R-DCA-0174-2017 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas del veinte de marzo del dos mil diecisiete.------------------------------------ Recurso de apelación interpuesto por la empresa CONSTRUCTORA PRESBERE, S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 2016LN-00004-0006600001, promovida por la DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL, para el mejoramiento del aeródromo de Puerto Jiménez, acto recaído a favor de la empresa CONSTRUCTORA MECO, S.A. por un monto de 270.203.719,25.--------------------------------------------------------------------------- RESULTANDO I. Que la empresa CONSTRUCTORA PRESBERE, S.A., el seis de marzo del dos mil diecisiete presentó ante esta Contraloría General recurso de apelación contra el acto de adjudicación del referido concurso.-------------------------------------------------------------------------------------------------------- II. Que mediante auto de las ocho horas del ocho de marzo del dos mil diecisiete esta División solicitó el expediente del concurso de referencia, lo cual fue atendido mediante oficio No. DGAC-PROV-OF-078-2017 del ocho de marzo del dos mil diecisiete.------------------------------------ III. Que en la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, habiéndose observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.-------------------------------------------------- CONSIDERANDO I.- HECHOS PROBADOS: Para el dictado de la presente resolución, a partir de la información que consta en el expediente digital tramitado a través de la plataforma SICOP, a cuya documentación se tiene acceso ingresando a la dirección electrónica https://www.sicop.go.cr/index.jsp, pestaña expediente electrónico, digitando el número de procedimiento, e ingresando a la descripción del procedimiento de referencia, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1. a.- Que la Proveeduría Institucional mediante oficio DGAC-PROV-OF-009-2017 del 13 de enero del 2017 solicita a la Constructora Presbere, S.A., la siguiente subsanación: Programa de trabajo MS Project: ( ) Se debe presentar programa de trabajo correcto y en formato editable y la aclaración de si los 40 días naturales de ejecución incluyen el tiempo de lluvia. El tiempo de lluvia debe visualizarse en las actividades del cronograma. Se recuerda que el plazo es una condición invariable de la oferta... (ver 2. Información de Cartel/ Resultado de la solicitud de información/ No. de solicitud/69580- Solicitud de subsanación de ofertas/archivo adjunto/oficio SOL.SUBSANE COPRESA LICITACIÓN PÚBLICA 004-2017 PUERTO JIMÉNEZ. pdf); b.- Que mediante oficio No. 016-20l7 del 18 de enero del 2017, la apelante atiende la solicitud de subsanación y señala: a la vez cumplir en
2 tiempo y forma con lo solicitado en el oficio DGAC-PROV-OF-009-2017 de fecha 13 de enero del 2017 ( ) 2. Se aporta programa de trabajo corregido, además indicamos que el plazo de entrega es de 40 días calendario, el cual incluye 4 (cuatro días de lluvia) Asimismo, en dicha subsanación aporta el siguiente cronograma:
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4 (ver 2. Información de Cartel/ Resultado de la solicitud de información/ No. de solicitud/69580- Solicitud de subsanación de ofertas/encargado relacionado/ Estado de verificación- Resuelto/ Respuesta a la solicitud de información/ Archivo adjunto/ Cronograma actualizado días de lluvia.pdf). 2. Que la Administración, en el documento de Análisis Integral de Mejoramiento de Aeródromo Puerto Jiménez, suscrito el 08 de febrero del año en curso, respecto a la apelante, señaló lo siguiente: 9. ESTUDIO DE ASPECTOS TÉCNICOS / El día 07 de febrero del 2017, se recibió criterio técnico mediante oficio DGAC-IA-OF-126-2017, el cual indicó:/ Se realiza en el presente documento la revisión técnica final de las ofertas y subsanes solicitados por los documentos en referencia ( ) / Oferta # 2: COPRESA ( ) Plazo: 40 días naturales / Una vez analizados los subsanes presentados por la empresa COPRESA en el documento #016-2017, se tienen las siguientes observaciones: ( ) 1. ( ) / 2. Líneas 15, 18 y 19 Construcción de elementos de concreto: se tienen labores de construcción de estructuras concreto desde el día 3/1/2017 hasta el 15/1/2017. Esta última fecha es la fecha de finalización del proyecto. Analizando el caso más crítico, tenemos que la construcción de la cuneta tipo B se termina por completo el 15/1/2017, siendo esto así, no se contabilizan días de curado de concreto a partir de esta fecha. Esto ocurre también para la cuneta tipo A y los cabezales de la alcantarilla. Por lo que éste cronograma no cumple con lo solicitado por el cartel en la página 56: / El contratista debe considerar dentro de su cronograma de trabajo los tiempos de curado del concreto y los tiempos requeridos para que las muestras realizadas por el autocontrol de calidad alcancen la resistencia a los 28 días de edad. Estos tiempos deben se reflejados claramente en dicho cronograma ( )/ Por todo lo anterior, la empresa no cumple técnicamente (ver 8. Información relacionada/ Título/ Análisis Integral- Consultar/ Anexo de documentos al expediente electrónico/ Archivo adjunto/ 1. Análisis integral/ Archivo adjunto/ ANÁLISIS INTEGRAL MEJORAMIENTO PUERTO JIMÉNEZ CON FIRMAS.pdf y folios 024, 026 y 027 del expediente de apelación).------------------------------------------------------------------------------------------------------------- II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO INTERPUESTO. El artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa dispone: La Contraloría General de la República dispondrá, en los primeros diez días hábiles, la tramitación del recurso, o en caso contrario, su rechazo por inadmisible o por improcedencia manifiesta. Esta facultad podrá ejercerse en cualquier etapa del procedimiento en que se determinen esos supuestos. En relación con lo anterior, el artículo
5 186 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) dispone: Dentro de los diez días hábiles siguientes al vencimiento del plazo para apelar, la Contraloría General de la República deberá analizar la admisibilidad y procedencia general del recurso, procurando detectar en esta etapa las gestiones inadmisibles o manifiestamente improcedentes, para proceder a su rechazo inmediato. Ahora bien, el artículo 184 del RLCA indica que podrá interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo, normativa que impone realizar el análisis referente a la legitimación como actuación previa. En este orden, el artículo 188 del RLCA enumera las causas por las cuales procede rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de apelación, y entre otras razones, contempla la siguiente: b) Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario. En relación con dichas normas, mediante la resolución No. R-DCA-471-2007 de las doce horas del diecinueve de octubre del 2007, este órgano contralor señaló lo siguiente: Improcedencia manifiesta: Se refiere a aquellos supuestos donde por razones de carácter fundamentalmente formales, el recurso presentado no puede ser conocido en su revisión de fondo y producen la firmeza del acto de adjudicación, y se descompone en las siguientes causales. Falta de Legitimación: El artículo 180 del Reglamento de Contratación Administrativa establece que el recurso es improcedente de manera manifiesta cuando se interponga por una persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo y, de seguido, se indica que se entiende que carece de esa legitimación el apelante que no resulte apto para resultar adjudicatario, sea porque su propuesta sea inelegible o porque, a partir de las reglas dispuestas en el sistema de calificación, no se haya acreditado un mejor derecho de frente a otros oferentes. La inelegibilidad de una plica se entiende cuando en el expediente administrativo haya prueba suficiente para determinar que el oferente apelante presentó una plica alejada de las normas técnicas, financieras, legales u otras, del cartel y tal hecho, sea de orden trascendental. Por lo tanto, el recurso se debe rechazar si del todo no se defiende la elegibilidad de la oferta o si esta está débilmente fundamentada. Por otro lado, cabe el rechazo si, pese a tener una plica elegible o no, no se explica cómo, de frente al puntaje
6 obtenido, se puede obtener una mejor calificación de existir otros que ostentan una mejor puntuación. En esto, al menos, debe argumentarse en el sentido de restar puntaje a quien esté en el primer lugar e, incluso a todos aquellos que se encuentren en un lugar preferente. Por ejemplo, si se está en un cuanto (sic) lugar de la calificación, se deberá restar puntaje a los que ocupen el primer, segundo o tercer lugar, o sumar el propio, de forma tal que de esa forma se llegue a ocupar el primer lugar. Así las cosas, corresponde determinar si la empresa apelante en su recurso cumple con dichos requisitos. Ello implica que para acreditar su legitimación, la recurrente debe demostrar que su oferta fue descalificada indebidamente del concurso, y además que en caso de ser admitida su oferta, se ubicaría en primer lugar de calificación de conformidad con la metodología de evaluación establecida en el cartel, de forma tal que acredite que cuenta con la posibilidad real de constituirse en readjudicataria en caso de prosperar su recurso. La apelante señala que ha sido descalificada porque la Administración consideró que el programa presentado no se ajustaba a lo solicitado en el cartel, y agrega que de no ser por eso, sería la oferta mejor calificada y por ende, la plica ganadora. Criterio de la División. Como punto de partida se ha de señalar que el pliego cartelario estableció como metodología de evaluación: 7. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN / Para seleccionar la oferta más conveniente a los intereses de la Institución y acorde con lo indicado en el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, a las ofertas que cumplan con los aspectos legales, Financieros, condiciones generales, requisitos y especificaciones técnicas requeridas, se les aplicarán los siguientes factores de evaluación por línea: 7.1 Precio - 80% / 7.2 Plazo - 20% / Total - 100% (ver 8. Información relacionada/ Título/ CARTEL VERSION FINAL- Consultar/ Archivo adjunto/ 1 CARTEL VERSION FINAL/ CARTEL PUERTO JIMÉNEZ CON ACLARACIONES.pdf). Ahora, visto el recurso se logra apreciar que en él no se realiza el ejercicio para demostrar cómo alcanzaría el derecho a una eventual readjudicación, es decir, cómo lograría desbancar al adjudicatario. Lo anterior, por cuanto en su recurso no se observa que realizara ningún análisis dirigido a demostrar de qué forma, considerando los factores del sistema de evaluación, su plica sería susceptible de superar la calificación de la empresa adjudicataria. Al respecto, en la resolución R-DCA-292-2015 de las trece horas con cuarenta y tres minutos del diecisiete de abril de dos mil quince, este Despacho indicó: En otras palabras, la recurrente se encuentra carente de legitimación, en tanto un presupuesto básico para
7 acreditar la misma, es demostrar que su propuesta sea susceptible de ganar el concurso, y en el presente caso dicha demostración se echa de menos, puesto que el recurrente no ha fundamentado que de frente al sistema de evaluación previsto en el cartel su oferta ostenta un mejor derecho, pudiendo ubicarse como eventual adjudicatario, siendo que no demuestra, cómo podría obtener el porcentaje mínimo previsto. Así pues, considera éste órgano contralor, que la recurrente al no lograr acreditar su mejor derecho en caso de una posible readjudicación y al no demostrar cómo lograría obtener una nota superior a 80, según las reglas del cartel, se encuentra dentro del supuesto de rechazo por improcedencia manifiesta del artículo 180 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, siendo lo procedente rechazar de plano el recurso presentado. De frente a lo señalado, considera este órgano contralor que la apelante no logra acreditar su mejor derecho para una readjudicación, siendo que no demuestra cómo le ganaría a la empresa adjudicataria, considerando los factores que conforman el sistema de calificación, por lo que se encuentra dentro del supuesto de rechazar el recurso de apelación por improcedencia de conformidad con lo que dispone el artículo 188 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Adicionalmente, observa este órgano contralor que la apelante en su recurso se refiere a varios incumplimientos técnicos que le señala la Administración, entre los cuales está el referente al número de días para curado de concreto. Al respecto, el cartel dispuso: El contratista debe considerar dentro de su cronograma de trabajo los tiempos de curado del concreto y los tiempos requeridos para que las muestras realizadas por el autocontrol de calidad alcancen la resistencia a los 28 días de edad. Estos tiempos deben se reflejados claramente en dicho cronograma ( ) (subrayado no es del original) (pág. 56 cartel, visible en 8. Información relacionada/ Título/ CARTEL VERSION FINAL- Consultar/ Archivo adjunto/ 1 CARTEL VERSION FINAL/ CARTEL PUERTO JIMÉNEZ CON ACLARACIONES.pdf). Por su parte, la Administración en cuanto a este extremo, señala: Líneas 15, 18 y 19 Construcción de elementos de concreto: se tienen labores de construcción de estructuras concreto desde el día 3/1/2017 hasta el 15/1/2017. Esta última fecha es la fecha de finalización del proyecto. Analizando el caso más crítico, tenemos que la construcción de la cuneta tipo B se termina por completo el 15/1/2017, siendo esto así, no se contabilizan días de curado de concreto a partir de esta fecha. Esto ocurre también para la cuneta tipo A y los cabezales de la alcantarilla. Por lo que éste cronograma no cumple con lo
8 solicitado por el cartel en la página 56: / El contratista debe considerar dentro de su cronograma de trabajo los tiempos de curado del concreto y los tiempos requeridos para que las muestras realizadas por el autocontrol de calidad alcancen la resistencia a los 28 días de edad. Estos tiempos deben se reflejados claramente en dicho cronograma ( )/ Por todo lo anterior, la empresa no cumple técnicamente (hecho probado 2). Por último, visto el cronograma aportado por la apelante, no se observa ningún rubro correspondiente al tiempo de curado, es decir, a los veintiocho días consignados en el cartel (hecho probado 1.b). A partir de lo anterior, únicamente señala que puede alcanzar la resistencia en tiempos menores a los requeridos en el cartel, sin desarrollar de manera amplia, técnica y con la prueba correspondiente, que efectivamente esto sea así. Al respecto, la apelante señala: según nuestro expertis (sic), podamos como contratistas alcanzar tal valor de resistencia a la compresión, con o sin uso de aditivos, aceleradores, retardadores y todo aquella tecnología que ofrece hoy en día la rama de la ingeniería, que permiten que las resistencias exigidas para los concretos antes del periodo establecido en el cartel, período, que debemos hacer hincapié, es tiempo máximo no mínimo. Por lo tanto es posible obtener las resistencias exigidas en cartel en tiempo menores (folio 011 del expediente de apelación). Es decir, la recurrente no aportó prueba idónea donde no solo demuestre su dicho sino que también desvirtúe el análisis técnico realizado por la Administración, tal y como lo exige el artículo 185 del RLCA, que es claro en señalar que cuando se discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar la decisión, se debe rebatir de manera razonada tales estudios, aportando los dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia. Dicho de otro modo, debió demostrar cómo, con tiempos más cortos, cumple lo requerido en el cartel, cosa que no hizo. Además, si la apelante consideraba que el requisito de los veintiocho días para el curado del concreto era arbitrario o innecesario, debió objetarlo en el momento procesal oportuno. Así las cosas, se impone rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso incoado. De conformidad con lo señalado en el numeral 191 del RCLA se omite pronunciamiento sobre otros extremos por carecer de interés práctico.-------------------------------------------------------------------------------------------- POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa; 184, 185, 186 y
9 188 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) RECHAZAR de plano por improcedencia manifiesta el recurso de apelación interpuesto por la empresa CONSTRUCTORA PRESBERE, S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 2016LN-00004-0006600001, promovida por la DIRECCIÓN GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL, para el mejoramiento del aeródromo de Puerto Jiménez, acto recaído a favor de la empresa CONSTRUCTORA MECO, S.A. por un monto de 270.203.719,25. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. --------------------------------------------------------------------------- NOTIFÍQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------------------------- Allan Ugalde Rojas Gerente de División Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado MCHA/SZF/tsv NN: 03372 (DCA-0627-2017) NI: 6111, 6351, 6387 G: 2017001329-1