PARTICIPACIÓN PRIVADA EN NUEVOS SECTORES DE INFRAESTRUCTURA: UNA AGENDA PARA CONSTRUIR Infraestructura pública y participación privada: Conceptos y experiencias en América y España José Manuel Vassallo Rafael Izquierdo Bogotá, 13 octubre 2010 1
Origen de la idea Interés de la CAF en poner experiencias en conjunto Integración transnacional de la infraestructura Participación público-privada en infraestructuras Crear una guía de buenas prácticas Experiencia del grupo de la UPM en: Publicaciones de este tipo Investigación en integración de infraestructuras y PPPs 2
Finalidad del libro Contrastar la experiencia Latinoamericana y Europea en materia de integración de la infraestructura Dar a conocer la experiencia Americana de PPPsen el mundo Facilitar que los países Latinoamericanos se conozcan entre sí Aprender de errores y aciertos pasados Dar recomendaciones sobre buenas prácticas Promover una mayor cooperación entre países 3
Indice del libro: capítulos 1. Sin infraestructuras no hay desarrollo 2. Las infraestructuras en la integración regional 3. El desafío de financiar infraestructuras: aplicación al caso español 4. Modelos de financiación de infraestructuras 5. El modelo de Participación Público-Privada 6. La concesión de infraestructuras 7. La concesión de obras públicas en España 8. Experiencias en América 4
1. Sin infraestructuras no hay desarrollo Efectos durante la fase de construcción Efectos macroeconómicos a corto plazo Efectos sectoriales Efectos sobre el ciclo económico Efectos durante la fase de utilización Efectos sobre la productividad del sector privado Efectos regionales Otros efectos 5
1. Sin infraestructuras no hay desarrollo Efectos sobre la productividad del sector privado Y t = A t.(l t ) α.(k t ) β.(g t ) γ Y t : producción del sector privado (L t ) : empleo del sector privado K t ) : stock de capital privado G t ) : stock de capital público A t : productividad total de los restantes factores de producción α, βy γ:elasticidades de la producción con relación al trabajo, al capital privado y al capital público. 6
1. Sin infraestructuras no hay desarrollo Correlación inversión infraestructuras-nivel de vida 7
2. Las infraestructuras en la integración regional Red Transeuropea de Transportes (TEN-T) Orientaciones comunitarias para el desarrollo de la Red TEN-T Ayudas comunitarias destinadas a la financiación Necesidad de instaurar financiaciones innovadoras Red Transuramericana de Infraestructuras Desarrollo de la Red Transuramericana El problema de la financiación y la búsqueda de soluciones innovadoras 8
2. Las infraestructuras en la integración regional Red Transeuropea (TEN-T) Red Trasuramericana de Infraestructuras (IIRSA) 9
2. Las infraestructuras en la integración regional Ayudas de la UE destinadas a la financiación Fondo de Cohesión (países con PIB<90% de la media UE) FEDER (Fondo Estructural de Desarrollo Regional) Línea Presupuestaria TEN Préstamos, garantías y bonificaciones en los tipos de interés del BEI (Banco Europeo de Inversiones) Otras ayudas puntuales Necesidad de desarrollar financiaciones innovadoras Impulso a la financiación privada (Asociaciones Público- Privadas: PPP) 10
3. El desafío de financiar infraestructura: aplicación al caso español Crisis de los modelos presupuestarios Incidencia de las inversiones y endeudamiento en las cuentas nacionales Inversiones realizadas y gestionadas por la administración pública Inversiones realizadas y gestionadas por entidades públicas empresariales o empresas públicas Inversiones realizadas y gestionadas por empresas concesionarias o asociaciones público-privadas Participación del sector privado 11
3. El desafío de financiar infraestructura: aplicación al caso español Evolución de las inversiones en infraestructuras INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS EN TERMINOS REALES (Miles de de 2000) 12
3. El desafío de financiar infraestructura: aplicación al caso español La crisis del modelo presupuestario español (1996) Déficit público: 7% PIB Deuda pública: 90% PIB Elevados tipos de interés Disminución de la inversión pública en términos del PIB Exigencia de la UE de cumplir con los criterios de convergencia económica para entrar en la Unión Monetaria Necesidad de un nuevo modelo de financiación Mantenimiento el ritmo de inversión Cumplimiento de los criterios de convergencia Participación de la iniciativa privada en la financiación 13
3. El desafío de financiar infraestructura: aplicación al caso español Política seguida desde 1996 El Manual de la norma SEC(95) de la UE sobre la incidencia de las inversiones en el déficit y deuda públicos constituye el marco de referencia de la política seguida Incrementar el ritmo de inversión de forma que tenga la menor incidencia posible en contabilidad nacional Posibilidades de realizar y gestionar las infraestructuras Por la administración pública Por entidades públicas empresariales o empresas públicas Por empresas concesionarias Por asociaciones público-privadas (PPP) 14
4. Modelos de financiación de infraestructuras Clasificación de sistemas de financiación Modelos basados en la financiación pública Modelos basados en la financiación privada Modelos basados en la financiación mixta Razones que justifican el pago del usuario Visión histórica Criterios para el establecimiento de precios por el uso de las infraestructuras Problemas de aplicación de precios 15
4. Modelos de financiación de infraestructuras Modelos de financiación en España FINANCIACIÓN MODELOS Pública Pública con aplazamiento de pago Privada Mixta GESTIÓN Directa Indirecta Contrato de obra con abono de certificaciones Arrendamiento Método Alemán Peaje Sobra Concesión Tradicional Fórmulas Mixtas 16
5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP) Concepto de PPP PPP contractuales e institucionales Algunas confusiones relativas a los proyectos PPP Razones que justifican su aplicación Ganancias de eficiencia Limitaciones fiscales Mejoras de calidad Ejemplos de aplicación de PPP en el mundo Private Finance Iniciative(PFI) (Reino Unido) Privatización de redes (Francia, Italia, Japón) 17 Concesión de obra pública (España, América Latina)
5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP) Características que deben cumplir los proyectos PPP (Libro Verde sobre PPP de la UE) Larga duración de la relación entre el sector público y el sector privado Participación del sector privado en la financiación Papel fundamental del sector privado en el mantenimiento y explotación de las infraestructura Adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado 18
5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP) Evitar restricciones presupuestarias Acometer proyectos necesarios Trasladar pago al usuario Potenciar la productividad económica Ganancias de eficiencia técnica Participación del privado en el diseño Integración del ciclo de proyecto Introducción de competencia Relación agente principal administración concesionario Mayor exigencia en calidad de servicio Mayor transparencia en la información Mejor asignación de papeles 19
5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP) Características generales de las concesiones en España Estricta separación de los papeles Gobierno-sector privado (no existen sociedades de economía mixta) Fuerte competencia en el proceso de adjudicación Proceso de licitación abierto basado en las ofertas presentadas (no negociación) Transferencia del riesgo al concesionario en su mayor parte Implicación de las entidades financieras en el negocio Extensión del modelo a América Latina 20
5. El modelo de Participación Público-Privada (PPP) Ranking de empresas promotoras de concesiones y PPP en el mundo
6. La concesión de infraestructuras Características Aspectos preparatorios de una concesión Participación de la iniciativa privada en la proposición de ideas Estudios de viabilidad y proyectos Adjudicación de concesiones Precalificación Mecanismos de adjudicación Variables de licitación Algunas variables económicas empleadas 22
6. La concesión de infraestructuras Regulación de la calidad Concepto de calidad Incentivos a la calidad en los contratos de concesión Asignación de riesgos en concesiones Planteamiento conceptual Principales riesgos en una concesión Mecanismos para mitigar el riesgo de tráfico Renegociación de concesiones Definición del término Renegociaciones oportunistas Estudios empíricos 23
6. La concesión de infraestructuras Características fundamentales de las concesiones Transferencias de los riesgos de disponibilidad y demanda al sector privado (pueden ser mitigados) Transferencia de activos del concedente al sector privado pero no la cesión de la propiedad que sigue en manos de la administración Establecimiento de un plazo límite, fijo o variable, a partir del cual el derecho de gestionar los activos revertiráde nuevo al concedente 24
7. La concesión de obra pública en España Aplicación del método concesional en España Legislación sobre concesiones Modelo de concesión de obra pública en España Ámbito de aplicación Ingresos comerciales para financiar infraestructura Financiación cruzada Cláusula de iniciativa de los particulares Cláusula de progreso e indicadores de calidad Principio de riesgo y ventura y equilibrio financiero Proyectos de concesión desarrollados en España 25
7. La concesión de obra pública en España El modelo español de concesión de obra pública No incorpora la gestión de servicios públicos El contrato incluye construcción, explotación, conservación, modernización, reposición y grandes reparaciones Puede incluir la construcción de una nueva infraestructura (financiación cruzada) Admite que el concesionario explote zonas comerciales Introduce la cláusula de iniciativa de los particulares Introduce la cláusula de progreso e indicadores de calidad Introduce un mecanismo para mitigar el riesgo de tráfico Incluye el diálogo competitivo como mecanismo adjudicación Plazo máximo de 40 años 26
7. La concesión de obra pública en España El modelo español de concesión de obra pública Regula nuevos mecanismos de financiación privada Peaje (tarifas máximas con posibilidad de revisión) Peaje sombra (paga la administración según utilización) Ingresos comerciales de zonas de explotación Aportaciones públicas (modelos PPP) Introduce un nuevo contrato de colaboración entre el sector Público y el sector Privado (CPP) Para la provisión de servicios complejos e indeterminados de la administración pública Incluye construcción de obras, instalaciones, etc. y la gestión integral y mantenimiento de las instalaciones Es un contrato de contratos (hospitales, cárceles, etc.) Su adjudicación por el método del diálogo competitivo La contraprestación del contratista es un precio que abona la administración vinculado a determinados objetivos 27
8. Experiencias en América Chile, Perú, Colombia, Argentina, Brasil Méjico, Estados Unidos, Inicio de los programas de concesiones de carreteras en Latinoamérica México 1989 Colombia 1993 Perú 1999 Brasil 1995 Chile 1991 Argentina 1989 28
8. Experiencias en América Análisis comparado Historial de aplicación de PPPs Importancia de las PPPs en la inversión pública Infraestructuras de transporte en la que se ha invertido mayoritariamente ESPAÑA CHILE MÉXICO COLOMBIA Muy largo Medio Largo Medio Alta Creciente Carreteras Infra. Urbana Equip. Público Muy alta Estable Carreteras Aeropuertos Infra. Urbana Equip. Público Mayoritariamente proyectos Greenfield Brownfield Ley específica de concesiones o PPPs Plazo de concesión medio Concepto de pago principal Sistema de adjudicación Riesgo de demanda SI Integrada en la Ley de Contratos Máx. legal 40 años Usuarios Aportes públicos Peaje sombra Abierto (variables técnicas y económicas) Mitigado en los contratos SI Ley propia Máx. legal 50 años Plazos variables Usuarios Abierto (variable económica) Mitigado en los contratos Alta Creciente Carreteras Greenfield Brownfield NO Máx. legal 30 años Usuarios Peaje sombra Abierto (menor aporte público) Mitigado en los contratos Alta Estable Carreteras Ferrocarriles Aeropuertos Puertos Brownfield NO Plazos variables ingreso esperado Usuarios Abierto (variable económica) Mitigado en los contratos 29
8. Experiencias en América Análisis comparado MODELOS DE LICITACIÓN DBFO en el Reino Unido Concesiones en España Concesiones en Chile 1.Precalificación Cerrada 2.Negociación 1.Requisitos de experiencia 2.Combinación de variables técnicas y económicas 1.Precalificación abierta 2.Evaluación Técnica 3.Subasta económica 30
Sugerencias para hacer eficaces las PPP 1. Voluntad política para impulsar las PPP Buena planificación (ágil, rápida, etc.) Negociación con entidades regionales y locales Realismo financiero 2. Racionalizar la organización y procedimientos Organización de todas las fases del proyecto Optimización de los recursos financieros 3. Disponer de un marco jurídico propio Ley de concesiones 4. Disponer de buenos proyectos antes de iniciar el proceso 5. Clarificar los criterios de expropiación 6. Abrir el mercado a las empresas Introducir la competencia 31
Recomendación final Creación de un Foro Latinoamericano de PPPs que permita actualizar información e intercambiar experiencias en el ámbito de las PPPs en Latinoamérica 32