R-DCA-385-2013 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las nueve horas con del veintisiete de junio de dos mil trece. ------------ Recurso de apelación interpuesto por la empresa Quebradores del Sur de Costa Rica S.A. en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000023-0DI00 promovida por el CONAVI, para la Contratación de los trabajos para la atención de la Ruta Nacional No.623 (Lastre), Zona 4-2, Secciones de Control Nos.: 60391 (Quebrada Pavona-Colinas), 60392 (Colinas- Bella Vista), 60393 (Bella Vista-Térraba) y 60394 (Térraba-Brujo), acto de adjudicación recaído a favor del Consorcio Constructora Albosa, por un monto de 1.200.199.288,40 (mil doscientos millones ciento noventa y nueve mil doscientos ochenta y ocho colones 40/100). ----------------------- RESULTANDO I.- Que la empresa recurrente mediante escrito recibido en este órgano contralor el 12 de junio anterior, interpuso un recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la contratación en comentario, alegando haber sido indebidamente excluida por parte de la Administración, mientras que a la oferta adjudicataria se le analizó el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad de una forma distinta, vulnerando el principio de igualdad. ----------------------------------------------------- II.- Que por medio del auto de las quince horas con cuarenta minutos del trece de junio de dos mil trece, se procedió a solicitar a la Administración la presentación del expediente administrativo de la contratación, el cual fue aportado a través del oficio PRO.09-13-2054 del 17 de junio de 2013. ------ III.- Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias y, --------------------------------------------------------------------------------------------------- CONSIDERANDO I.- Hechos Probados. 1) Que el CONAVI promovió la Licitación Pública Licitación Pública 2012LN-000023-0DI00 para la Contratación de los trabajos para la atención de la Ruta Nacional No.623 (Lastre), Zona 4-2, Secciones de Control Nos.: 60391 (Quebrada Pavona-Colinas), 60392 (Colinas-Bella Vista), 60393 (Bella Vista-Térraba) y 60394 (Térraba-Brujo), acto de adjudicación recaído a favor del Consorcio Constructora Albosa, por un monto de 1.200.199.288,40 (mil doscientos millones ciento noventa y nueve mil doscientos ochenta y ocho colones 40/100) (ver el Diario Oficial La Gaceta No.102 del 29 de mato del presente año). 2) Que dentro de su oferta, para acreditar la experiencia positiva con que cuenta, la empresa apelante aportó una serie de formularios con la siguiente información: i) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Proyecto EMER 010-06 Suministro y Colocación de Mezcla Asfáltica en Caliente Renglón 3, fecha de inicio: 01/03/2006, fecha de finalización: 20/11/2006; ii) CONAVI, Licitación
2 Pública No.01-2005 Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada Línea 9, Zona 4-1, Renglón IV Brunca, fecha de inicio: 14/07/2006, fecha de finalización: 13/07/2009; iii) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Proyecto EMER 053-06 Suministro y colocación de Mezcla Asfáltica en Caliente para la Ruta Nacional No.243, fecha de inicio: 01/05/2006, fecha de finalización: 28/02/2007; iv) Dirección General de Aviación Civil, Licitación Pública Nacional 2007LN-000010-99999 Mejoramiento del Aeródromo de Puerto Jiménez, fecha de inicio: 01/07/2008, fecha de finalización: 19/11/2008; v) CONAVI, Licitación Pública No. 2007-000004-CV Conservación Vial de la Red Vial Nacional en Superficie de Lastre y Tierra Línea 24, Zona 4-1A, fecha de inicio: 03/11/2008, fecha de finalización: 30/09/2010; vi) CONAVI, Licitación Pública No. 2007-000004-CV Conservación Vial de la Red Vial Nacional en Superficie de Lastre y Tierra Línea 25, Zona 4-1B, fecha de inicio: 03/11/2008, fecha de finalización: 30/09/2010; vii) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Contratación por emergencia EMER 050-2009 Canalización y reforzamiento de la margen izquierda y derecha del Río Quebradas, fecha de inicio: 28/06/2009, fecha de finalización: 07/08/2009; viii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No. 2009-000295-SPM Confección de Bancas en Concreto, fecha de inicio: 02/09/2009, fecha de finalización: 12/09/2009; ix) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2009LA-000014- SPM/375-SCT, fecha de inicio: 24/11/2009, fecha de finalización: 28/11/2009; x) CONAVI, Licitación Pública No. 2009-000094-DFE Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada Región IV-Brunca, fecha de inicio: 01/12/2009, fecha de finalización: 01/05/2010; xi) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2009LA-000014-SPM/375-SCT, fecha de inicio: 07/12/2009, fecha de finalización: 15/12/2009; xii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2009CD-000355-SPM, fecha de inicio: 15/02/2010, fecha de finalización: 20/02/2010; xiii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2010CD- 000025-SPM, fecha de inicio: 24/02/2010, fecha de finalización: 10/03/2010; xiv) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2010CD-000035-SPM, fecha de inicio: 24/02/2010, fecha de finalización: 03/03/2010; xv) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2010CD-000036-SPM, fecha de inicio: 16/03/2010, fecha de finalización: 27/03/2010; xvi) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2009LA-000115-SPM, fecha de inicio: 29/04/2010, fecha de finalización: 08/05/2010; xvii) CONAVI, Contratación Directa No. 2010CD- 000097-DE Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada, Línea 9, Zona 4-1, Región IV-Brunca, fecha de inicio: 09/08/2010, fecha de finalización: 14/01/2011; xviii) Corporación
3 Desarrollo Agrícola del Monte S.A., Contrato No.97-2010, fecha de inicio: 27/08/2010, fecha de finalización: 04/09/2010; xix) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Contratación por emergencia no declarada NO. 044-2010, fecha de inicio: 27/08/2010, fecha de finalización: 09/08/2009; xx) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD-000018-SPM, fecha de inicio: 25/01/2011, fecha de finalización: 28/01/2011; xxi) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD-000032-SPM, fecha de inicio: 03/02/2011, fecha de finalización: 07/02/2011; xxii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD-000026-SPM, fecha de inicio: 07/02/2011, fecha de finalización: 10/02/2011; xxiii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD-000070- SPM, fecha de inicio: 17/11/2011, fecha de finalización: 21/03/2010; xxiv) Municipalidad de Pérez Zeledón, Licitación Abreviada No.2011LA-000020-01, fecha de inicio: 10/10/2011, fecha de finalización: 14/10/2011; xxv) Municipalidad de Buenos Aires, Contratación No. 2010CD-000196-01, fecha de inicio: 02/12/2010, fecha de finalización: 05/12/2010; xxvi) CONAVI, Licitación Pública No. 2009-000094-DFE Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada Región IV-Brunca, fecha de inicio: 01/03/2011, fecha de finalización: 31/08/2011; xxvii) CONAVI, Contratación Directa No. 2011CD-000124-CV, fecha de inicio: 05/12/2011, fecha de finalización: 17/02/2012; xxviii) Municipalidad de Pérez Zeledón, Licitación Abreviada No.2011LA-000098- SPM, fecha de inicio: 22/04/2010, fecha de finalización: 29/04/2010; xxix) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD-000156-SPM, fecha de inicio: 31/05/2010, fecha de finalización: 05/06/2010; xxx) Municipalidad de Pérez Zeledón, Contratación Directa No.2011CD- 000227-SPM, fecha de inicio: 29/08/2010, fecha de finalización: 14/08/2010; xxxi) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Contratación por emergencia no declarada No. 044-2010, fecha de inicio: 27/08/2010, fecha de finalización: 09/08/2010 (ver folios que van del 364 al 394 del expediente administrativo). 3) Que la empresa apelante aporta en su oferta los Estados Financieros solicitados con el respectivo Dictamen del 30 de setiembre del 2011 elaborado por el Licenciado Evelio Brenes Brenes en su condición de Contador Público Autorizado (ver folios que van del 189 al 204 del expediente administrativo). 3) Que de conformidad con el análisis técnico de las ofertas dentro del presente concurso, mediante el oficio DCO-14-12-1053 del 28 de noviembre de 2012, el CONAVI determinó que la empresa Quebradores del Sur de Costa Rica S.A. resultaba inelegible por incumplir con la experiencia del oferente (10 años) y por no presentar el resumen general de la estructura de costos (Formulario 6) (ver folios que van del 735 al 740 del expediente administrativo).------------------------------------------------------------------------------
4 II.- Sobre la procedencia del recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), para el conocimiento de los recursos de apelación: ( ) La Contraloría General de la República dispondrá, en los primeros diez días hábiles, la tramitación del recurso o, en caso contrario, su rechazo por inadmisible o por improcedencia manifiesta. Esta facultad podrá ejercerse en cualquier etapa del procedimiento en que se determinen esos supuestos ( ). En ese mismo sentido se orienta el artículo 178 del Reglamento de Contratación Administrativa (RLCA). De lo anterior se desprende que la Contraloría General cuenta con un plazo de diez días hábiles, a partir del vencimiento del plazo para apelar, para disponer sobre la tramitación del recurso, o bien, rechazarlo de plano por inadmisible o por improcedencia manifiesta, total o parcialmente. Lo anterior, con el propósito de evitar el entorpecimiento de la actividad contractual administrativa, dando cabida a gestiones recursivas sin posibilidad de variar el acto de adjudicación dictado por parte de la Administración. En virtud de lo expuesto, es indispensablemente que la empresa apelante deba acreditar, en el escrito de interposición del recurso, que existen posibilidades reales de resultar readjudicatario del procedimiento de contratación. En el caso bajo análisis, debe tomarse en cuenta que la empresa apelante fue excluida por parte de la Administración (ver hecho probado No.3). Como aspecto de primer orden, para que el recurso incoado supere la etapa de admisibilidad, resulta indispensable analizar los argumentos con base en los cuales el gestionante pretende argumentar que su oferta fue indebidamente excluida del concurso. Con base en lo expuesto, se procederán a analizar los argumentos expuestos por la empresa recurrente en contra del criterio utilizado por la Administración como sustento para la exclusión de su plica, a saber: a) experiencia mínima y b) no presentación con la oferta de la estructura de costos (Formulario No.6). 1. Experiencia mínima del oferente. En este caso la empresa apelante alega que si no se considera el traslape, la sumatoria de experiencia de cada proyecto les permitiría alcanzar y sobrepasar la experiencia mínima requerida. Agregan que el concepto de traslape según la administración corresponde a la situación que deriva de la ejecución simultánea de dos o más proyectos en un momento histórico determinado, por lo que para dicho periodo y para efectos de reconocimiento de experiencia solo se toma en cuenta un proyecto. Adicionalmente, alega que en el caso de la adjudicataria, aun cuando la experiencia que pretende acreditar corresponde a las empresas que lo integran y que igualmente se traslapa en algunos años, a diferencia de lo que sucede con la nuestra, a esta oferta si se le consideró la experiencia que igualmente se traslapa. De ese modo, arguye que en este caso se presenta una violación del principio de igualdad, al valorar la experiencia de los oferentes de una forma distinta. Añaden que el
5 hecho de ejecutar simultáneamente dos o más proyectos de obra pública, lo que también acredita es la capacidad organizativa, técnica y financiera de la empresa respectiva. Criterio del Despacho. Como aspecto de primer orden, es pertinente señalar que dentro de esta vía recursiva, para poder llegar a obtener un resultado positivo del recurso incoado, es necesario que la empresa apelante aporte la prueba correspondiente que demuestre sus argumentos. En relación con la fundamentación de los recursos de apelación, el artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, señala que: ( ) El apelante deberá aportar la prueba en que se apoyen sus argumentaciones, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar la decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios, aportando los dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia que se impugna. ( ) Como se observa, el mencionado numeral, dispone que en el escrito de interposición del recurso, se debe indicar no solamente la infracción sustancial del ordenamiento jurídico, sino que además el apelante debe aportar la prueba pertinente y suficiente que respalde sus alegatos. Adicionalmente, el mismo precepto legal señala que cuando dentro de su fundamento, para justificar la existencia de un mejor derecho a su favor, exista discrepancia con respecto a los estudios sobre la base de los cuales se origina el acto de adjudicación, corresponde a la apelante rebatir en forma razonada tales estudios, mediante la aportación de dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia impugnada. En esos términos, conviene indicar que en el presente caso la Administración mediante el análisis técnico de las ofertas determinó que la oferta presentada por parte de la apelante incumplía con los términos del cartel, en cuanto a la experiencia mínima que debía tener el oferente. Al respecto, dentro de su oferta, la empresa apelante aporta una serie de formularios con el objetivo de acreditar la experiencia positiva (ver hecho probado No.2), siendo la única que es susceptible de ser tomada en consideración a partir de lo dispuesto en el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. En cuanto a la experiencia mínima del oferente, dentro del pliego de condiciones se estipuló lo siguiente: ( ) 4.2 Experiencia del oferente y experiencia y formación profesional del personal requerido. / Para participar en el presente procedimiento de contratación, se requiere que: / a. El oferente (empresa) deberá contar con una experiencia mínima en trabajos de conservación vial de carreteras de al menos 10 (diez) años. Dicha experiencia se contabilizará únicamente a partir de la debida inscripción de la empresa ante el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA) u otra agrupación gremial en caso de oferentes extranjeros y corresponderá a la experiencia adquirida durante los últimos 20 (veinte) años (la experiencia adquirida con anterioridad a esa fecha no será considerada). / ( ) Se aclara y reitera que como es
6 práctica usual del CONAVI, la valoración de la experiencia (del oferente y del personal propuesto) se hará considerando únicamente los plazos (expresados en meses) en que ha trabajado en actividades semejantes al objeto contractual ( ) (folios 059 y 060 del expediente administrativo de la contratación). Ahora bien, dentro de sus argumentos, la empresa recurrente, parte de que su experiencia no resultó suficiente a partir de la forma mediante la cual fue analizada por parte de la Administración. En ese orden, considera que se llegó a determinar que su oferta no cumplía con la experiencia mínima requerida, al haber sido analizada sin considerar como válidos aquellos proyectos realizados símultáneamente a los proyectos ya considerados para efectos de la contabilización de los meses de experiencia. No obstante, más allá de lo anterior, dentro de su recurso se limita a señalar que de tomarse en cuenta los proyectos reportados en su oferta, sí cumpliría con el mínimo de experiencia fijado en el cartel, sin que lo haya demostrado. De tal forma que su afirmación se sustenta exclusivamente en su mero decir, sin que fehacientemente acredite que de los formularios aportados es posible extraer que se cuenta con una experiencia mínima en trabajos de conservación vial de carreteras de al menos 10 años a partir de su inscripción en el CFIA, tomando en consideración únicamente la experiencia obtenida en los últimos 20 años y valorando exclusivamente los plazos expresados en meses en los que se haya trabajado en actividades semejantes al objeto contractual. Por otra parte, en cuanto al argumento esgrimido en relación con la utilización de la figura del consorcio, dentro del procedimiento de contratación, tal y como el propio apelante lo reconoce, esta posibilidad reconocida normativamente para efectos de participar en los procedimientos de contratación administrativa, tiene como objetivo permitir que dos o más oferentes formen parte de una misma oferta con el fin de reunir o completar requisitos cartelarios. De manera tal forma que al tenor de lo expuesto no se observa un quebranto al principio de igualdad, con el hecho de tomar en consideración la experiencia de cada una de las empresas que conforman el consorcio, aun cuando existan proyectos que se realicen de forma simultánea, ya que dicha valoración en primer término, no vulnera lo dispuesto en el cartel y precisamente es acorde con el espíritu de este esquema de participación en los procedimiento de contratación administrativa. De lo expuesto se extrae, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, el recurso interpuesto por parte de la empresa Quebradores del Sur de Costa Rica S.A. carece de fundamentación al no haber presentado junto con su recurso la prueba suficiente que demuestre sus argumentaciones. Por consiguiente, al considerar este órgano contralor que, en el caso de marras, la apelación objeto de conocimiento carece de los elementos probatorios requeridos al tenor del artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, al
7 echarse de menos las pruebas tendientes a acreditar fehacientemente, que la experiencia consignada en la oferta es suficiente para cumplir con la experiencia mínima requerida en el cartel, resulta procedente rechazar de plano por falta de fundamentación el recurso de apelación incoado contra el acto de adjudicación de la contratación bajo análisis. Lo anterior considerando que la apelante no ha logrado acreditar la elegibilidad de su propuesta. Como resultado de lo anterior, al tenor de lo expuesto en el último párrafo del artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que habilita a este órgano a emitir el fallo sin necesidad de examinar todos los argumentos, cuando con uno de ellos sea suficiente para el dictado del acto, no se requiere referirse a los demás argumentos esbozados por parte de la empresa recurrente. ----------------------------------- POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 28, 30 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 178 y 180 incisos del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) Rechazar de plano por falta de fundamentación, el recurso de apelación interpuesto por Quebradores del Sur de Costa Rica S.A. en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000023-0DI00 promovida por el CONAVI, para la Contratación de los trabajos para la atención de la Ruta Nacional No.623 (Lastre), Zona 4-2, Secciones de Control Nos.: 60391 (Quebrada Pavona-Colinas), 60392 (Colinas-Bella Vista), 60393 (Bella Vista-Térraba) y 60394 (Térraba-Brujo), acto de adjudicación recaído a favor del Consorcio Constructora Albosa, por un monto de 1.200.199.288,40 (mil doscientos millones ciento noventa y nueve mil doscientos ochenta y ocho colones 40/100). 2) Se confirma el acto de adjudicación emitido. ------------------------------------------ NOTIFÍQUESE. -------------------------------------------------------------------------------------------------- Lic. German Brenes Roselló Gerente de División Lic. Elard Gonzalo Ortega Perez Gerente Asociado Lic. Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada AAA/yhg NN: 06439 (DCA-1495-2013) NI: 13663 Ci: Archivo central G: 2013001630-1