproximadamente 364 UPM en todo el país. n) Señala que la estimación inicial consideró 6 meses, no obstante en la actualidad se consideran 4 meses, por lo que se modifican los montos estimados. o) Se adjunta certificación de contenido presupuestario UF-282-2013 del 31 de julio del 2013 de la Unidad de Finanzas del INEC para el año 2013, por un monto de 212.373.700,00 p) Se aporta cronograma y responsables de las actividades propias del procedimiento de contratación administrativa. Y se tiene previsto seleccionar al contratista bajo los siguientes factores de evaluación: 1) precio 90% y 2) Experiencia 10%. q) Que el objeto contractual consiste en la contratación de los servicios de administración de personal del proyecto Actualización de las muestras de las encuestas a hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas, según los perfiles y rendimientos establecidos por el INEC.
4 r) Que los servicios requeridos contemplan: 1) Reclutamiento, selección y contratación, pago de salarios, cargas sociales y viáticos del personal calificado y necesario para realizar la gestión de levantamiento de las Unidades Primarias de Muestreo (UPM) en las distintas zonas del país. 2) Contratación de 25 personas a tiempo completo por 4 meses, conformando 7 grupos de trabajo de tres personas cada uno, integrado por: un supervisor, un asistente administrativo, un operador de equipo móvil; además de cuatro digitalizadores para trabajo de oficina, personas que serán escogidas con Recursos Humanos del INEC. 3) los perfiles de las personas se delimitarán en el cartel. 3) Se definen las principales funciones a desarrollar por parte de cada uno de los puestos: Supervisor, Digitalizador, Asistente Administrativo y Chofer. 4) Cada grupo debe levantar al menos 3 UPM por semana, según metodología y cronograma del INEC. 5) La carga de trabajo establecido permitirá actualizar 13 UPM por mes para cada grupo de trabajo, para un total de 91 UPM, lo que permitirá la actualización de 364 UPM durante los 4 meses de contratación. 6) Cada grupo debe levantar la información cartográfica con estricto apego a la metodología y control de calidad del INEC. 7) Para el trabajo de campo INEC aportará los mapas sectoriales, fotografías aéreas e imágenes de satélite que deberán utilizar. 8) Los servicios serán cancelados de acuerdo a los montos establecidos para cada puesto por concepto de salarios y viáticos, según zona geográfica que se desplacen, estableciendo los mecanismos de control necesarios. 8) El cartel establecerá la contraparte técnica, funcionarios encargados de revisar y aprobar labores, horarios, capacitación, y aportes del INEC (vehículos y equipos). II) Criterio de la División. A efectos de atender la gestión interpuesta, corresponde indicar que con base en los artículos 2 bis, inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 138 de su Reglamento (RLCA), esta Contraloría General puede autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa, en aquellos casos en que existan razones suficientes para considerar que es la mejor forma de satisfacer el interés general, o bien, evitar daños o lesiones a los intereses públicos. De conformidad con lo expuesto, se tiene que el Instituto Nacional de Estadística y Censos señala que durante el año 2012 se construyó un nuevo Marco Muestral de Viviendas (MMV-2012) a partir de la cartografía y los resultados del Censo 2011, insumo que es indispensable para la selección de muestras y la realización de las Encuestas a Hogares, siendo que en el último año se ha trabajado en la actualización y preparación de los mapas requeridos para realizar el operativo de recolección de la información en campo, en procura de obtener resultados más precisos. Señala esa Administración que durante este año se debe iniciar con el traslado de la muestra de las Encuestas a Hogares al nuevo marco, seleccionando una Muestra Maestra con el fin de utilizar las estimaciones derivadas de las encuestas que se ven afectadas por cambios de estructura, distribución de la población y el crecimiento de viviendas. De conformidad con lo expuesto, entiende este Despacho que resulta necesario implementar cuanto antes el proyecto denominado Actualización de las muestras de las Encuestas a Hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Vivienda, con el propósito de aprovechar que tanto el censo como el
5 referido marco son recientes y de tal manera evidencian información acorde con la realidad y representatividad actual del país, que al fin de cuentas permitirá tomar las mejores decisiones gubernamentales. Considera este Despacho que el presente proyecto, permitirá obtener información valiosa en la planificación institucional del país, ante lo cual, resulta oportuna la posibilidad de implementar la contratación cuanto antes a efectos de obtener un espejo de la realidad nacional. Aunado a lo anterior, se considera importante lo señalado por la Administración en cuanto a que se cuenta con un limitado grupo de empresas dispuestas a brindar el servicio (señala que cuenta con un registro de proveedores integrado con 5 empresas); ante lo cual, y con ocasión de la necesidad de implementar cuanto antes el referido proyecto de campo, resulta procedente disminuir el trámite de contratación administrativa para la selección de la empresa que brindará el servicio. Ahora bien, de los oficios presentados ante este Despacho se evidencia cierta contradicción entre el monto originalmente estimado y la estimación realizada con ocasión de nuestra solicitud de información adicional; ante el cual se desprende que el monto actualizado de la contratación es de 108.000.000,00, mismo que corresponde al estrato f en que se encuentra el INEC (Resolución R- DC-029-2013 del 23 de febrero del 2013) y por ende generaría un procedimiento ordinario de Licitación Abreviada, que aunque resulta menor al plazo de la Licitación Pública erradamente considerado por esa Administración-, efectivamente conlleva mayor tiempo que la contratación directa concursada, circunstancia conforme con el interés público involucrado en la contratación, de conformidad con las consideraciones de orden práctico anteriormente expuestas. Así las cosas, este órgano considera procedente autorizar un procedimiento de contratación directa concursada para la contratación de los servicios de recursos humanos relacionados con la ejecución del proyecto de campo denominado Actualización de las muestras de las Encuestas a Hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas, lo anterior bajo los supuestos que más adelante se indicarán. No obstante lo anterior, es responsabilidad exclusiva de la Administración solicitante determinar que los servicios que se pretenden, no correspondan al supuesto expuesto en anteriores oportunidades por parte de este Despacho, en cuanto a la naturaleza jurídica de los puestos que se pretende contratar, sea que: La contratación administrativa no puede prestarse para el fraude legal, esto es, como un mecanismo que encubra una relación de empleo público. Insistimos que su objeto contractual debe ser específico, puntual, susceptible de ser verificada en el cumplimiento de las obligaciones y derechos asumidos previamente.( ) La contratación administrativa de servicios, por su naturaleza y fines debe estar referida a un objeto que no implique relación de subordinación jurídica laboral con la Administración, de manera que resulta improcedente para atender necesidades continuas y permanentes de la Administración, por personas físicas bajo su cargo (Oficio 0533 de 21 de enero de 1998 (DGCA-72-98). Lo anterior en tanto que no resulta procedente pretender la satisfacción de necesidades continuas a través de un procedimiento de contratación administrativa de servicios profesionales, en tanto que en caso de hacerlo, se podría caer en la figura de fraude de ley al encubrir una relación de empleo
6 de servicios permanentes que impliquen una relación de subordinación jurídica, como ya se ha dicho. En ese sentido, si las funciones que realizaba determinada persona continúan siendo indispensables para el funcionamiento en el puesto dejando, estamos en presencia de un régimen de índole laboral. Así las cosas, la presente autorización se otorga bajo el entendido que nos encontramos en presencia de servicios relacionados única y exclusivamente con la Actualización de las muestras de las Encuestas a Hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas, correspondiente al plazo de 4 meses y por un monto de 108.000.000,00, tal como expresamente lo señaló esa Administración: Es importante aclarar que no se pretende contratar a una empresa para que realice alguna de las funciones asignadas legalmente a este Instituto, sino únicamente que nos brinde el recurso humano necesario para ejecutar ese proyecto Aunado a lo anterior, es menester indicar que conforme lo expuesto por esa Administración, el objeto contractual se circunscribe a la contratación de los servicios de recursos humanos para llevar adelante el trabajo de campo del citado proyecto, motivo por el cual, cualquier equipo que resulte necesario para la ejecución contractual (sea de cómputo, software y GPS), así como el reconocimiento por el traslado de los funcionarios dentro del país, correrá por cuenta de la empresa que brinde el servicio. En caso que la Administración pretenda la compra de equipos de cómputo, software y GPS, deberá implementar el procedimiento ordinario de contratación, o de lo contrario deberá gestionar la respectiva autorización ante este Despacho, siempre en el entendido que dichos bienes resultan de su propiedad y no deberían ser considerados dentro de los montos señalados por los oferentes. III. Condiciones bajo las que se otorga la autorización. No obstante que se autoriza la contratación solicitada, se deja condicionada a los aspectos que se indican seguidamente, las cuales será responsabilidad de la señora Floribel Méndez Fonseca, en su condición de Gerente del Instituto Nacional de Estadística y Censos y suscriptora de la solicitud, o en su defecto, de la persona que ocupe ese cargo. En caso que no le corresponda tal verificación, deberá instruir a las instancias competentes para el seguimiento correspondiente: 1) Deberá dejarse evidencia de todo lo actuado en estricto orden cronológico - en el expediente administrativo que se levante al efecto - para facilitar eventuales revisiones posteriores. 2) Se autoriza la implementación de un procedimiento de contratación directa concursada entre todas las empresas que ofrezcan los servicios de contratación de personal requeridos para el proyecto denominado: Actualización de las muestras de las Encuestas a Hogares a partir del nuevo Marco Muestral de Viviendas. Al respecto, se realizará la respectiva invitación conforme al Registro de Proveedores de la Institución y realizando una publicación en un periódico de circulación nacional. 3) Con ocasión del presente procedimiento de contratación, procederán únicamente los recursos objeción y revocatoria ante esa misma Administración, de conformidad con las
7 condiciones y plazos establecidos en los artículos 170 y siguientes, 185 y siguientes, ambos del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Condiciones que deberán consignarse en el pliego cartelario. 4) Se deberá implementar todas las medidas de fiscalización y control necesarias, sea desde la selección de la empresa adjudicataria, el control de la contratación, la calidad de los servicios, la forma de pago, todos estos aspectos deben consignarse en el cartel de la contratación con la debida minuciosidad acorde con el objeto contractual. 5) La presente autorización se brinda por un monto máximo de 108.000.000,00 y un plazo de ejecución de 4 meses, siendo la determinación de la razonabilidad del precio finalmente adjudicado de la exclusiva responsabilidad del INEC. No obstante, esa Administración deberá establecer dentro del cartel de contratación una adecuada delimitación del objeto contractual, de modo que el pago corresponda a la efectiva y fiscalizada ejecución contractual, relacionado directamente con los productos desarrollados, con la intención que se tenga absoluta certeza del precio y el pago por un servicio efectivamente brindado. 6) La selección de la contratista será tras la comprobación de las condiciones técnicas, financieras y legales correspondientes, y siguiendo la metodología de evaluación propuesta, sea 90% precio (monto total de la oferta) y 10% experiencia. 7) Para todos los efectos, se debe tener presente lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en virtud del cual la Administración podrá continuar con el procedimiento en caso de que la cotización presente un exceso que no supere el 10% del monto, ello bajo las condiciones dispuestas en esa norma. Si tal propuesta supera ese 10%, será necesaria la autorización de esta Contraloría General. 8) Resulta necesario que la Administración considere en la elaboración del respectivo contrato, todas aquellas especificaciones técnicas necesarias para una correcta ejecución, las cuales son de su exclusiva responsabilidad; el cual se exime del refrendo contralor, por lo que deberá contar con la aprobación interna de la Administración (artículo 17.3 del Reglamento sobre Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública) y sujeto a nuestro eventual control posterior. 9) La disponibilidad presupuestaria queda bajo la absoluta y exclusiva responsabilidad de la Administración, en el entendido que se cuente con los recursos suficientes y disponibles para atender la erogación que implica la presente autorización, además de que los montos presupuestados puedan ser utilizados legalmente para ese fin. 10) Al ser un procedimiento excepcional, autorizado sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 11) Las modificaciones en fase de ejecución contractual, incluyendo aumentos y disminuciones se regirán únicamente por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 de su Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera
8 autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá ajustarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajustan a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...).. 12) Deberá valorarse- por parte de esa Administración- la posibilidad de exigir garantía de cumplimiento, cláusulas penales y multas con ocasión de la ejecución del contrato. 13) Se deja bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración que el contratista no cuente con prohibiciones ni se encuentre inhabilitado para contratar con el Estado, de conformidad con lo dispuesto por el régimen de prohibiciones de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. En ese sentido, debe verificar y dejar debidamente acreditado en el expediente, que a los contratistas no les afectan las prohibiciones establecidas en los artículos 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa. De igual forma deberá dejar acreditado en el expediente que los contratistas no cuentan con ningún tipo de sanción que les impida contratar con el Instituto Nacional de Estadística y Censos. 14) Es responsabilidad de esa Administración velar que el contratista se encuentre al día en el pago de obligaciones de seguridad social (CCSS y FODESAF), en igual sentido será obligación de esa Administración corroborar que la empresa se encuentre al día en el pago de los impuestos nacionales (incluyendo el impuesto a las Sociedades Anónimas, conforme la Ley No. 9024). 15) En cuanto a las especies fiscales, es necesario indicar que queda bajo la absoluta responsabilidad de esa Administración el cobro de las mismas, con ocasión del monto de la adjudicación. Atentamente Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado Lic. Gerardo A. Villalobos Guillén Fiscalizador GVG/yhg NI: 17666, 18509 Ci: Archivo central G: 2013002087-1