s U P r e m a C o r t e:

Transcripción

1 ~rf;e..ct.'1.l>-- 4'd ~,~ d/~ 1M': dc-. 1 ~ CSJ 293/2012 (48-T)/C5001 s U P r e m a C o r t e: -1- La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la resolución 479/02 del Ministerio de Economia, que había modificado parcialmente la resolución 1262/1999 del Ente Nacional Regulador del Gas (en adelante, ENARGAS) y, en consecuencia, había impuesto a Transportadora de Gas del Norte SA (en adelante, TGN) multas por violación a la ley , a las Reglas Básicas de la Licencia de Transporte de Gas (en adelante, RBLT, aprobadas por el decreto 2255/92), a las Normas Argentinas Mínimas de Seguridad para el Transporte y Distribución de Gas Natural y otros gases por cañerías (NAG-I00) y a manuales de procedimiento de la propia licenciataria (fs. 344/350 vta. de las actuaciones principales, a las que me referiré en lo sucesivo, salvo aclaración en contrario), El a qua relató que el 11 de diciembre de 1998 se produjo un reventón seguido de fuego en un gasoducto operado por TGN en Las Mesitas, Provincia de Salta, lo que causó el fallecimiento de nueve operarios y lesiones graves a otro trabajador. Señaló que a raíz de ello el ENARGAS, mediante la resolución 1262/1999, aplicó a la licenciataria doce multas y elevó el monto de cada una de ellas a $ , por tratarse de incumplimientos de grave repercusión social. Destacó que, recurrido dicho acto por TGN, el Ministerio de Economía, mediante la resolución 479/2002, confumó diez de las multas aplicadas y revocó las impuestas en los artículos 6 y 9 de la resolución aludida, puesto que consideró que esos incumplimientos no constituyeron causales del siniestro. El tribunal juzgó que los incumplimientos atribuidos por ENARGAS a TGN se encontraban comprobados e importaron infracciones al artículo 21 de la ley , a los numerales 4.2.2, y de las RBLT, a las NAG-lOO y a manuales de procedimiento de la propia licenciataria. Entendió que el ENARGAS se hallaba habilitado a decidir amplia y discrecionalmente sobre la calificación y encuadramiento de la conducta impropia sancionable, en ejercicio de sus funciones administrativas punitivas. Luego, precisó que en el caso se hallaban adecuadamente

2 probados los presupuestos fácticos de las sanciones aplicadas, sin que pudiera advertirse desproporción entre las faltas cometidas y las sanciones impuestas. Consideró que la aplicación del agravante -incumplimiento de grave repercusión social-. a las conductas sancionadas se encontraba justificado, toda vez que ellas no sólo afectaron a los empleados que allí trabajaban, sino que pusieron en peligro al resto de la población, pues la explosión ocasionó disturbios en las vías del Ferrocarril Belgrano y la onda expansiva llegó hasta la ruta nacional aledaña. -II- Contra dicho pronunciamiento, TON dedujo recurso.ordinario de apelación (fs. 356 y fs. 434/459), que fue declarado mal concedido por la Corte Suprema (fs. 496/497), y recurso extraordinario (fs. 358/378), el cual, denegado por el a qua (fs. 312), dio lugar a la presente queja (fs. 82/87 del cuaderno respectivo). La recurrente alega que la obligación de seguridad es de carácter genérico e indeterminado y, si bien aduce que la tipicidad en el derecho administrativo no se aplica con la estrictez del derecho penal, entiende que ello no implica que la Administración goza de absoluta discrecionalidad para completar los tipos de infracción y delimitar las conductas sancionables. Expone que el ordenamiento juridico establece una doble garantía frente a la potestad genérica del ENAROAS de sancionar. En primer término, arguye que las multas están sometidas al límite máximo de $ , pudiendo elevarse el monto máximo a $ cuando "se trate de incumplimientos de grave repercusión social" (numeral 10.5, RBLT). Luego, agrega que la segunda garantía es el principio de non bis in idem, previsto en el numeral de las RBLT y en los artículos 65 a 70, inciso 2 e, del decreto 1738/1992, que prolu'be al ENAROAS sancionar una misma infracción más de una vez. Sostiene que la resolución impugnada eludió esos límites, pues fragmentó una única conducta infractora -el desempeño de TON luego de detectar la -2-

3 CSJ 293/2012 (48-T)/C5001 fuga- en siete infracciones diferentes; extendió a todas ellas el carácter de grave repercusión social; y omitió aplicar, por analogía, las reglas del concurso ideal y real de los delitos como medio de limitación de sus potestades. Por último, asevera que la actuación del ente encuadra en un supuesto de desviación de poder, pues efectuó una interpretación errada del derecho federal con la finalidad de eludir los límites que el ordenamiento jurídico le impone a su potestad sancionadora. -III- El recurso extraordinario es formalmente admisible en cuanto controvierte la interpretación y el alcance de normas que integran el marco nacional regulatorio del gas (ley y decreto 2255/92 -RBLT-), de carácter federal, y la decisión del tribunal superior de la causa ha sido contraria al derecho que la apelante funda en ellas (art. 14, inc. 3 de la ley 48). En relación con ese agravio, la recurrente invoca causales de arbitrariedad que se vinculan de modo inescindible con el tema federal en discusión, por lo que corresponde que sean "examinadas en forma conjunta (Fallos: 328:1883, 329:201, 330:4735, entre muchos otros). -IV- El agravio central de la recurrente es que el ENARGAS vulneró el principio de non bis in ídem -numeral , RBLT y artículos 65 a 70, inciso 2 c, del decreto 1738/1992- y los límites cuantitativos -numeral 10.5, RBLT-previstos en el ordenamiento jurídico que regula el transporte y la distribución del gas natural, al fraccionar en diversas faltas un único incumplimiento de TGN a su obligación de prestar el servicio público de manera prudente, eficiente, diligente y sin generar peligros para la seguridad pública. En mi opinión, ese agravio no debe prosperar. No se encuentra aquí discutido que el 11 de diciembre de 1998 se produjo un reventón seguido de fuego en la localidad de Las Mesitas, provincia de Salta, 3

4 que provocó el fallecimiento de nueve operarios de TGN y un herido grave. Ello llevó al ENARGAS a iniciar un sumario administrativo, que culminó con el dictado de la resolución 1262/1999. En cuanto aquí resulta controvertido, a través de esa disposición, el ENARGAS sancionó a la recurrente por: 1 ) haber aumentado la presión del ducto, luego de la detección de la fuga ello de diciembre de 1998, en violación a lo dispuesto por el numeral de las RBLT y el artículo 21 de la ley ; 2 ) haber destacado personal en el lugar de la fuga en contravención del numeral de las RBLT; 3 ) haber otorgado permisos para trabajos en caliente sin reunión previa de trabajo, en violación al numeral de las RBLT, el artículo 21 de la ley y el punto 4 del capítulo "Permisos para Trabajos en Caliente" de los "Procedimientos y Programas para Mantenimiento, Seguridad y Prevención de Accidentes en Gasoductos", que complementan las normas contenidas en las NAG-lOO; 4 ) haber realizado excavaciones manuales en el lugar de la fuga, el 10 de diciembre de 1998, sin despresurizar el ducto en violación al numeral de las RBLT y el punto 7 del capítulo "Excavaciones" de "Procedimientos y Programas para Mantenimiento, Seguridad y Prevención de Accidentes en Gasoductos"; 5 ) haber clasificado erróneamente la fuga como de grado 2 en vez de 1, contraviniendo lo dispuesto por los numerales y de las RBLT, el artículo 21 de la ley , la Tabla 3, a) del punto 5 del Apéndice G-ll del Material de Guía de las NAG-I00 y el capítulo "Detección de Pérdidas" del "Procedimientos y Programas para Mantenimiento, Seguridad y Prevención de Accidentes en Gasoductos"; 7 ) haber omitido realizar un procedimiento escrito a fin de coordinar la operatoria frente a una detección de fuga, en violación a lo dispuesto por el numeral de las RBLT y el artículo 21 de la ley ; 8 ) haber omitido tomar medidas preventivas de seguridad a fin de alertar sobre la existencia de un peligro potencial en la zona donde se había detectado la fuga, en violación a lo dispuesto por el numeral de las RBLT y el artículo 21 de la ley ; 11 ) haber omitido disponer de coordinadores locales, en tanto la licenciataria contaba con un único -4-

5 CSJ 293/2012 (48-T)/C5001 responsable de seguridad e higiene industrial para 1000 kilómetros de gasoducto, vulnerando lo previsto en el numeral de las RBLT y en los "Procedimientos y Programas para Mantenimiento, Seguridad y Prevención de Accidentes en Gasoductos"; l2 0 ) haber omitido, a través del Departamento de Integridad, impartir órdenes de alerta temprana el día que se detectó la fuga, en violación a lo dispuesto en el numeral de las RBLT; 13 ) haber omitido asegurar los niveles de protección catódica del caño en valores aceptables, en violación a lo dispuesto por el numeral de las RBLT, el articulo 21 de la ley y el Apéndice D de las NAG-I00. Tal como surge de la descripción realizada, el ENARGAS le imputó a TGN acciones y omisiones distintas, autónomas e independientes que vulneraron el ordenamiento jurídico aplicable al transporte y distribución del gas natural. Por un lado, el ente regulador le imputó, en el caso de las sanciones previstas en los articulo s 3,4,5,11 y 13 de la resolución 1262/1999, violaciones a obligaciones que estaban específicamente previstas en el ordenamiento aplicable, en particular, en las NAG-IOO y en el "Procedimientos y Programas para Mantenimiento, Seguridad y Prevención de Accidentes en Gasoductos". Se trata de disposiciones técnicas que, más allá de que tiendan a la protección del mismo bien jurídico -la diligencia y la seguridad en la prestación del servicio público de la distribución y transporte de gas-, contemplan diversas conductas por parte de las licenciatarias. El incumplimiento de esa multiplicidad de conductas llevó a la aplicación de sanciones distintas por parte del ENARGAS. En estos casos, la descripción de las conductas punibles toma irrelevante el concepto general de unidad de acción invocado por la impugnante. Por otro lado, en lo referido a las restantes sanciones, el ente regulador le imputó la violación del articulo 21 de la ley y los numerales 4.2.2, Y de las RBL T. Al respecto, cabe precisar que el artículo 21 prevé la obligación de operar y mantener sus instalaciones y equipos en forma tal que no constituyan peligro para la seguridad pública; el numeral impone la obligación de operar el sistema de gasoducto en forma prudente y diligente y de acuerdo a las buenas prácticas de la industria 5

6 (numeral de las RBLT); el de proveer lo necesario para mantener en operación permanente instalaciones adecuadas e idóneas para la distribución de gas; y el la obligación de mantener el sistema de gasoducto en condiciones tales que no constituyan peligro para la seguridad de las personas y bienes de sus empleados, usuarios y el público en general. Tales imputaciones ameritaron la aplicación de sanciones diversas al tratarse de sucesos, que en forma independiente y autónoma implicaron una violación al deber de diligencia y seguridad. En el presente caso, la impugnante no cuestiona la facultad del ENARGAS de precisar la conducta debida de acuerdo a las circunstancias concretas del caso y a las prácticas de la industria y a fin de resguardar la seguridad y la idoneidad en la prestación del servicio público, sino que aduce que ejerció esa facultad en forma arbitraria, radicando ese defecto en la fragmentación de una única conducta negligente. Sin embargo, ese planteo luce infundado, puesto que en la resolución 1262/1999 el ENARGAS precisó las diversas acciones y omisiones -haber aumentado la presión del ducto ante la detección de la fuga; haber destacado personal en el lugar de la fuga, haber omitido realizado un procedimiento escrito a fm de coordinar la operatoria frente a una detección de fuga; haber omitido tomar medidas preventivas de seguridad a fm de alertar sobre la existencia de un peligro en la zona; y haber omitido el Departamento de Integridad de la licenciataria impartir órdenes de alerta temprana- que, en forma independiente y autónoma, implicaron distintas violaciones al deber de cuidado impuesto por el artículo 21 de la ley y los numerales 4.2.2, Y de las RBLT. De este modo, no encuentro arbitrariedad en la decisión del ENARGAS de valorarlas en forma separada a los fines de ejercer su facultad sancionadora. En este contexto, no prosperan los agravios del apelante con relación a la violación del non bis in ídem, que está regulado en el numeral de las RBLT y en los artículos 65 a 70, inciso 2 c, del decreto 1738/1992. En efecto, el ENARGAS no le -6-

7 CSJ 293/2012 (48-T)/C5001 aplicó más de una sanción por el mismo hecho, sino por una pluralidad de hechos distintos, independientes y autónomos. Tampoco prospera el agravio vinculado a la vulneración de los limites cuantitativos a la aplicación de multas, previstos en el numeral 10.5 de las RBLT. El ENARGAS le aplicó a cada infracción una multa de $ , en tanto consideró que cada incumplimiento revistió grave repercusión social, lo que no fue controvertido por la impugnante con argnmentos serios y suficientes. La aplicación de! agravante a cada una de las infracciones independientes no demuestra por sí sola una desviación de poder o una desproporción en e! ejercicio de la facultad sancionatoria, máxime si se considera la gravedad de los hechos que dieron lugar al inicio del sumario administrativo. Esa Corte ha sostenido que la individualización de las sanciones, en tanto observe los límites fijados por las leyes respectivas, constituye materia ajena a la instancia extraordinaria federal (Fallos: 311 :2619,329:2539, entre muchos otros). -v- Con el alcance expuesto, opino que corresponde rechazar el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada. '). Buenos Aires, \ de septiembre de v) 11 1 Ir~.fa! ª~ rc[a..netto ----Pro'i:iifadora Fiscal Subrogante 7