CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 551/2018 Expediente 510/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 6 de septiembre de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.H., de 14 de agosto de 2018 (Registro de entrada de 17 de agosto), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado con el expediente instruido por la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatizaciónautomatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión A1, A2, A3, A4, A5, A6, V2-EMTRE, V3, V4. V5, C1, C2 Y C3/V1 en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020.
I ANTECEDENTES Primero.- Mediante escrito de 14 de agosto de 2018, el Conseller de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural remitió a este Órgano consultivo el proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatizaciónautomatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión A1, A2, A3, A4, A5, A6, V2-EMTRE, V3, V4. V5, C1, C2 Y C3/V1 en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu, a fin de que por este Órgano Consultivo se emita el preceptivo dictamen. El expediente está integrado, como se verá, con los informes y trámites exigidos por la normativa aplicable a la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general. Y, en tal estado el procedimiento, se remite el expediente a este Consell para su dictamen. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que establece la consulta preceptiva en los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y de sus modificaciones. El proyecto de norma tiene por objeto establecer las bases reguladoras del programa las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatización-automatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión relacionadas en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020. 2
La Orden proyectada se asienta en la normativa superior a la que se hace puntual referencia en su Preámbulo y se reitera en la Consideración segunda del presente Dictamen, concluyéndose, por tanto, en la preceptividad de la consulta a este Supremo Órgano Consultivo. Segunda.- El marco general normativo. El presente proyecto de Orden tiene por finalidad aprobar las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatizaciónautomatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión A1, A2, A3, A4, A5, A6, V2-EMTRE, V3, V4. V5, C1, C2 Y C3/V1 en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020. El Programa Operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) de la Comunitat Valenciana del periodo 2014-2020 es el documento que determina la estrategia y objetivos de las actuaciones cofinanciables por el FEDER, para el nuevo periodo de programación 2014-2020, así como las dotaciones financieras programadas para esos objetivos. La Dirección General de Proyectos y Fondos Europeos de la Consellería de Hacienda y Administración Pública de la Generalitat Valenciana ha sido la responsable de su elaboración en un proceso iniciado en el año 2013 con el encargo de elaborar el análisis de la situación económica, social y territorial de la Comunitat Valenciana, realizado por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE). El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) forma parte de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE), a través de los cuales la Unión Europea apoya el crecimiento inteligente, sostenible e integrador de los Estados miembros. El objetivo de dichos Fondos es fomentar la cohesión territorial, social y económica, el desarrollo y la gestión sostenible de los recursos naturales europeos. En este contexto, el Fondo FEDER pretende corregir los desequilibrios regionales existentes en la Unión Europea colaborando con los Estados miembros en la financiación de cuestiones prioritarias atendiendo a los diferentes campos niveles, destacando las orientaciones en los campos que se cubren en el citado Programa. 3
En concreto, la Unión Europea y la Generalitat Valenciana cofinancian, en el marco del Programa Operativo del FEDER de la Comunitat Valenciana 2014-2020 en los sectores de las tecnologías de información y comunicación, entre otros tantos. Desde las anteriores premisas, en el Informe Justificativo de la elaboración del Proyecto se hace patente que el proyecto de Orden y las bases reguladoras para la concesión de ayudas propuestas se asientan en el contexto siguiente: El Proyecto de Orden del presente expediente administrativo, responde a la necesidad de ejecución de fondos Europeos FEDER, del periodo 2014-2020, tras la reprogramación aprobada el 12 de Junio de 2017. En este sentido, a la vista que se trata del programa operativo FEDER iniciado en 2014 y a tenor de las consideraciones emitidas por la Comisión Europea en la sesión de aprobación de la reprogramación el 12 de junio de 2017, obedece al interés público la ejecución de los fondos asignados a la mayor brevedad posible. En este sentido, existe una necesidad de justificación de algo más del 20% del importe asignado FEDER antes del 31 de agosto de 2.018, dado el retraso global que la Comunitat Valenciana lleva en la justificación de fondos FEDER. De lo contrario, podrían perderse los fondos UE asignados. De hecho, la potencialidad en la ejecución y justificación de los Consorcios de residuos de la Comunitat, pretende ser un punto fuerte en la ejecución y justificación de los fondos UE FEDER asignados, respecto a la situación anterior a la reprogramación en la Comunitat Valenciana. En lo relativo a los beneficiarios, hasta un máximo de 13 en la Comunitat Valenciana, la Dirección General del Canvi Climàtic i Qualitat Ambiental viene manteniendo contactos periódicos con todos ellos en relación con las gestiones realizadas para la obtención y reprogramación de los fondos finalmente asignados. Por lo que, en lo relativo a la publicidad y concurrencia, ésta está garantizada. A tenor de lo indicado anteriormente, obedece a un claro interés público, la tramitación del presente proyecto de Orden de Bases, por el trámite de urgencia. Con tales antecedentes, la Orden proyectada persigue los objetivos descritos, que se concretan, en el caso examinado, en la aprobación de las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatizaciónautomatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión A1, A2, A3, A4, A5, A6, V2-EMTRE, V3, V4. V5, C1, C2 Y C3/V1 en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020. 4
A mayor abundamiento, la Orden se dicta en ejercicio de las competencias de ostenta la Generalitat, de ejecución de la legislación europea en general y la sustantiva sobre la materia objeto para fomentar el empleo de las tecnologías TIC en la Comunitat Valenciana en el campo sectorial de la gestión de residuos. Por último, como quiera que la aprobación de la Orden se propone en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, relativo a las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, resulta de aplicación al objeto de la Orden proyectada la normativa en la materia de subvenciones que se cita en el Preámbulo, de carácter básico, dictada por el Estado en el ejercicio de las competencias previstas en el artículo 149.1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución y por los artículos 159 a 177 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, que rige las subvenciones de la Administración de la Generalitat. Tercera.- Procedimiento de elaboración. En el ámbito adjetivo, son de aplicación los artículos 164.e) y 165.1 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana, en relación al artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell y al Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula entre otros extremos, el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. Consta en el procedimiento el informe de fecha 27 de junio de 2017, emitido a cargo del Director General de Cambio Climático y Calidad Ambiental de la Consellería consultante sobre la necesidad y oportunidad de elaborar la norma proyectada. La memoria económica de la misma fecha y procedencia, sobre el impacto económico en relación con la aplicación de la Orden de la Consellería consultante, en cuanto al coste que podría suponer la aplicación, indica que la aprobación del proyecto de Orden no conlleva incremento del gasto público para su puesta en marcha y funcionamiento, más allá de los créditos consignados al efecto en los presupuestos anuales, dentro del correspondiente programa y línea presupuestaria, para financiar las respectivas convocatorias. Por lo que la aprobación, en su caso, del Proyecto normativo no implica obligaciones de gasto en los presupuestos de la Generalitat, de 5
acuerdo con lo establecido en el artículo 26.2 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, sin perjuicio de los posibles gastos y convocatorias que puedan ejecutarse con arreglo a la consignación presupuestaria que se establezca en el correspondiente ejercicio, que si debe consignarse anualmente, aunque posteriormente será ingresada en las arcas públicas de la Generalitat por la UE a través de los FEDER. Se ha emitido informe favorable, en fecha 17 de diciembre de 2017, a cargo de la Dirección General de Presupuestos y Gastos de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico. Se han incorporado al expediente los respectivos informes de impacto de género; en la infancia y adolescencia; de impacto en la familia; así como el informe de Administración Electrónica y de Coordinación Informática, todos ellos de 27 de junio de 2017. En el procedimiento de elaboración de la disposición general proyectada se ha dado traslado del texto de la norma al resto de Consellerías con competencias que inciden en la materia objeto del proyecto, habiéndose presentado escritos oportunamente. Consta incorporado informe de fecha 27 de junio de 2017 sobre la innecesariedad de verificar la fase de consulta pública previa en la tramitación del proyecto, dado el carácter de la norma proyectada. El proyecto de Orden se ha sometido a un periodo de información pública, en cumplimiento del artículo 133.2 de la Ley antecitada. En el curso del procedimiento de elaboración de la norma proyectada, no se acredita que las ayudas contempladas están incluidas en el Plan Estratégico de Subvenciones de la Consellería Consultante, si bien es de remarcar que emitido el informe de la Abogacía de la Generalitat, antes citado, se muestra la necesidad de incluir las presentes bases en el citado Plan. No obstante, puede considerarse que tales ayudas son consecuencia de las directrices del Programa Operativo del FEDER de la Comunitat Valenciana 2014-2020. Se ha incorporado informe de la Abogacía General de la Generalitat, de 22 de febrero de 2018, que analiza la Orden que se pretende ahora aprobar, proponiendo una serie de mejoras en el texto que, en su gran mayoría, han sido introducidas en el borrador final. 6
Igualmente, constan sucesivos informes de fiscalidad previa, ambos de conformidad, de la Intervención Delegada, incorporándose sus observaciones en el texto del Proyecto. Ha de significarse que los anteriores informes son, en general, favorables a la disposición general proyectada. Cuarta.- Estructura del proyecto. La disposición general propuesta reviste la forma de Orden y se integra por una parte introductoria o expositiva, titulada como Preámbulo, seguida de un texto compuesto de 2 artículos, y una parte final que comprende cuatro disposiciones adicionales y dos disposiciones finales, todas ellas intituladas. Se completa por un Anexo que integra las bases reguladoras de referencia y alcanza el contenido siguiente: Base primera. Ámbito de actuación. Base segunda. Objeto. Base tercera. Definiciones. Base cuarta. Beneficiarios. Base quinta. Condición de beneficiario de la subvención. Base sexta. Actuaciones elegibles. Base séptima. Plazo de ejecución, finalización y operatividad. Base octava. Presupuesto y financiación. Base novena. Incompatibilidades y complementariedad de ayudas públicas. Base décima. Solicitudes. Base undécima. Documentación que se debe presentar con la solicitud. Base duodécima. Plazo de presentación de solicitudes. Base decimotercera. Criterios básicos que deberán cumplir los beneficiarios para la obtención de la subvención. Base decimoquinta. Procedimiento de selección. Base decimosexta. Propuesta de resolución provisional de concesión de subvenciones, aceptación de la subvención, adaptación y presentación de documentación adicional. Base decimoséptima. Resolución y publicación. Base decimoctava. Publicidad. Base decimonovena. Revisión y modificación. Base vigésima. Justificación. 7
Base vigésimo primera. Pago. Base vigésimo segunda. Obligaciones de las entidades beneficiarias. Base vigésimo tercera. Reintegros, supuestos de correcciones financieras y revocaciones. Base vigésimo cuarta. Sanciones. Base vigésimo quinta. Seguimiento y Plan de Control. Base vigésimo séptima. Protección de datos. Quinta.- Observaciones al contenido de la Orden proyectada. Al Preámbulo. En el párrafo tercero, a la primera cita completa del Programa Operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana debe seguirse la abreviada (PO FEDER de la Comunitat Valenciana 2014-2020), pues posteriormente se usa tal forma que es conveniente anotar al principio, teniendo en cuenta que se emplea en lugares dispersos de la regulación proyectada (ad exemplum Base séptima). Al proyecto normativo en general Observación a su estructura. El texto de la Orden proyectada acomete en su sustrato como objeto (artículo 1) la mera aprobación de las bases reguladoras sin citar siquiera el Anexo en el que están recogidas. Observaciones específicas al texto articulado de la Orden proyectada. Al artículo 1. Objeto. Debería relacionar específicamente su objetivo con el contenido del Anexo I (que es el único) que completa el Proyecto de Orden. Al artículo 2. Normativa aplicable. El contenido no es de naturaleza prescriptiva, al incluir la relación de la normativa vigente de naturaleza superior en el texto de un Proyecto que pretende aprobar una disposición general de rango inferior a la copiosa normativa citada. 8
A la parte final. A la Disposición Adicional Segunda. Habilitación. Se recomienda que se utilice la misma expresión que se hace servir en la Disposición Adicional Primera es decir, que la delegación se haga en favor del titular de la Dirección General con competencia en materia de cambio climático y calidad ambiental o con competencia en materia de residuos. A la Disposición Adicional Cuarta. Sujeción a la política de la competencia de la UE. Como ya ha sido expresado con reiteración en nuestros Dictámenes, 473/2015 y 158/2017, entre otros, dicho tipo de preceptos carece de naturaleza prescriptiva, y por el contrario, responde a una consideración meramente expositiva, que justifica su traslado al Preámbulo de la norma, antes del párrafo que contenga la fórmula aprobatoria. A la Disposición Final Primera. Carácter supletorio de la normativa nacional y autonómica en ayudas finalistas. Se propone variar la redacción actual en favor de otra alternativa efectuando una remisión a la legislación básica, pero sin formular el carácter de supletoriedad, ya que no es dable que una disposición de rango normativo inferior regule en su texto el régimen jurídico supletorio, que resulta de aplicación. Observaciones al Anexo I. Como cuestión de redacción, junto a la indicación de Anexo se deberá recoger su carácter Único. Debajo de dicha indicación se situará el título, también centrado, y el título todo en mayúscula, conforme se recoge en el artículo 35 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. Igualmente, ha de advertirse que en el índice del Anexo I se omite la referencia a la Base primera, por lo que debería subsanarse. Al contenido en general. Cabe remitirse a la observación general efectuada a la estructura del Proyecto normativo. 9
Debe de identificarse el Anexo como Único y desprovisto del sustrato regulatorio de las bases que es propio del texto articulado de la Orden proyectada, como se ha dicho. A las Bases Reguladoras stricto sensu. El contenido proyectado de las bases reguladoras merece las observaciones siguientes: A la Base primera. Ámbito de actuación. El texto se considera excesivamente descriptivo de los contenidos del Plan Integral de Residuos de la Comunitat Valenciana, aprobado por Decreto del Consell de 21/06/2013 (DOGV 26/06/2013), al que simplemente debería remitirse. Por ello se propone en la redacción final aligerar el contenido del precepto, por tener mejor encaje en la parte expositiva de la norma. Se observa que la denominación de la disposición general aprobatoria del citado Plan no es precisa, por lo que debería recoger su exacta titulación: Decreto 81/2013, de 21 de junio, del Consell, de aprobación definitiva del Plan Integral de Residuos de la Comunitat Valenciana (PIRCV). A la Base segunda. Objeto. Debería completarse su título mencionando su ámbito, dado que se regula en el sustrato. A la Base tercera. Definiciones. Debería suprimirse en el texto final el rango de la norma de Real pues no emanan del Consell, sino del Gobierno. Las definiciones del ecoparque coinciden con la del Anexo citado, si bien deberían separarse en el texto en párrafos distintos la anterior y la de usuarios, tal como se presenta en la norma antecitada. A la Base quinta. Condición de beneficiario de la subvención. 10
En relación con los requisitos, debería tenerse en cuenta la existencia de obligaciones legales en materia de igualdad entre mujeres y hombres que son exigibles a los posibles beneficiarios. En este sentido la Consellería convocante viene obligada a aplicar en su actividad, como criterio general de actuación, el compromiso con la efectividad del derecho constitucional de igualdad de mujeres y hombres en cumplimiento del artículo 4 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, de igualdad entre mujeres y hombres; y el artículo 14 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. En este sentido, el artículo 35 de la citada Ley orgánica, que de acuerdo con la disposición final primera tiene carácter básico, establece: Las Administraciones públicas, en los planes estratégicos de subvenciones que adopten en el ejercicio de sus competencias, determinarán los ámbitos en que, por razón de la existencia de una situación de desigualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, las bases reguladoras de las correspondientes subvenciones puedan incluir la valoración de actuaciones de efectiva consecución de la igualdad por parte de las entidades solicitantes. A estos efectos podrán valorarse, entre otras, las medidas de conciliación de la vida personal, laboral y familiar, de responsabilidad social de la empresa, o la obtención del distintivo empresarial en materia de igualdad regulado en el Capítulo IV del Título IV de la presente Ley. A los efectos de atender el mandato contenido en este precepto, se recomienda configurar como requisito que los solicitantes deben acreditar para poder concurrir a la convocatoria de las ayudas, el disponer de un plan de igualdad en el caso que, de acuerdo con la legislación de aplicación, les sea exigible. A la Base sexta. Actuaciones elegibles. No se considera adecuada la inclusión en el título de elegibles, considerando más ajustado al objeto de esta clase de normas, según la normativa al uso, el empleo del término subvencionadas, u otro análogo. Consecuentemente, si se respeta la observación precedente, se empleará tal denominación en los párrafos que corresponda, como el penúltimo de la presente Base. 11
A la Base séptima. Plazo de ejecución, finalización y operatividad. El contenido del párrafo final debe ir vinculado a la legislación superior, incluyendo de coletilla una remisión a la misma. A la Base décima. Solicitudes. La desestimación de las solicitudes, regulada en el apartado 4, deberá motivarse con indicación de los requisitos de que, en su caso, adolezcan y sin perjuicio del trámite de subsanación de la solicitud con arreglo al artículo 68 de la Ley 39/2015. A la Base decimoséptima. Resolución y publicación. La resolución ha de ser motivada de acuerdo con la ley. A la Base vigésimo tercera. Reintegros, supuestos de correcciones financieras y revocaciones. Debería remarcarse el esencial trámite de audiencia en el procedimiento de reintegro. Cuestiones de redacción A lo largo del texto, en no pocas ocasiones se escribe orden sin su inicial en mayúscula, como ocurre, entre otros, en el artículo 1 y en la Disposición Adicional Tercera. Igual ocurre con dirección general y director general (Disposiciones Adicionales Primera y Segunda, respectivamente de la Orden proyectada y en el numeral 6 de la Base decimoséptima; apartado 1 de la Base decimonovena y apartado 2 de la Base vigésimo quinta, que integra el Anexo I del texto proyectado). Observación de carácter general. Uso de lenguaje no sexista. Deberá revisarse el lenguaje utilizado en el proyecto con el fin de evitar términos o expresiones contrarias a la igualdad entre mujeres y hombres, de tal manera que se utilicen fórmulas neutras, como por ejemplo la ciudadanía en lugar de el ciudadano, o los ciudadanos, etc., entre otros. 12
Dicho todo ello, este Consell Jurídic Consultiu considera la norma propuesta conforme al ordenamiento jurídico. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Orden de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para la informatización-automatización de los ecoparques de las Áreas de Gestión A1, A2, A3, A4, A5, A6, V2-EMTRE, V3, V4. V5, C1, C2 Y C3/V1 en el marco del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la Comunitat Valenciana 2014-2020, es conforme con el ordenamiento jurídico. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 6 de septiembre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SRA. CONSELLERA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE, CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO RURAL. 13