Informe anual a la Autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria sobre las auditorías internas llevadas a cabo en el 2003

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1 w t? COMISIÓN DE LAS COMUNIDAD EUROPEAS Bruselas, COM(2004) 740 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Informe anual a la Autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria sobre las auditorías internas llevadas a cabo en el 2003 (Apartado 4 del artículo 86 del Reglamento financiero) {SEC(2004) 1351}

2 ÍNDICE 1. Introducción 3 2. Descripción de las auditorías realizadas por el SAI en el Resultados y recomendaciones horizontales Sistemas contables y de gestión de la información Riesgos inherentes a la delegación Gestión por Actividades Instrumentos Riesgos de los sistemas heredados, asignación de recursos y gestión del riesgo Actividades de garantía y control de la gestión 8 2

3 1. INTRODUCCIÓN El objetivo de este informe de síntesis es, según dispone el apartado 4 del artículo 86 del Reglamento financiero, informar a la Autoridad encargada de aprobar la gestión presupuestaria de los resultados, recomendaciones y seguimiento de la auditoría interna realizada el 2003 por el Servicio de Auditoría Interna (SAI). Dicho informe se centra en el número y tipo de resultados y recomendaciones que se desprenden de las auditorías llevadas a cabo por el SAI en el El documento de trabajo de los servicios de la Comisión presentado junto con este informe se estructura en torno a amplios sectores de actividad y contiene breves descripciones e información sobre el seguimiento de cada uno de los contratos de auditoría realizados por el SAI en el 2003, además de ofrecer información sobre el seguimiento de anteriores auditorías en función de lo que van facilitando los departamentos auditados. 2. DCRIPCIÓN DE LAS AUDITORÍAS REALIZADAS POR EL SAI EN EL 2003 Tomando como base la medida 87 del Libro Blanco sobre la Reforma, el SAI planeó llevar a cabo antes del 2003 una serie completa de auditorías exhaustivas en todas las DG. El objetivo era asignar suficientes recursos a las DG de alto riesgo para poder llevar a cabo auditorías sistemáticas, incluidas pruebas sustantivas, y limitar el alcance de las realizadas en demás DG a la identificación de sus principales zonas de riesgo. Parte del programa de auditorías del 2003 se pospuso al 2004 con el encargo especial al SAI de que revisara los contratos y subvenciones gestionados por la DG TAT o en los que ésta participara. En la resolución adjunta a su decisión de 8 de abril del 2003 de aprobar la gestión presupuestaria de la Comisión del año 2001, el Parlamento Europeo pedía que el servicio de auditoría interna de la Comisión examinara antes del verano del 2003 la legalidad y regularidad de todos los contratos concluidos por EUROSTAT desde 1999 e incluyera también en su investigación los concluidos por otros servicios de la Comisión. En consecuencia, el 11 de junio del 2003 la Comisión decidió dar instrucciones al SAI para que sobre la base de los procedimientos establecidos estudiara la legalidad y regularidad de los contratos y subvenciones concluidos de 1999 al 2002 por TAT u otras DG a instancias de TAT. En el 2003 el SAI llevó a cabo en las DG nueve auditorías específicamente relacionadas con la medida 87, dos auditorías temáticas, otras dos de seguimiento y a petición de la Comisión la revisión de los contratos y subvenciones gestionados por TAT. El SAI también incluyó en este informe una auditoría de la medida 87, cuyo informe final se publicó a principios del En el cuadro siguiente figuran los encargos de auditorías del SAI finalizados en el 2003: 3

4 Auditorías del SAI finalizadas en el 2003: Auditoría Memorándum sobre la planificación de la auditorías Proyecto de informe Gestión presupuestaria horizontal y sistemas contables y de control interno BUDG Sistema contable BUDG - SINCOM2 BUDG Gestión de la tesorería Políticas internas inclu ida la de investigación IDT Contratos y subvenciones gestionados por TAT 05-abr sep sep may jun-03 Medidas estructurales y Política Agrícola Común REGIO AGRI 30-sep nov-02 Políticas exteriores incluida la ayuda de preadhesión ELARG DEV Fondos de contrapartida del FED (seguimiento) RELEX Estudio de la gestión en RELEX (seguimiento) 18-mar feb mar feb mar-03 Sistemas administrativos y otros sistemas de apoyo 15-oct feb abr oct oct ene jun nov nov may sep abr-03 Informe final (fecha de transmisión) 15-abr may may dic oct feb oct dic feb jun oct abr-03 Examen del CSA 15-sep sep sep feb-04 Examen de la Comisión (CSA 7-may-04) 28-abr nov-03 8-dic ene mar may oct feb jun-03 Gestión informática 15-mar ene may sep-03 Actualización de la formación 24-feb mar jul oct-03 PRENSA 17-feb jul sep oct-03 Las recomendaciones hechas por el SAI han sido ampliamente aceptadas por las entidades auditadas y, a juzgar por la información facilitada por las mismas, ya han sido en gran parte ejecutadas o bien se hallan en fase de ejecución. En el cuadro siguiente figura una descripción del grado de aceptación de las recomendaciones de las auditorías objeto del presente informe: 4

5 Aceptación de las recomendaciones de las auditorías del SAI: aceptadas aceptadas con comentarios rechazadas en parte rechazadas obsoletas total % observación trascendental observación muy importante observación importante conveniente total % ,6% ,5% ,8% ,5% ,6% ,0% 12,16% 41,39% 36,65% 9,79% 100,0% Tras finalizar las auditorías del 2004 en las DG, el SAI podrá ofrecer a finales de este año una imagen consolidada de los resultados, que ayudará a calibrar la importancia relativa de cada uno de ellos. Excepto en lo referente a la planificación general, se ha avanzado poco en el nuevo mandato del SAI de auditar 14 agencias tal como establecen el artículo 185 del Reglamento financiero y sus normas de aplicación. Ello ha propiciado la inclusión de una reserva en el informe anual de actividad del 2003 del SAI. De vez en cuando el SAI también lleva a cabo labores de consultoría y con frecuencia se requiere de él, o bien éste ofrece libremente, asesoramiento profesional sobre asuntos de control interno, gestión de recursos y operaciones. El SAI lleva a cabo esas actividades de consultoría con arreglo a la práctica habitual en materia de auditoría interna y a lo establecido en el Reglamento financiero y en su Carta. 3. RULTADOS Y RECOMENDACION HORIZONTAL En los cinco puntos siguientes se abordan las recomendaciones hechas por el SAI sobre las cuestiones horizontales que se desprenden de los resultados de las auditorías que se recogen en el documento de trabajo adjunto de los servicios de la Comisión y que en muchos casos vienen a reforzar resultados similares de anteriores informes anuales del SAI. La delegación de responsabilidades, la rendición de cuentas y la supervisión, objetivos básicos de la reforma, constituyen el meollo de los resultados y recomendaciones que figuran en los informes del SAI y subyacen en la mayoría de las cuestiones planteadas sobre los sistemas contables y de gestión Sistemas contables y de gestión de la información El SAI considera que, en paralelo con la reforma de la gestión financiera y contable, hay que consolidar y profesionalizar la función contable en las DG de modo que a través de las DG la Comisión y su personal puedan tener absolutas garantías de la exhaustividad, exactitud y pertinencia de las cuentas. Los sistemas contables y de gestión deben poder garantizar que las cuentas recogen toda la información pertinente y el personal de la Comisión debe ser consciente de los riesgos de no consignar toda esa información. El personal de la Comisión y los interesados exteriores necesitan tener garantías de que efectivamente las cifras representan 5

6 la realidad porque de otro modo cualquier decisión que se tome basada en ellas carecerá de fundamento. Ésta es la razón por la que el SAI considera preferible que se profesionalicen las funciones de supervisión y registro y éstas dejen de depender exclusivamente de los ordenadores de pagos. A la luz de todas estas consideraciones, el SAI propone que se distribuyan las funciones entre los responsables de la contabilidad y de la supervisión de las DG y el Contable de la Comisión. En opinión de ésta, tanto los contactos que se mantienen en la red de unidades financieras (RUF), como la existencia del grupo de directores de recursos y del grupo de coordinadores del control interno de las DG o la creación de la red de corresponsales y usuarios del sistema contable, así como la necesidad de informar de modo claro y fidedigno a los Directores Generales demuestran que no hay propósito alguno de formalizar ninguna otra relación entre la función contable y la de supervisión en las DG ni en los servicios centrales. Con el fin de acatar las disposiciones del Reglamento financiero acerca del papel y la función del Contable (artículo 61), el SAI considera necesario no sólo que éste se ocupe de la consolidación basándose exclusivamente en las garantías que ofrecen los Ordenadores delegados según lo previsto en el apartado 2 del artículo 61, sino que asuma también la responsabilidad global de todos los sistemas de gestión y control de las cuentas de la Institución. El SAI propone confirmar o aclarar este extremo modificando si fuera necesario el Reglamento financiero. La Comisión ha confirmado la responsabilidad del Contable sobre los sistemas de gestión y control basándose en las disposiciones del Reglamento financiero, según el cual son los Ordenadores delegados y subdelegados y no el Contable los responsables de ofrecer garantías sobre la legalidad y regularidad de las transacciones y sobre la fiabilidad de la información. En aplicación de lo dispuesto en la letra e) del apartado 1 del artículo 61 del Reglamento financiero, el Contable llevó a cabo en el 2004 una encuesta para evaluar los sistemas de información de las DG y los procedimientos contables. Dada la imposibilidad de asignar a las actividades importantes categorías de gastos generales, el SAI propone que se estudie cuáles serían los instrumentos que se requerirían para poder seguir aplicando la Gestión por Actividades y, eso sí, hace especial hincapié en lo necesario de una contabilidad analítica de los gastos generales más importantes. La Comisión tomará en consideración esta recomendación en caso de que se estime oportuno en el futuro modificar la estructura del ciclo estratégico de planificación y programación/gestión por actividades implantada por la reforma administrativa llevada a cabo por la actual Comisión Riesgos inherentes a la delegación Se ha avanzado en el reconocimiento de los riesgos inherentes a la delegación, que obedecen al hecho de que la Comisión tiene la responsabilidad presupuestaria final de todos sus gastos incluso cuando comparte con los Estados miembros la ejecución de los fondos comunitarios. El informe del SAI reitera la propuesta de que se solucione este grave problema a través de un protocolo que dirima con exactitud la responsabilidad de los Estados miembros y de la Comisión y de una declaración de fiabilidad y exención de responsabilidad de los Estados miembros. Por consiguiente, el SAI sugiere que se tomen ahora medidas concretas para asegurarse de que el marco legislativo de los fondos estructurales del próximo período de programación incluya declaraciones previas de las autoridades responsables y una base jurídica diáfana para poder imponer sanciones en materia de financiación global de los Estados miembros en caso de declaración improcedente. Entre sus recientes propuestas sobre el marco jurídico del 6

7 próximo período de programación de los fondos estructurales, la Comisión ha incluido el requisito de que los organismos auditores de los Estados miembros tengan que presentar declaraciones de fiabilidad y una mayor severidad en las disposiciones sobre las correcciones financieras. Por lo que a la agricultura se refiere, el marco legislativo del próximo período de programación incluye una declaración de fiabilidad de los organismos liquidadores nacionales responsables de la gestión y del control. Esta propuesta afecta a todos los gastos agrícolas del Fondo europeo agrícola de garantía (FEAGA) y del Fondo europeo agrícola para el desarrollo rural (FEADER). El SAI propone adoptar un enfoque común con el Tribunal de Cuentas Europeo para consensuar unas reservas que sean aceptables. La Comisión acoge con satisfacción el nuevo enfoque DAS del Tribunal y ve en ello una base para trabajar en la dirección de una declaración consensuada basada en la información sobre la gestión financiera que figura en los informes anuales de actividad de las DG y en el informe de síntesis de la Comisión Gestión por Actividades Instrumentos El resultado de las auditorias ha hecho plantearse al SAI una serie de cuestiones: empezando por la más notoria, hay que reconocer que la definición de los objetivos puede estar resultando demasiado general y que ello puede generar problemas a la hora de asignar recursos y analizar riesgos. En segundo lugar, cabe mencionar que se están registrando lógicas dificultades a la hora de idear buenos indicadores de rendimiento. De momento el SAI no ha propuesto ninguna recomendación al respecto porque puede no tratarse sino de simples problemas iniciales de ajuste a los nuevos mecanismos de la Gestión por Actividades. Y, en tercer lugar, conviene señalar que se dan casos en los que no hay ningún nexo claro entre el plan de gestión anual (PGA) de una DG y los planes equivalentes de sus direcciones o unidades. No obstante, ello podría ciertamente propiciar en las DG una única estructura, clara e integrada, de planificación puesto que los planes de gestión anual de las DG tendrían más posibilidades de ser ejecutados si contaran con el respaldo de los planes de las unidades. Por consiguiente, el SAI aconseja esclarecer las instrucciones que se cursen a las DG acerca de la necesaria coherencia a todos niveles de la organización de los planes de gestión anual. La Comisión reconoce la necesidad de los planes de gestión anuales a nivel de unidad, pero no desea introducir normas obligatorias puesto que las responsabilidades de las unidades son muy variadas y, habida cuenta de la descentralización de las responsabilidades de gestión hacia las DG, nadie mejor que ellas para organizar su propia gestión interna, informando a nivel local y según sus propias circunstancias Riesgos de los sistemas heredados, asignación de recursos y gestión del riesgo La Comisión ha heredado una serie de riesgos graves, alguno de ellos surgido a raíz del anterior déficit de recursos, que, en opinión del SAI, no han sido adecuadamente reconocidos o bien están siendo abordados a expensas de la buena gestión de los programas actuales. El SAI considera que debería hacerse un reconocimiento explícito de tales situaciones y que éstas deberían ser objeto de un análisis de riesgos a nivel de toda la Institución, sobre cuya base y no otra se deberían asignar los recursos recurriéndose cuando procediera a agencias ejecutivas e informando a la Autoridad Presupuestaria de todos los riesgos mal gestionados. El SAI recomienda a la Comisión y a sus servicios que garanticen la disponibilidad de los recursos de modo que las auditorías de los programas puedan llevarse a cabo con la suficiente antelación para no dejar cuitas en herencia. Dichas auditorías resultarían más eficaces y 7

8 legarían menos problemas si, como se ha sugerido, estuvieran acompañadas de las oportunas declaraciones. El SAI también recomienda que los errores del pasado se corrijan nada más detectarse y que se deje constancia documental de esas correcciones. La Comisión se muestra de acuerdo con las recomendaciones del SAI y, en la medida de lo posible, les prestará la debida atención a la hora de planificar y asignar recursos. Concretamente, por lo que se refiere al actual período de programación de los fondos estructurales, se incrementará la cooperación con las autoridades nacionales en materia de auditorías de sistemas de gestión y controles posteriores. La nueva red de controles posteriores, integrada en la red de coordinadores del control interno de las DG, constituye un foro de intercambio de buenas prácticas y de armonización de la metodología y de las estrategias y empezará a trabajar en otoño haciendo inventario de las actividades y métodos de control posterior existentes en las DG. El SAI reitera su recomendación del año pasado, con la que se mostró de acuerdo la Comisión, en el sentido de que conviene que se institucionalice la gestión del riesgo a nivel de toda la Institución y se compartan y analicen a nivel central las evaluaciones del propio riesgo que haga cada DG y ello con el fin de complementar la descripción realizada por el Servicio Financiero Central de la situación en que se halla la ejecución de los controles internos. Con vistas a la creación de una capacidad central de gestión debería completarse esta imagen consolidada con el resultado de las auditorías, los informes del Tribunal de Cuentas y la aprobación de la gestión presupuestaria de modo que se obtuviera un cuadro fidedigno del riesgo en que incurre el conjunto de la Institución. La potenciación de las agencias ejecutivas como medio de paliar la escasez de personal en la gestión de programas podría ponerse precisamente bajo la dirección y supervisión de esa misma capacidad central. La Comisión ya aceptó esta recomendación en su informe de síntesis del 2002 y confirmó en el del 2003 que el análisis de riesgos debía contribuir a orientar la asignación de los recursos y otros aspectos tales como las prioridades políticas Actividades de fiabilidad y control de la gestión La declaración de fiabilidad de las DG ha cobrado últimamente gran importancia como instrumento de transparencia y responsabilidad y ha iniciado ya su segundo año de vida. Desde las decisiones de febrero del 2004, 2 los directores de recursos de las DG coordinan el control interno y aprueban los correspondientes anexos del informe anual de actividades fortaleciendo de este modo los controles y equilibrios a nivel de las DG. Éste sigue siendo el principal instrumento de cambio de la reforma y, en opinión del SAI, conviene seguir potenciando el informe de síntesis del informe anual de actividades de la Comisión y la descripción anual de los controles internos del Servicio Financiero Central (SFC). El SAI recomienda que los futuros informes de síntesis se centren en las declaraciones de los Ordenadores delegados sobre la eficacia de los controles y que cada vez el SFC vaya concediendo a la evaluación de la eficacia más importancia que al grado de cumplimiento formal de las normas de control interno. La Comisión resalta en su informe de síntesis del 2003 la necesidad de que los servicios y las DG concedan mayor atención a la eficacia de sus sistemas de control interno al tiempo que se muestra de acuerdo en garantizar que éstos 1 2 Síntesis del Informe anual de actividades del 2003 de los Servicios y DG, punto 4. Cumplimiento del mandato de reforma, COM (2004) 93 de 10 de febrero del

9 respalden la garantía anual que tienen que ofrecer en calidad de Ordenadores delegados y subdelegados. 3 En opinión del SAI, los controles no son lo suficientemente frecuentes como para impedir el exceso de reclamaciones ni forman parte de una estrategia de control y de auditoría global. En los casos en los que se ha completado la descentralización de la gestión interna, la unidad de gestión debería llevar a cabo todos los controles necesarios bajo su propia responsabilidad. Habría que incluir aquí los controles in situ diseñados para evitar el exceso de reclamaciones cuando las ayudas están ligadas a gastos reales. Con frecuencia las unidades de gestión carecen de la cualificación necesaria para hacerlo y, caso de llevarse a cabo, son las unidades centrales de control de las DG las que lo hacen. Hay que tener conceptualmente claro que las unidades especializadas facilitan ayuda a las unidades de gestión y no asumen sus responsabilidades. El personal de las unidades de gestión debería participar en la elaboración de la estrategia de las auditorías y en los análisis de riesgo, así como en los controles in situ. Tiene que haber una clara distinción entre esta actividad y las auditorías internas (EAI) destinadas a verificar la eficacia de los sistemas de gestión en su conjunto. En este contexto, el SAI propone que el Servicio Financiero Central (SFC) ayude a distinguir conceptualmente la actividad de control in situ de las responsabilidades de los Ordenadores delegados y subdelegados y dé instrucciones o modifique las normas de control interno para garantizar una adecuada aplicación de las mismas. La red de control posterior anteriormente mencionada, creada en el marco de la red de coordinadores del control de las DG y presidida por el Servicio Financiero Central (SFC), tiene entre otros el cometido de intercambiar información sobre buenas prácticas y armonizar las actividades y los métodos de control a la luz de la normativa internacional. 3 Síntesis del Informe anual de actividades del 2003 de los Servicios y DG, punto 7. 9