IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES EMITIDAS EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SANCIÓN. Dr. Manuel Luciano Hallivis Pelayo. 1. Antecedentes normativos. 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados, de fecha 30 de diciembre de 1939. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de febrero de 1940. 3. Código Fiscal de la Federación. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1965. 4. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de febrero de 1978. 5. Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1980. 6. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982. 7. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 1994. 8. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 2002. 9. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 2006. 10. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Reforma Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2007. 11. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009. 12. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 2011. 13. Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2012. 2. Conclusiones. 1
I. En virtud de que los servidores públicos son los encargados de ejercer materialmente las funciones encomendadas al Estado y que éste tiene como objetivo velar por el bienestar de la sociedad que lo compone, es necesario garantizar que su actuación se apegue a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, a través de mecanismos de fiscalización y control. II. Derivado de la complejidad del aparato gubernamental, dichos mecanismos de fiscalización y control, requieren ser ejercidos de manera conjunta por los diversos Poderes de la Unión y, en los distintos órdenes de gobierno, esto es, por el Poder Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y demás órganos autónomos. III. Por cuanto hace al Poder Legislativo, éste se ha avocado a la ardua tarea de expedir diversas leyes en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos y para combatir la corrupción. Además tiene a su cargo la fiscalización de la cuenta pública a través de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de garantizar el uso adecuado de los recursos federales. IV. El Poder Ejecutivo por su parte, tiene a su cargo la vigilancia de la adecuada actuación de los servidores públicos, con apego a los principios rectores de la función pública, así como la imposición de sanciones en aquellos casos en donde los servidores públicos no se conduzcan bajo tales principios; funciones que ejerce a través de la Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de Control de las entidades y dependencias. V. La acción de los controles ejercidos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo, requiere necesariamente que se complemente con la acción de los jueces, esto es, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y del Poder Judicial. En ese sentido, el Tribunal cumple con una doble función, pues por una parte es garante de los derechos de los servidores públicos sancionados y por otra, es un medio de control de las acciones gubernamentales. 3. Argumentos Principales. La injerencia del gobierno en la vida económica, social y cultural del país, así como los problemas que el desarrollo y la globalización implican, hacen evidente la necesidad de asegurar la eficacia, eficiencia, honradez y legalidad en el desempeño de las acciones gubernamentales. 2
Los servidores públicos son responsables ante el pueblo del desempeño de sus encargos y en ese sentido, a fin de evaluar y revisar las acciones de gobierno, existen mecanismos de fiscalización y control, en los cuales participan los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En este orden de ideas, en términos del artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Poder Legislativo expedir leyes que tengan por objeto aplicar sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Así, los principales antecedentes legales en materia de responsabilidades los encontramos en las leyes expedidas en los años de 1813, 1853, 1870, 1896, 1940, 1979, 1983 y 2002. Siendo a partir del año de 1983 cuando se fijaron las bases constitucionales y legales para fincar responsabilidades, a partir del concepto de servidor público. De tal suerte que, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de marzo de 2002, se expidió la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, misma que ha sufrido diversas reformas en los años 2004, 2005, 2006, 2009, 2012 y 2014. Adicionalmente, se le ha encomendado al Poder Legislativo, la fiscalización de la cuenta pública a través de un Órgano Técnico de la Cámara de Diputados, mismo que surgió en el año de 1824 bajo el nombre de Contaduría Mayor de Hacienda y que actualmente se denomina Auditoría Superior de la Federación. Por su parte, el Poder Ejecutivo en atención a las leyes expedidas por el Poder Legislativo en materia de responsabilidades administrativas, a través de la Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de Control de las Entidades y Dependencias, ejerce un sistema de control, vigilancia, supervisión y evaluación de los ingresos, gastos, recursos y de la gestión gubernamental, promoviendo un leal, transparente, eficiente, eficaz e integral desempeño del servicio público. La Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública, junto con los Órganos Internos de Control, constituyen los principales órganos responsables de fortalecer y hacer integral el control, fiscalización y el desarrollo de la gestión pública, para lo cual tienen a su cargo los sistemas, procedimientos y mecanismos de control y evaluación que permiten prevenir y combatir el mal ejercicio de la función pública, en aras de incrementar la eficiencia y economía en el desarrollo de las acciones y la eficacia en el logro de los objetivos y prioridades nacionales. Ahora bien, la acción de los dos controles, requiere necesariamente que se complemente con la acción de los jueces, siendo la tarea jurisdiccional consustancial a los valores de cualquier sistema jurídico, brindando precisamente seguridad jurídica. 3
Así, en materia de responsabilidades, nuestra legislación contempla la existencia de los recursos administrativos, del Juicio Contencioso Administrativo y del Amparo ante el Poder Judicial de la Federación. Por lo que toca al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, éste ha dejado de ser un tribunal meramente fiscal para avanzar en su camino hacia una plena competencia administrativa federal, incluyendo la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos. La evolución histórica del Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en materia de responsabilidades administrativas comienza en el año de1965, cuando se le dotó de competencia para conocer de responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación o del Distrito Federal por actos no delictuosos. Hacia 1979, conoció de créditos por responsabilidades contra funcionarios o empleados de la Federación, Distrito Federal o de los organismos públicos descentralizados y, para 1994, se le otorgó competencia para conocer de las indemnizaciones a terceros, derivadas de una responsabilidad de servidores públicos. Posteriormente, mediante decreto publicado el 4 de diciembre de 2006 en el Diario Oficial de la Federación, se reformó el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Carta Magna, para que tribunales contenciosos tuvieran competencia para imponer sanciones a los servidores públicos, cuando estos hubieran incurrido en responsabilidades administrativas. La idea es garantizar a los servidores públicos que la solución de los procedimientos disciplinarios estarán a cargo de una autoridad independiente e imparcial. Para el año 2007, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a fin de dotarlo de competencia para conocer de resoluciones por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Luego, en 2009, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación le otorgó competencia para conocer de sanciones y resoluciones dictadas por la Auditoría Superior de la Federación. En tal virtud, por cuanto hace a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, los artículos 14, fracción XV y XVI y 15, ambos de su Ley Orgánica establecen actualmente lo siguiente: ARTÍCULO 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: XV. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de 4
la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y XVI. Las señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal. ARTÍCULO 15.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento. Especial mención requiere la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de junio de 2014, la cual tiene por objeto regular el procedimiento para determinar responsabilidades y aplicar sanciones por infracciones a los particulares con motivo de su participación en contrataciones públicas de carácter federal y transacciones comerciales internacionales. En este sentido, se le otorga al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa una doble competencia material, pues por una parte, se constituirá en una instancia administrativa que llevará a cabo un procedimiento de investigación y sanción en materia de contrataciones públicas y, por otra parte, conocerá de los juicios contencioso administrativos interpuestos en contra de las resoluciones administrativas emitidas por todas las autoridades competentes que determinen la existencia de infracciones en materia de contrataciones públicas e impongan las sanciones respectivas. Por otro lado, estrechamente vinculada con la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, se encuentra la materia de contratos adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, respecto de la cuales, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa también cuenta con competencia para dirimir controversias suscitadas con motivo de su interpretación y cumplimiento. En ese sentido, recientemente se presentó una iniciativa para expedir la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, en las que se establece un régimen especial de contratación y adjudicación de dichas empresas productivas del Estado, así como la competencia del Tribunal para conocer de la legalidad de las resoluciones que adjudiquen los contratos celebrados con aquéllas. En efecto, los artículos 80 y 83, de las iniciativas de leyes referidas disponen literalmente que En contra del fallo que adjudique el contrato procederá II. La acción Jurisdiccional que corresponda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Adicionalmente, mediante iniciativa publicada en la Gaceta del Senado el 18 de junio 5
de 2014, se presentó una propuesta para reformar la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a fin de que las controversias que se susciten con motivo de las adjudicaciones de contratos realizadas por las empresas productivas del Estado (Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad) se resolverían por Salas Especializadas. Asimismo, se propuso reformar la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a fin de establecer que la vía procedente para controvertir dichos actos, sería la sumaria, de modo tal que en 40 días quedaría instruido el juicio, ello atendiendo a que por la importancia del tema, es necesario que se garantice la oportuna emisión de las sentencias respectivas. Lo anterior refleja la importante participación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como garante del control de la legalidad en el desempeño de las acciones gubernamentales, pues le corresponde velar por la legalidad de las sanciones impuestas a los servidores públicos y en su caso, verificar su cumplimiento. Prueba de ello es que del año 2000 al primer semestre del año 2014, han ingresado al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, un total de 1 462,286 demandas, de las cuales 25,708 corresponden a la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, lo que representa un interés económico equivalente a $47,629 421,457.56. Asimismo, es de destacar que del 100% de los asuntos que se ventilaron desde el año 2000 y hasta el primer semestre del año 2014, el 73.88% quedaron radicados en las Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal, lo que representa un interés económico del $41,830 167,186.51. En este orden de ideas, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cumple con una doble función: - Por un lado es garante de los derechos de los servidores públicos sancionados, pues en los casos en que se determine que la resolución administrativa resulta contraria a derecho, debe anularla y; - Por otro lado, es un medio de control de las acciones gubernamentales, respecto de aquellos servidores públicos que no hayan ejercido su encargo bajo los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Así, los sistemas de control y fiscalización efectuados por los Poderes de la Unión y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, permiten asegurar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño del servicio público, situación que permite que nuestro país pueda avanzar hacia el desarrollo integral y que el 6
proyecto nacional contenido en nuestra Constitución política se haga una realidad, ya que es impensable concebir una gestión pública eficiente que haga frente a la vida económica, social y cultural de la nación, sin medios de control y fiscalización de las acciones de gobierno y de los servidores públicos encargados de desarrollarlas. 7